美國對華海底電纜競爭的戰(zhàn)略操作與影響評估

摘要： 海底電纜作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施正成為大國關(guān)注焦點(diǎn)，是分析當(dāng)前美國對華戰(zhàn)略動(dòng)向的新視角。海底電纜貫穿了大國競爭歷史，美國多次借助其打擊對手。海底電纜擴(kuò)展了大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭維度，具有“ 發(fā)展—安全—技術(shù)—空間” 四重。海底電纜缺乏有效監(jiān)管，更容易面臨風(fēng)險(xiǎn)。美國對華海底電纜競爭主要基于國家安全考量，同時(shí)希望通過海底電纜打壓中國企業(yè)并壓縮其市場份額，維護(hù)技術(shù)主導(dǎo)地位和深海霸權(quán)。美國對華海底電纜競爭的操作路徑包括迫使海底電纜中止或強(qiáng)制繞道中國，聯(lián)合盟伴將中國企業(yè)排除在海底電纜市場之外，限制海底電纜技術(shù)出口中國，并發(fā)展進(jìn)攻性水下能力打擊中國海底電纜。美國對華海底電纜競爭會(huì)導(dǎo)致數(shù)字領(lǐng)域的“二元格局”，加大全球數(shù)字治理難度，不利于印太地區(qū)國家改善連通性和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成長，更會(huì)弱化中美戰(zhàn)略穩(wěn)定性，提升深海意外事件的發(fā)生概率。

關(guān)鍵詞：海底電纜；國家安全；技術(shù)；深海

中圖分類號(hào)：Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０６－００９３－１４

海底電纜承載了世界９５％以上的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)流量，被稱為“信息高速公路”。根據(jù)美國電信地理公司（ＴｅｌｅＧｅｏｇｒａｐｈｙ）的統(tǒng)計(jì)，截止２０２４年初，全球共有超過５７４ 條正在使用和規(guī)劃中的海底電纜，總長度超過１４０ 萬公里。海底電纜不僅與日常生活息息相關(guān)，更是國家發(fā)展和安全賴以維系的要件。長期以來，海底電纜隱蔽在海洋深處，獲得關(guān)注極為有限，但隨著新一輪科技革命加速演進(jìn)，世界各國越來越重視國家安全和科技進(jìn)步，海底電纜的價(jià)值正在被重新發(fā)現(xiàn)。中美是鋪設(shè)海底電纜的主要國家，兩國通過多條海底電纜連接。由于美國將中國視為“唯一一個(gè)既有重塑國際秩序意圖，又有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量來推動(dòng)該目標(biāo)的競爭對手”，海底電纜開始成為美國對華競爭的重要抓手，甚至被視為中美未來博弈新領(lǐng)域，因此有必要從海底電纜的角度探索中美關(guān)系。

既有研究對該議題的關(guān)注包括兩個(gè)方面。一是海底電纜在地緣政治競爭中的重要性，認(rèn)為大國通過爭奪海底電纜重塑地緣政治，可以更好地控制互聯(lián)網(wǎng)開展間諜活動(dòng)并獲得情報(bào)優(yōu)勢，甚至通過網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅目標(biāo)國的海底電纜安全。① 克里斯蒂安·伯杰（Ｃｈｒｉｓｔｉａｎ Ｂｕｅｇｅｒ）等人認(rèn)為，海底電纜涉及全球政治、治理和安全，具有安全問題、技術(shù)問題和監(jiān)管問題三重屬性，面臨監(jiān)聽和物理損壞、缺乏監(jiān)管等現(xiàn)實(shí)威脅。② 二是國外學(xué)者分析了中美在海底電纜領(lǐng)域的戰(zhàn)略競爭舉措及影響，普遍認(rèn)為海底電纜是中美技術(shù)競爭的一部分，認(rèn)為中國在全球海底電纜供應(yīng)中的地位日益突出，將海底電纜作為實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)和在第三國獲取影響力的重要途徑，甚至污蔑中國利用海底電纜發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊，對美國及其盟伴構(gòu)成威脅。③ 有學(xué)者將美國對華海底電纜競爭舉措概括為孤立主義、合作、競爭和軍事主義四種，并建議美國采取競爭和軍事主義相結(jié)合的舉措，強(qiáng)化海底電纜安全和韌性，以便最有效地應(yīng)對中國。④ 國內(nèi)學(xué)者提出，美國通過打壓、監(jiān)聽等方式開展對華海底電纜競爭，借深海基礎(chǔ)設(shè)施治理之名發(fā)展自身軍備，此舉將影響兩國技術(shù)合作，增加軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致國際社會(huì)陷入不穩(wěn)定、不安定局面。⑤既有研究充分論述了海底電纜的地緣戰(zhàn)略價(jià)值，并展現(xiàn)了中美海底電纜博弈的背景與認(rèn)知，但也存在一定不足之處。首先，既有研究主要從地緣政治角度關(guān)注海底電纜，突出了海底電纜在國家安全中的價(jià)值，但海底電纜具有安全之外的獨(dú)特屬性，美國對海底電纜的戰(zhàn)略認(rèn)知和操作更加系統(tǒng)化，這也是美國區(qū)別于歷史上其他大國的重要特征。其次，既有研究較少基于新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的視角分析海底電纜。隨著新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的重要性不斷凸顯，美國試圖將霸權(quán)外延進(jìn)一步拓展，當(dāng)前美國加大對華海底電纜競爭與其深海霸權(quán)和數(shù)字戰(zhàn)略緊密相關(guān)，將會(huì)影響中美在深海和數(shù)字領(lǐng)域的戰(zhàn)略互動(dòng)，給雙邊關(guān)系帶來新的不穩(wěn)定因素。基于此，本文旨在對海底電纜屬性進(jìn)行相對全面的剖析，厘清美國對海底電纜的戰(zhàn)略考量，進(jìn)而歸納出美國對華海底電纜競爭的操作路徑，評估美國對華海底電纜競爭的負(fù)面影響。

