現(xiàn)代化進程中農(nóng)村賄選問題及其治理

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)和重點，是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、夯實鄉(xiāng)村振興的根基，也是鞏固中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)、滿足農(nóng)民群眾美好生活需要的必然要求。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐中，村級組織給廣大村民和政府之間提供了良好的溝通機制，增強了億萬農(nóng)民群眾的參與感和獲得感，是農(nóng)民群眾真正成為鄉(xiāng)村治理參與者的重要渠道。其中，村委會作為鄉(xiāng)村治理體系的重要載體，選舉中存在的賄選毒瘤不斷侵蝕著我國社會主義民主政治的肌體，破壞著農(nóng)村有效治理和社會經(jīng)濟的良好發(fā)展。探討村委會換屆選舉中面臨的賄選問題及治理對策，對推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、農(nóng)村村委會換屆選舉中的賄選特點及危害

在我國，村委會是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和社會發(fā)展的需要、體現(xiàn)農(nóng)民群眾的自治主體地位、維護群眾根本利益的自治組織。村委會換屆選舉中出現(xiàn)的賄選現(xiàn)象嚴重破壞了民主政治的公平性和公正性，也導(dǎo)致村民對農(nóng)村治理的參與積極性不高。近年來農(nóng)村村委會換屆選舉中賄選行為呈現(xiàn)出某些系統(tǒng)性的特點，具體如下：

一是獲取對公共資源的分配權(quán)是村干部賄選普遍發(fā)生的源動力。村委會集村民自治、社會管理和行政管理等職能于一身。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，村委會擁有對鄉(xiāng)村改造、土地征用等公共資源的分配權(quán)。對農(nóng)村公共資源的掌控，意味著村干部存在著很多權(quán)力尋租的空間，尤其是經(jīng)濟較發(fā)達的村，利益誘惑更為巨大，因此，通過當(dāng)選“村干部”獲取利益，成為農(nóng)村賄選產(chǎn)生的重要因素。

二是賄選方式的多樣性和高投入。村委會換屆選舉漸趨規(guī)范，而與之相伴的賄選形式花樣翻新。從過去的精于打點人際關(guān)系、利用人情世故走家串戶來籠絡(luò)感情等初始形式，逐步發(fā)展到分發(fā)實物、購物卡、現(xiàn)金紅包、微信紅包等多種形式。值得關(guān)注的是，隨著村民生活水平的提高，賄選者賄選的物品價值和金額水漲船高。在選舉過程中，賄選者利用一切手段收買人心，對多數(shù)村民關(guān)注的公益事業(yè)、土地征用費分配、村容村貌建設(shè)、宅基地申請等事項隨口承諾。

三是賄選形式的隱蔽性和復(fù)雜性。隨著國家對腐敗打擊力度加大，村干部競選者行賄手段逐漸由“明賄”轉(zhuǎn)向“暗賄”，變得更為隱蔽化和復(fù)雜化。有的候選人是大家族的核心或強勢人物，以家族的力量去拉票，而各拉票成員分工明確，對受賄目標(biāo)派有專人盯梢。有的候選人進行“化整為零”的吃請，避免目標(biāo)過于龐大，規(guī)避暴露目標(biāo)的風(fēng)險。更為隱蔽的，有的候選人在選舉期間打著慈善捐款的名義對弱勢家庭進行拉票，或以敬老扶幼、資助村公益事業(yè)等名義進行拉票。大量農(nóng)民工進城務(wù)工后，將投票權(quán)委托別人，導(dǎo)致出現(xiàn)一人手中有十多張票的情況，而這類選民成為重點行賄的對象。暗箱操作的交易過程，旁人難以言清，這就加大了賄選的認定和治理難度。

村干部選舉中的賄選現(xiàn)象嚴重妨礙了農(nóng)村基層民主政治現(xiàn)代化進程，違背村民民主自治的初衷，污染風(fēng)氣和踐踏法治，腐蝕基層治理的根本，危害性日益明顯，主要包括以下三個方面：

一是破壞民主規(guī)則，侵犯村民民主自治權(quán)利。賄選者通過賄選手段左右選民在選舉中表達真實意愿，使普通村民自治的法定權(quán)利與現(xiàn)實權(quán)利間產(chǎn)生巨大落差，相當(dāng)于變相剝奪普通群眾的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