一、海底電纜：大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭新前沿

縱觀歷史，海底電纜在大國關(guān)系中扮演了關(guān)鍵角色。近年來，大國不斷投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將其作為彰顯國家實(shí)力和提升影響力的重要途徑，成為國家間關(guān)系的新興議題，中美基礎(chǔ)設(shè)施競爭在其中最為突出。美國相繼出臺(tái)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”“重建美好世界”和“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”等基礎(chǔ)設(shè)施倡議，試圖弱化中國的共建“一帶一路”倡議。在大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭中，海底電纜的角色至關(guān)重要。２０１３ 年，美國第２１ 號(hào)總統(tǒng)政策指令確定了１６ 個(gè)部門的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，其中海底電纜與通信部門、國防部門和金融部門密切相關(guān)。① 同樣，中國也將海底電纜視為國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，是當(dāng)代國際通信最重要的信息載體。②海底電纜既具有基礎(chǔ)設(shè)施競爭的共性，更因自身獨(dú)特屬性豐富了大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭的維度。

１．１ 大國海底電纜競爭歷史

自１８５０ 年海底電纜誕生后，便是大國關(guān)注的重要議程，貫穿了近現(xiàn)代大國間競爭的歷史，并深刻影響了戰(zhàn)爭走向和國際格局。早在１８９８年美西戰(zhàn)爭期間，美國就派出艦艇切斷了連接菲律賓、古巴和波多黎各的海底電纜，使西班牙與這些地區(qū)的通信中斷，便利了美國海軍對這些地區(qū)的包圍封鎖。③ “一戰(zhàn)”時(shí)期，英國在對德宣戰(zhàn)一天后就派出電纜船切斷了德國５ 條跨大西洋海底電纜，并在１９１７ 年成功截獲了德國發(fā)給墨西哥的“齊默爾曼電報(bào)”，直接促使美國加入“一戰(zhàn)”并加速戰(zhàn)爭結(jié)束進(jìn)程。作為回應(yīng)，德國對連接英國與北海中立國的電纜發(fā)起持續(xù)攻擊，并攻擊范寧島和科科群島的盟軍電報(bào)和電纜系統(tǒng)。１９３９ 年９ 月，在“二戰(zhàn)”爆發(fā)后不久，反法西斯盟軍切斷了從埃姆登經(jīng)亞速爾群島到紐約以及從埃姆登到里斯本的德國電纜。１９４５ 年７ 月，英國小型潛艇切斷了連接西貢與新加坡和香港地區(qū)的日本電纜，迫使日本訴諸容易受到攔截的無線電通信。

冷戰(zhàn)時(shí)期，海底電纜成為美蘇爭霸中的突出內(nèi)容。１９５９ 年２ 月，蘇聯(lián)拖網(wǎng)漁船“新羅西斯克號(hào)”破壞了５ 條跨大西洋電纜，中斷了美國、加拿大與歐洲地區(qū)的通信。作為回應(yīng)，美國“羅伊·黑爾號(hào)”驅(qū)逐艦艦長派出人員登船“新羅西斯克號(hào)”并檢查該船文件，美國宣布保留向蘇聯(lián)提出損害賠償?shù)臋?quán)利。美國海軍、中情局和國家安全局聯(lián)合開展的“常春藤鐘聲行動(dòng)”（Ｏｐｅｒ?ａｔｉｏｎ Ｉｖｙ Ｂｅｌｌ）是冷戰(zhàn)時(shí)期美國對蘇聯(lián)海底電纜競爭最典型的案例。２０ 世紀(jì)７０ 年代初，時(shí)任美國海軍官員詹姆斯·布拉德利（Ｊａｍｅｓ Ｂｒａｄｌｅｙ）證實(shí)鄂霍次克海有一條海底電纜連接蘇聯(lián)太平洋艦隊(duì)堪察加半島基地和艦隊(duì)總部，但蘇聯(lián)宣布該海域?yàn)轭I(lǐng)海，沿海底建造了聲音探測裝置網(wǎng)絡(luò)防止外國船只進(jìn)入。１９７１ 年１０ 月，在美國政府支持下，改裝潛艇“大比目魚號(hào)”深入鄂霍次克海，在蘇聯(lián)海底電纜上安裝錄音設(shè)備，監(jiān)聽和記錄了經(jīng)過電纜的通信。隨后，該艦艇多次前往鄂霍次克海監(jiān)聽海底電纜，提供了有關(guān)蘇聯(lián)海軍行動(dòng)的充分信息，使美國了解到彼得巴甫洛夫斯克是蘇聯(lián)太平洋艦隊(duì)的核潛艇基地，也是核動(dòng)力彈道導(dǎo)彈潛艇的所在地。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對海底電纜的關(guān)注并未減弱，典型代表就是美國的“棱鏡”（ＰＲＩＳＭ）計(jì)劃。２０１３ 年，美國國家安全局前分析師愛德華·斯諾登（Ｅｄｗａｒｄ Ｓｎｏｗｄｅｎ） 披露了該計(jì)劃，指出從２００７ 年開始，英國情報(bào)機(jī)構(gòu)政府通訊部通過海底電纜監(jiān)聽監(jiān)控他國數(shù)據(jù)，監(jiān)控的海底電纜數(shù)量超過２００ 條，每天處理６ 億條通信信息，并與美國國家安全局共享數(shù)據(jù)。⑤ 據(jù)報(bào)道，美國國家安全局與微軟、谷歌等９ 家主要互聯(lián)網(wǎng)公司達(dá)成協(xié)議，可以訪問公司內(nèi)部系統(tǒng)，而這些公司大多是海底電纜的主要供應(yīng)商。美國情報(bào)機(jī)構(gòu)還開展了代號(hào)“上游”（Ｕｐｓｔｒｅａｍ）的監(jiān)控項(xiàng)目，在海底電纜上安裝設(shè)備復(fù)制通信內(nèi)容，并與美國環(huán)球電信公司簽署《網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議》，規(guī)定美國政府可以查訪該公司覆蓋全球４ 大洲２７個(gè)國家和地區(qū)的海底電纜。

１．２ 海底電纜競爭的維度

基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品和戰(zhàn)略工具兩重維度，與發(fā)展和安全緊密相關(guān)。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施能夠改善連通性，幫助促進(jìn)國家之間的貿(mào)易和投資，能夠更好地加速區(qū)域合作和一體化，幫助各國克服政治分歧，更好地利用地理鄰近性來實(shí)現(xiàn)互惠互利，優(yōu)化利用該地區(qū)的資源，因此是公共產(chǎn)品的組成部分。① 另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施具有戰(zhàn)略價(jià)值，直接影響外交、情報(bào)和軍事行動(dòng)等傳統(tǒng)外交政策問題，有助于國家獲得影響力。國家將基礎(chǔ)設(shè)施視為外交政策工具，會(huì)戰(zhàn)略性地使用甚至“武器化”基礎(chǔ)設(shè)施以追求政治目標(biāo)。② 基于此，不少學(xué)者提出“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”作為研究基礎(chǔ)設(shè)施的基本框架，還有學(xué)者認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)嵌入“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”，能夠重塑發(fā)展與安全的互動(dòng)機(jī)制，發(fā)展與安全之間的特定互動(dòng)也建構(gòu)著基礎(chǔ)設(shè)施功能發(fā)揮的外部環(huán)境，因此提出“發(fā)展—基建—安全聯(lián)結(jié)”用于解釋大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭。③ 在此基礎(chǔ)上，海底電纜擴(kuò)展了大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭維度，可以通過“發(fā)展—安全—技術(shù)—空間”加以理解。