二是嚴重危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。賄選者之間經(jīng)常發(fā)生惡性競爭，他們不僅在金錢、財力上競爭，而且有時還會演變成嚴重的人身攻擊。龐大的資金投入，一時沒有當(dāng)選，村干部競爭者往往難以接受。有的在選舉現(xiàn)場把票箱撕毀、惡意打擊其他的競爭對象，有的落選后長期組織親信人員到處上訪。同時，通過花費大量人力、物力當(dāng)選的賄選者必然要找各種途徑來彌補自己的損失，進而攫取更大的回報。賄選發(fā)生的不少村莊賬目混亂，其集體資產(chǎn)越來越多地被少數(shù)干部隨意支配。為爭奪村級事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，過去有些村委會和村黨組織明爭暗斗，都想把權(quán)力集中到自己手中，兩者陷入無謂的內(nèi)耗。

三是敗壞社會風(fēng)氣，嚴重損害了黨和政府的形象。某些農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，放任賄選等違法行為發(fā)生。通過賄選手段上臺的村干部缺乏權(quán)威和公信力，使人民群眾產(chǎn)生“官都是用錢買的”“有錢就能當(dāng)官”“村干部就是撈錢的”錯誤觀念。一些真正想為村民做事的優(yōu)秀人才會對農(nóng)村選舉望而卻步，導(dǎo)致村干部隊伍整體素質(zhì)不斷下滑。賄選嚴重影響和破壞了黨在農(nóng)村的形象和執(zhí)政地位，對整個社會的風(fēng)氣具有極強的破壞作用。

二、農(nóng)村村委會換屆選舉中賄選現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

（一）立法存在缺失，工作機制失范無序

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和村民自治的推進，農(nóng)村集體所有制的資源越來越多，離城市較近的農(nóng)村成為開發(fā)商和企業(yè)開發(fā)的重點。越來越多的企業(yè)到農(nóng)村投資，而村里的土地就是搖錢樹。往往在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)賄選的發(fā)生概率遠高于經(jīng)濟落后地區(qū)，賄選的危害程度也更明顯，而基層權(quán)力恣意妄為的空間較大，侵占集體公共資源的機會更多。有些地方的“村干部”成了“高人一等”的村民，牢牢地把握著村級行政權(quán)，對村中機動地、上級各項惠農(nóng)資金、征地拆遷等有較大的支配權(quán)。這些權(quán)力的法規(guī)依據(jù)、運行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟往往缺乏明確的規(guī)范和清晰的秩序。

村民權(quán)利保障離不開程序的規(guī)范。當(dāng)前法律法規(guī)中對村委會選舉的規(guī)定很少且內(nèi)容不夠具體。比如在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）里雖然規(guī)定村民選舉委員會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生，但是候選人如何競選、投票、監(jiān)督等具體的程序規(guī)定在《村民委員會組織法》基本沒有提及，對賄選的處罰頂多是當(dāng)選無效，制裁處置力度很小，對賄選者沒有足夠的威懾力。

（二）“官本位”思想影響，民主意識淡薄

基層群眾自治制度是社會主義民主政治制度的重要組成部分。村民自治是農(nóng)村由群眾依法辦理自己的事務(wù)，自主行使管理村級政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)權(quán)利的民主形式。我國農(nóng)村長期受歷史上傳統(tǒng)封建專制思想影響，并沒有明確農(nóng)村自治是主權(quán)在民，造成自治權(quán)的異化，逐步演化為農(nóng)村干部的權(quán)力。“村干部”仿佛意味著農(nóng)村生產(chǎn)生活話語權(quán)和決策權(quán)的掌控，庇蔭家族和親友。賄選者正是看到了當(dāng)上“村干部”之后的巨大潛在的經(jīng)濟收入，能夠攫取的財富遠大于自己的投入，才一擲千金來謀求一個小小的“村干部”。親友給候選人跑腿拉選票，做種種細致的競選準(zhǔn)備工作，采取“團結(jié)家族，拉攏中間，鼓勵少數(shù)，打擊異己”的方式，采用不同的方法來對待不同的選民，以達到各個擊破的目的。他們用小恩小惠手段操控村民選舉結(jié)果來博取更大的預(yù)期利益，并不認為是違法的事，最壞的結(jié)果，可能只是投資權(quán)力的失敗。