海底電纜作為基礎(chǔ)設(shè)施具有發(fā)展和安全兩種維度。在發(fā)展維度方面，海底電纜每日承載價(jià)值約１０ 萬億美元的國際金融交易，環(huán)球銀行金融電訊協(xié)會(huì)（ＳＷＩＦＴ） 通過海底電纜每天向２００ 多個(gè)國家的銀行組織、安全機(jī)構(gòu)和企業(yè)客戶傳輸金融數(shù)據(jù)，持續(xù)聯(lián)系結(jié)算銀行（ＣｏｎｔｉｎｕｏｕｓＬｉｎｋｅｄ Ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ Ｂａｎｋ）每天通過海底電纜進(jìn)行超過１００ 萬筆交易，交易額超過４．７ 萬億美元，美國清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)每天通過海底電纜處理超過１ 萬億美元的交易。海底電纜的高效數(shù)據(jù)傳輸和實(shí)時(shí)通信能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施，快速可靠的連接有助于在線交易，推動(dòng)電子商務(wù)行業(yè)的增長。美聯(lián)儲(chǔ)前主席本·伯南克（Ｂｅｎ Ｓ． Ｂｅｒｎａｎｋｅ）表示，當(dāng)通信網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)故障時(shí)，金融服務(wù)業(yè)不會(huì)慢慢陷入停頓，而是會(huì)突然中止。國際電纜保護(hù)委員會(huì)（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ＣａｂｌｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）估計(jì)，海底電纜中斷造成的經(jīng)濟(jì)損失超過每小時(shí)１５０ 萬美元。例如，２００６年１２ 月，臺(tái)灣地區(qū)南部海域發(fā)生地震，導(dǎo)致９ 條電纜中斷，影響了香港地區(qū)、新加坡等金融中心的互聯(lián)網(wǎng)連接、銀行、航空和通信，導(dǎo)致全球企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到１００ 億美元。

在安全維度方面，海底電纜具有廣泛的軍事用途。海底電纜長期以來一直用于軍事基地之間的通信，被用于收集情報(bào)，為反潛戰(zhàn)提供重要提示信息。海底電纜還可以用于國家元首間的熱線，例如冷戰(zhàn)初期美蘇就達(dá)成協(xié)定，建立華盛頓特區(qū)—倫敦—哥本哈根—斯德哥爾摩—赫爾辛基—莫斯科的熱線線路，其中華盛頓至倫敦段的信息通過跨大西洋海底電纜傳輸。⑤ 此外，美軍行動(dòng)也依賴海底電纜提供并接收快速可靠的通信。在２００８ 年１２ 月連接意大利和埃及的海底電纜受損中斷后，美國國防部在海灣地區(qū)的商業(yè)和軍事連接損失了６０％，電纜斷裂期間，美國無人機(jī)飛行數(shù)量從數(shù)百架減少到數(shù)十架。

除發(fā)展與安全外，海底電纜還具有技術(shù)和空間兩個(gè)獨(dú)特維度。國際體系的競爭性會(huì)加大技術(shù)落后所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，國際競爭激烈使國家更擔(dān)心自身地位，更有可能推動(dòng)、促進(jìn)和資助技術(shù)的采用。① 在技術(shù)維度方面，海底電纜鋪設(shè)和運(yùn)營要求比通常基礎(chǔ)設(shè)施（如港口、鐵路等交通類基礎(chǔ)設(shè)施）高出很多，需要具備深潛技術(shù)和設(shè)備以克服深海惡劣環(huán)境，目前僅有中美日法等少數(shù)國家具備成熟的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈。盡管海底電纜領(lǐng)域的競爭者數(shù)量相比通常基礎(chǔ)設(shè)施較少，但競爭卻更加集中，且相互之間能力差距較小。在２０１８—２０２２ 年全球交付的１０６ 個(gè)海纜系統(tǒng)中，法國阿爾卡特海底網(wǎng)絡(luò)公司（ＡＳＮ）、美國海底電子通信公司（ＳｕｂＣｏｍ）、日本電氣公司（ＮＥＣ）和中國華海通信（ＨＭＮ Ｔｅｃｈ）四家企業(yè)交付海纜數(shù)量占比分別為２２％、１２％、７％ 和２３％，交付海纜長度占比分別為２９％、４０％、７％和１８％。② 因此，美國等技術(shù)領(lǐng)先國家希望維持甚至拉大技術(shù)優(yōu)勢，遏阻同類競爭國家和企業(yè)。此外，海底電纜與通常基礎(chǔ)設(shè)施不同，承載了海量數(shù)據(jù)流動(dòng)，是新一輪科技革命爭奪的關(guān)鍵。在誕生以來的大部分時(shí)間里，海底電纜主要作為通信載體發(fā)揮作用。隨著云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)興起，海底電纜的獨(dú)特性不斷凸顯，政府和企業(yè)必須依賴海底電纜處理爆炸式增長的數(shù)據(jù)。海底電纜與云計(jì)算和數(shù)據(jù)中心等設(shè)施緊密關(guān)聯(lián)，互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)必須依賴海底電纜保持?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)器之間的正常連接。③ 為云服務(wù)提供動(dòng)力的全球數(shù)據(jù)中心往往更靠近海底電纜，相比陸上傳輸，海底電纜能夠有效降低成本和傳輸延遲，保證傳輸穩(wěn)定性和無間斷，從而獲取更高收益，特別是一些企業(yè)將數(shù)據(jù)中心直接建在海底，減少土地占用和冷卻能耗。因此，海底電纜作為關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為新的軍備競賽領(lǐng)域，建設(shè)海底電纜能夠轉(zhuǎn)化為對信息流的控制，為支撐經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定提供了立足點(diǎn)。④

在空間維度方面，海底電纜位于深海這一地球表面最大的公共空間，而不像通常基礎(chǔ)設(shè)施位于特定國家，這一特殊空間環(huán)境使海底電纜更容易成為國家間競爭的對象和目標(biāo)。一方面，深海空間規(guī)則相對缺乏，因此海底電纜競爭缺乏約束和有效監(jiān)管。深海作為最后未被人類大規(guī)模進(jìn)入或認(rèn)知的空間，各類規(guī)則制度有待構(gòu)建，其未來發(fā)展關(guān)系到世界各國切實(shí)的重大利益分配和未來世界海上戰(zhàn)略格局。⑤ 盡管海洋領(lǐng)域存在《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法規(guī)，但關(guān)于海底電纜的具體規(guī)則和條約仍然接近空白，也沒有聯(lián)合國框架下的國際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定海底電纜法律和政策，以保護(hù)海底電纜免受威脅。⑥ 規(guī)則缺位導(dǎo)致各國往往依照本國法律管理海底電纜，容易引發(fā)各國法律和規(guī)則間競爭。規(guī)則缺位也使海底電纜競爭缺乏集中統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，國家更傾向于依靠自身能力占據(jù)主動(dòng)地位，加劇無序化競爭的可能。另一方面，公共空間導(dǎo)致海底電纜面臨更大的脆弱性，安全風(fēng)險(xiǎn)也更高。人類在深海的活動(dòng)較少，且深海空間規(guī)模巨大，無法從空中或海面有效監(jiān)控。絕大多數(shù)海底電纜具有跨國性，經(jīng)過多個(gè)國家管轄區(qū)，對于海底電纜的保護(hù)高度依賴于國家間整體關(guān)系。⑦ 位于特定國家的基礎(chǔ)設(shè)施能夠獲得東道國政府保護(hù)和支持，風(fēng)險(xiǎn)主要限于該國內(nèi)部。但國家或非國家行為體能夠直接進(jìn)入深海，對海底電纜構(gòu)成威脅。各國在國內(nèi)立法、執(zhí)法和司法層面對海底電纜保障義務(wù)的履行也明顯不足，這使得若出現(xiàn)圍繞海底電纜和管道的爭端，鮮有國家能夠有效保障海底電纜。① 同時(shí)，公共空間內(nèi)繁忙的航運(yùn)和捕撈活動(dòng)也可能損壞海底電纜，進(jìn)一步放大了海底電纜的監(jiān)管困境，且事后溯源追責(zé)難度較大。