大多數(shù)的村民文化水平比較低，平時社交互動很少，每天忙碌打工種地，他們生活中只關(guān)心自己的問題，在村子里不會關(guān)心選舉這類政治活動。很多農(nóng)村為了確保參與率，經(jīng)常采用為有損失工作時間的選民給予補貼的方法，而有的選民是為了這份補貼才去投票。有的選民是“拿了人家的錢就去選，不然不好意思”。選民為了那點額外的收入“無奈又情愿地”出賣自己手中的權(quán)力，也就是村民的選舉動力已完全發(fā)生了異化。有的村民還鼓動候選人相互“競價”“比拼”行賄，懷有“我選你，你給我什么”的心思期待物質(zhì)補償。

優(yōu)秀沉穩(wěn)務(wù)實的村民本身不愿貪公共財產(chǎn)，不愿投入大量財力物力用于賄選，這樣極有可能選舉落敗反遭嘲諷。個別農(nóng)村黑惡勢力操縱競選，一些優(yōu)秀候選人認為即使競選勝出，也會大量樹敵，影響家人安全和將來正常崗位工作。越來越多的優(yōu)秀中青年流向廣闊的城鎮(zhèn)尋找發(fā)展空間，導(dǎo)致選舉中往往缺乏更優(yōu)質(zhì)的候選人，而很多村民認為誰也不見得比誰好到哪里，選誰都一樣。

（三）群眾監(jiān)督有名無實，有心無力

依據(jù)《村民委員會組織法》第三十條規(guī)定，“涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項”接受村民的監(jiān)督；第三十二條規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。由此可見，村民民主監(jiān)督是法定權(quán)利，也是村務(wù)自治的各項工作，特別是對決策和執(zhí)行過程進行監(jiān)督、糾正、保障等工作的重要環(huán)節(jié)。群眾對候選人的暗賄手段和內(nèi)容并沒有確切的證據(jù)和監(jiān)督暢通的渠道，對賄選的長期危害性認識不足，遇到有黑社會或大家族背景的候選人不敢監(jiān)督，大多數(shù)群眾認為“多一事不如少一事”。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》要求全面實施村級事務(wù)陽光工程，村級事務(wù)即時公開，加強群眾對村級權(quán)力有效監(jiān)督。而現(xiàn)實中群眾相對于監(jiān)督對象即村委會和村干部來說處于弱勢地位，手中沒有“實權(quán)”，使監(jiān)督效果不盡如人意。很多農(nóng)村集體賬目混亂，基本上沒有召開過村民會議來討論決定村里重大事務(wù)。對于村集體事務(wù)或是由村支部書記或村主任擅自專權(quán)決定，隨后會計補賬；或是以兩委和村民代表組成會議的形式來替代村民大會行使權(quán)利，沒有規(guī)章制度可行。實踐中大部分村民并不知道每年至少有一次對干部履職的民主評議規(guī)定，對村民監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)利并不知情。對于集體經(jīng)濟的資產(chǎn)萎縮和財務(wù)支出，大家經(jīng)常私下里議論紛紛。比如，砍了樹、賣了錢，樹款哪里去了？承諾修建主干道成了渣子工程。村民們一般不敢有“熊心豹子膽”去質(zhì)問握有實權(quán)的村委會。為謀取私利的村委會成員必將會因為沒有人去監(jiān)督自己而變得更加肆無忌憚。其結(jié)果必然是，村民監(jiān)督有名無實，群眾利益容易被隨意地踐踏，村民權(quán)利變得更加難以實現(xiàn)。

三、現(xiàn)代化進程中農(nóng)村賄選的治理對策

（一）發(fā)揮社會主義核心價值觀引領(lǐng)作用，加強村規(guī)民約建設(shè)