二、美國對華海底電纜競爭的戰(zhàn)略考量

美國對華海底電纜競爭與中美關(guān)系整體走向息息相關(guān)，美國的戰(zhàn)略考量并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了不斷聚焦細(xì)化的過程。整體而言，安全維度主導(dǎo)了當(dāng)前美國對華海底電纜競爭過程，是美國在海底電纜領(lǐng)域最主要的關(guān)切，但美國也從發(fā)展、技術(shù)和空間維度出發(fā)，完善了對海底電纜的系統(tǒng)認(rèn)知。

第一，美國將中國的海底電纜建設(shè)視為國家安全威脅，制造情報(bào)泄露和間諜活動(dòng)的虛假敘事。早在２０１２ 年，美國眾議院情報(bào)委員會(huì)就發(fā)布報(bào)告，聲稱中國能夠利用電信公司達(dá)到獲取情報(bào)的目的，華為和中興兩家中國公司對美國核心國家安全利益構(gòu)成威脅，美國政府和公司應(yīng)避免與其開展電信業(yè)務(wù)。② 特朗普政府上臺(tái)后，美國對海底電纜的安全認(rèn)知進(jìn)一步聚焦。美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室２０１７ 年發(fā)布專門報(bào)告提出，海底電纜安全風(fēng)險(xiǎn)正在增加，外國服務(wù)供應(yīng)商可能會(huì)參與美國海底電纜鋪設(shè)，當(dāng)海底電纜連接到外國時(shí)，攻擊電纜可能會(huì)影響美國通信。③ ２０２０ 年１２ 月，特朗普政府發(fā)布《國家海洋網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃》，進(jìn)一步明確了保護(hù)關(guān)鍵海洋基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，要求評估海洋基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)并制定保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確保公共和私營部門之間的信息和情報(bào)共享，以及建立海洋網(wǎng)絡(luò)安全隊(duì)伍。④ 從２０２０ 年開始，美國發(fā)布的《中國軍力報(bào)告》提到，中國正在海外投資光纖電纜、海底電纜等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，給東道國帶來間諜活動(dòng)和主權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)。部分美國官員更是在國會(huì)大肆渲染中國海底電纜給美國帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，指責(zé)中國通過海底電纜監(jiān)視和攔截美國的數(shù)據(jù)流動(dòng)，甚至直接切斷和破壞海底電纜，從而在對美競爭中獲得優(yōu)勢。然而，中國鋪設(shè)海底電纜合法合規(guī)，目的在于互利共贏，反而是美國從冷戰(zhàn)時(shí)期開始就大量通過海底電纜開展間諜活動(dòng)，這種以己度人的做法使海底電纜被“過度安全化”，阻礙中美在新興領(lǐng)域合作。

第二，美國認(rèn)定中國企業(yè)具有戰(zhàn)略屬性，企圖阻斷中國企業(yè)進(jìn)入海底電纜市場。私營部門擁有并運(yùn)營著大多數(shù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，能夠傳輸信息和提供網(wǎng)絡(luò)安全保障，這些私營部門的能力對于軍事行動(dòng)的連續(xù)性，以及在沖突時(shí)期維持經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行至關(guān)重要，因此美國及其盟國將私營部門納入作戰(zhàn)結(jié)構(gòu)、計(jì)劃、準(zhǔn)備和行動(dòng)，將其視為戰(zhàn)爭中的“第六域”。① 海底電纜的私營屬性尤其突出，全球絕大多數(shù)電纜都由私營企業(yè)鋪設(shè)并擁有所有權(quán)，因此美國希望保持本國企業(yè)的主導(dǎo)地位，將中國企業(yè)視為主要對手，避免其獲得更多海底電纜市場份額。美國公司希望引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長，海底電纜是其中至關(guān)重要的部分，美國公司在數(shù)字技術(shù)和服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，它們在全球的成功是美國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施總體戰(zhàn)略的一部分。② 美國國會(huì)發(fā)布多份報(bào)告，聲稱中國通信企業(yè)受政府的影響和控制，能夠?yàn)橹袊L問美國海底電纜創(chuàng)造便利，也會(huì)削弱美國企業(yè)的影響力，導(dǎo)致全球通信標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)鏈處于中國控制之下。對此，美國連續(xù)幾屆政府不斷設(shè)卡，不僅試圖將中國企業(yè)驅(qū)離美國，還極力將其排除在全球海底電纜市場外，企圖替代中國在海底電纜領(lǐng)域的投資。面對美國的無端指責(zé)，中國鄭重聲明，始終鼓勵(lì)中國企業(yè)按照市場原則和國際規(guī)則開展經(jīng)營活動(dòng)，堅(jiān)決反對美方泛化國家安全概念、攻擊和抹黑中國企業(yè)的做法。