我國農(nóng)村中眾多的村民缺乏民主知識和民主習(xí)慣，而且各自為政，這是農(nóng)村民主政治建設(shè)進程中最大的障礙，也是鄉(xiāng)村治理中的最大難題。社會主義核心價值體系是維系鄉(xiāng)村社會團結(jié)和睦的精神紐帶，是建設(shè)和諧新農(nóng)村文化、提升農(nóng)民素質(zhì)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。通過培育和踐行社會主義核心價值觀，引導(dǎo)農(nóng)民摒棄農(nóng)村落后的封建專制思想，開展移風(fēng)易俗，指引新農(nóng)村文化前進方向，使農(nóng)民在思想觀念、信仰追求、思維理念等方面適應(yīng)新時代發(fā)展潮流，讓社會主義核心價值觀的影響像空氣一樣無所不在、無時不有。必須培育堅持所有村民共同行動、共同參與，滿足廣大農(nóng)民多層次的精神文化需求，擴大農(nóng)民有序政治參與的民主意識，在村民們的日常生活和現(xiàn)實行動中踐行社會主義核心價值觀，形成凝聚共識的精神力量，把農(nóng)村基層民主自治的特點和優(yōu)勢變?yōu)楝F(xiàn)實的治理效能。

鄉(xiāng)風(fēng)淳，鄉(xiāng)村興。村規(guī)民約是一個建制村的全體村民共同認可、共同遵循的自治制度，是引導(dǎo)基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑。啟動村規(guī)民約制訂、修訂、完善工作，從各村實際情況和群眾反映強烈的問題入手，講廉潔，講奉獻，重團結(jié)，使言簡意賅、通俗易懂、朗朗上口的村規(guī)民約形成一道亮麗的文化風(fēng)景線，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。將村民自治納入農(nóng)村日常宣傳中，采取群眾喜聞樂見的方式“以案釋法”，宣傳法治思維和民主觀念，教育村民無論面對什么樣的誘惑都要誠信守法，心存公平正義，形成正確的是非、善惡、榮辱觀念和為民、清廉、務(wù)實的政治文化氛圍，認識到個人愿景和社會共同理想的辯證統(tǒng)一。在現(xiàn)代化進程中，人人有機會做貢獻得實惠。美麗鄉(xiāng)村是在共建中共享，在共享中共建。村民養(yǎng)成依法選舉的思維自覺和行動自覺，有效地抵制賄選行為。

（二）完善選舉法律法規(guī)，加大對賄選的打擊力度

消除法律條例之間的矛盾與沖突，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與農(nóng)村基層群眾自治權(quán)力的界限，明確區(qū)上級機關(guān)和村委會干部權(quán)力合作和重疊領(lǐng)域。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政指導(dǎo)事項和指導(dǎo)方式、村委會協(xié)助內(nèi)容和手段等明確列舉出來，必須明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等國家機關(guān)侵犯村委會的權(quán)力、村干部濫用權(quán)力以權(quán)謀私、村民破壞民主選舉等行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。上級領(lǐng)導(dǎo)要積極調(diào)整角色定位，支持和尊重村民的自治權(quán)，在選舉中充當(dāng)秩序維持者和法律宣傳者。

完善有關(guān)法律法規(guī)，堵塞賄選的法律漏洞，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》中違法違規(guī)的適用對象拓寬到農(nóng)村基層自治選舉中，明確規(guī)定農(nóng)村賄選的構(gòu)成條件和手段，改變治理農(nóng)村賄選無明確法律可依的狀態(tài)。加重對行賄者的處罰力度，使那些有意行賄的村民不得不考慮其成功當(dāng)選后的潛在收益與其賄選成本之間的關(guān)系。對于賄選者，不僅要取消其候選人的資格，還應(yīng)該在《村民委員會組織法》中規(guī)定禁止其以后再擔(dān)任村里的任何職務(wù)。同時，還應(yīng)該在《中華人民共和國公務(wù)員法》中作出對曾經(jīng)因行賄而受到過處罰的人永遠不得擔(dān)任公職的規(guī)定。應(yīng)適當(dāng)借鑒西方選舉的成熟經(jīng)驗，設(shè)立選舉保證金。考慮到各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，對保證金額的限度規(guī)定也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，對經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)需要適當(dāng)?shù)靥岣呓痤~數(shù)目，對經(jīng)濟落后地區(qū)需要降低金額數(shù)目，當(dāng)出現(xiàn)賄選問題時，保證金予以罰沒。