第三，海底電纜競爭服務(wù)于美國對華技術(shù)“脫鉤”，希望維持相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)主導(dǎo)地位的需要。美國政府認(rèn)為，技術(shù)已經(jīng)成為國家間競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域，美國要更好地保護(hù)技術(shù)，并與國家戰(zhàn)略更緊密地結(jié)合在一起。美國想要保持其技術(shù)主導(dǎo)地位，延緩中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，抑制中國的崛起。③ 海底電纜是中美技術(shù)“脫鉤”的重點(diǎn)領(lǐng)域，美國政府的《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》明確列入通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，海底電纜是其中的主要組成部分。２０２０ 年１１ 月，美國國會(huì)“中國工作組”發(fā)布《非對稱競爭：應(yīng)對中國科技競爭的戰(zhàn)略》指出，美國尋求在全球部署電信網(wǎng)絡(luò)、海底電纜等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，傳播所謂信息流動(dòng)自由、數(shù)據(jù)隱私的“價(jià)值觀和規(guī)范”。④ 美國官員和學(xué)者多次建議美國及其盟國合作應(yīng)對中國“數(shù)字絲綢之路”倡議，以保持美國在海底電纜領(lǐng)域的固有優(yōu)勢。針對美國在海底電纜領(lǐng)域的“脫鉤”，中國要求停止保護(hù)主義做法，停止對華科技封鎖限制。與美國不同，中國重視新興技術(shù)領(lǐng)域合作，歡迎和支持其他國家及電信企業(yè)在中方管轄海域鋪設(shè)海底電纜，提升全球數(shù)字互聯(lián)互通水平。中國發(fā)布的《全球安全倡議概念文件》明確提出深化信息安全領(lǐng)域國際合作，希望推動(dòng)達(dá)成反映各方意愿、尊重各方利益的全球數(shù)字治理規(guī)則。中國還發(fā)起《國際科技合作倡議》，提出通過科技創(chuàng)新合作探索解決全球性問題，攜手構(gòu)建全球科技共同體。

第四，美國正加大對深海空間的重視，海底電纜是美國維持深海霸權(quán)的重要環(huán)節(jié)。近年來，美國加大對水下戰(zhàn)的重視，除發(fā)展?jié)撏У妊b備外，以海底電纜為代表的海底基礎(chǔ)設(shè)施日漸成為水下戰(zhàn)新領(lǐng)域。２０１５ 年，美國戰(zhàn)略與預(yù)算評估中心發(fā)布的《水下戰(zhàn)新紀(jì)元》聲稱，由于海底電纜等基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加，美國必須將這種新形式“入侵”納入考量，水下作戰(zhàn)內(nèi)容包括摧毀或壓制敵方海底基礎(chǔ)設(shè)施。⑤ 美國國防研究高級(jí)計(jì)劃局于同年啟動(dòng)了戰(zhàn)術(shù)海底網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)計(jì)劃（Ｔａｃｔｉｃａｌ Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｎｅｔｗｏｒｋ Ａｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅｓ），借助海底電纜來重建被敵方行動(dòng)或其他力量破壞的海上數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。隨著大國戰(zhàn)略競爭加劇，美國海軍更加注重海底基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，海底電纜是海軍尤為關(guān)注的內(nèi)容。近年來，美國海軍發(fā)布《未來海軍白皮書》《海上優(yōu)勢：以一體化全域海軍力量取勝》和《海軍作戰(zhàn)部長指導(dǎo)計(jì)劃》等一系列文件，突出海底電纜在水下戰(zhàn)中的作用，渲染中國在深海空間對美國構(gòu)成挑戰(zhàn)，要求海軍加大海底電纜投入，進(jìn)而擴(kuò)大水下優(yōu)勢。在此背景下，美國將目光投向深海這一新興領(lǐng)域，強(qiáng)化“保護(hù)”海底電纜的軍事能力。與美國的深海霸權(quán)護(hù)持相反，中國堅(jiān)持深海空間國際合作，從海洋繁榮和互聯(lián)互通的角度看待海底電纜，推動(dòng)共同規(guī)劃建設(shè)海底電纜項(xiàng)目，有力維護(hù)了深海空間的穩(wěn)定。