開展“法律進鄉(xiāng)村”法治宣傳教育活動，弘揚社會主義法治精神和社會主義法治文化，提高村民法律意識和法律素質(zhì)。各地要依據(jù)《村民委員會組織法》相應(yīng)地制定本地的實施辦法，規(guī)范候選人正常的競選行為，詳細規(guī)定哪些行為屬于賄選， 解決“法不禁止即自由”帶來的競選行為無序的問題。

（三）建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度， 織密選舉“廉潔防護網(wǎng)”

任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督，沒有監(jiān)督就會滋生腐敗。賄選的產(chǎn)生與選舉過程、村務(wù)決策和管理過程等缺乏有力監(jiān)督有緊密聯(lián)系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，賄選涉及金額龐大，必須對農(nóng)村換屆選舉違法違紀行為“零容忍”，表明違規(guī)必究、執(zhí)紀必嚴、有腐必反的鮮明態(tài)度，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度。查處和曝光諸如截留農(nóng)民農(nóng)業(yè)補貼、騙取農(nóng)村危房改造資金、侵吞村集體財產(chǎn)、侵占農(nóng)村改造補貼資金等典型案例，做到查處一起、警示一批、教育一片。

建立健全促進村級民主監(jiān)督機制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀委牽頭協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，確立“縣級聯(lián)審”制度，候選人需要經(jīng)過縣級相關(guān)部門的審核。建立村級監(jiān)督委員會，規(guī)范職能和定位，重點對村黨組織和村委會處理村務(wù)進行規(guī)范化、制度化的監(jiān)督。目前，很多農(nóng)村現(xiàn)有的村務(wù)監(jiān)督委員會與村委會是上下級隸屬關(guān)系，甚至有的監(jiān)督委員由村委會成員兼任，監(jiān)督異化為“自我監(jiān)督”，監(jiān)督力度大打折扣。只有廣大農(nóng)民在知曉對等的信息量的前提下，才可以談得上民主監(jiān)督。有些村，很多農(nóng)民對村里的集體資源分配、人員安排、村級財務(wù)都不知曉。這些村的村務(wù)基本上就是一筆糊涂賬，僅僅是少數(shù)的幾個人掌握并知曉。成立與村委會平級的監(jiān)督委員會，而監(jiān)委會的成員必須由廣大村民通過公平公正公開的選舉程序選舉產(chǎn)生，列席村級各項會議，監(jiān)督村務(wù)尤其是財務(wù)問題，從源頭上預(yù)防和治理農(nóng)村腐敗。同時，在尊重村民自治的基礎(chǔ)上，規(guī)范村級財務(wù)的管理，排除誘發(fā)賄選潛在的物質(zhì)基礎(chǔ)因素。

（四）智能技術(shù)融入農(nóng)村治理，推進鄉(xiāng)村選舉信息化平臺建設(shè)

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展、通信硬件設(shè)備的不斷升級和智能手機的廣泛普及，互聯(lián)網(wǎng)正引導(dǎo)農(nóng)民的生活方式和思想觀念逐漸向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，有條件的農(nóng)村應(yīng)探索基于互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代科技與鄉(xiāng)村治理智能化融合，以科技支撐起方便村民參與民主自治的公共服務(wù)平臺。互聯(lián)網(wǎng)信息化平臺不僅能夠?qū)崿F(xiàn)黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)“三公開”，及時宣傳各種惠農(nóng)政策，而且能夠使廣大村民隨時隨地了解和監(jiān)督村務(wù)工作。互聯(lián)網(wǎng)是民意直通車，可以繞開農(nóng)村熟人社會投票人情關(guān)，自由和直接地表達自己真實的選舉意愿，自由地發(fā)表對公共事務(wù)的看法，形成群眾與候選人的良性互動。同時，可以便捷地對選舉期間的民意開展調(diào)查，提升候選人的服務(wù)意識和積極性。在選舉過程中，村民對候選人的作風(fēng)問題，或偷盜、斗毆等違法犯罪記錄，或拉幫結(jié)派、欺壓群眾的村霸等可以揭露和舉報。與傳統(tǒng)投票相比，互聯(lián)網(wǎng)民主成本低，參與方便，即使外出務(wù)工的人員也可以遠程投票，極大地提高了選舉投票率。