三、美國對華海底電纜競爭的操作路徑

作為全球通信大國，中美曾圍繞海底電纜開展部分合作，目前雙方仍然通過多條海底電纜相連。然而，在大國競爭影響下，美國罔顧中美海底電纜連接的歷史和現(xiàn)狀，在不同維度推出了針對中國的舉措。

３．１ 中美海底電纜連接現(xiàn)狀

中美海底電纜連接雖然起步較晚，但取得了一定成果，兩國通過數(shù)條海底電纜保持通信。全長３０ ８００ 公里的中美海底電纜網(wǎng)絡(luò)（Ｃｈｉｎａ－ＵＳ Ｃａｂｌｅ Ｎｅｔｗｏｒｋ，ＣＵＣＮ）是首條直連中美兩國的海底電纜，該電纜于２０００ 年開始運(yùn)行，是當(dāng)時(shí)世界上最大的跨太平洋海底電纜系統(tǒng)。但由于技術(shù)相對落后難以滿足中美通信需求，最終于２０１６ 年退網(wǎng)。當(dāng)前中美直接連接的海底電纜包括２００８ 年開通的跨太平洋快線（Ｔｒａｎｓ－Ｐａ?ｃｉｆｉｃ Ｅｘｐｒｅｓｓ，ＴＰＥ）和２０１８ 年開通的新跨太平洋海底電纜（Ｎｅｗ Ｃｒｏｓｓ Ｐａｃｉｆｉｃ，ＮＣＰ）。２００８ 年１月，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)批準(zhǔn)了美國威瑞森電信公司（Ｖｅｒｉｚｏｎ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ）提出的跨太平洋快線建設(shè)申請，這條全長１７ ０００ 公里的海底電纜由中美等６ 家企業(yè)合作建造，大幅提升了傳輸容量和速度。２０１５ 年５ 月，中美等８ 家企業(yè)開始聯(lián)合建造新跨太平洋海底電纜，這是全長１３ ０００公里的新一代高容量光纖海底電纜系統(tǒng)。此外，中美之間還有多條海底電纜間接連接，例如２００９ 年啟用的亞洲—美國門戶電纜（Ａｓｉａ－Ａ?ｍｅｒｉｃａ Ｇａｔｅｗａｙ，ＡＡＧ）連接香港地區(qū)，２０１６ 年啟用的快速電纜（ＦＡＳＴＥＲ）連接臺(tái)灣地區(qū)。

此外，中國企業(yè)也多次參與美國海底電纜項(xiàng)目的建設(shè)。２００９ 年，美國希伯尼亞大西洋公司（Ｈｉｂｅｒｎｉａ Ａｔｌａｎｔｉｃ）在中國華為海洋公司的幫助下將其跨大西洋海底電纜升級(jí)為４０Ｇ 傳輸容量，并指定華為海洋為首選供應(yīng)商。隨后華為海洋再次幫助該公司將海底電纜升級(jí)為１００Ｇ傳輸容量。２０１２ 年１ 月，雙方簽署協(xié)議規(guī)定，華為海洋參與建設(shè)希伯尼亞大西洋公司３ 億美元的全球金融網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（Ｇｌｏｂａｌ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｎｅｔｗｏｒｋ，ＧＦＮ），負(fù)責(zé)其中連接紐約和倫敦的海底電纜項(xiàng)目。

３．２ 美國對華海底電纜競爭的舉措

第一，美國迫使建設(shè)中的海底電纜中止或強(qiáng)制改道，繞過中國尋求其他連接支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對中國通信和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的物理孤立。此前，美國參與建設(shè)的太平洋光纜網(wǎng)絡(luò)（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｌｉｇｈｔ ＣａｂｌｅＮｅｔｗｏｒｋ，ＰＬＣＮ）、海灣快線電纜系統(tǒng)（Ｂａｙ ｔｏ ＢａｙＥｘｐｒｅｓｓ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＢｔｏＢＥ）、香港地區(qū)—美國電纜系統(tǒng)（Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ －Ａｍｅｒｉｃａ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＨＫＡ）和香港地區(qū)—關(guān)島電纜系統(tǒng)（Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ－Ｇｕａｍ Ｃａｂｌｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＨＫ－Ｇ）等預(yù)計(jì)都將連接香港和臺(tái)灣地區(qū)，然而，美國正試圖強(qiáng)行繞開中國的連接點(diǎn)。２０２０ 年６ 月，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)建議拒絕太平洋光纜網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營申請，擔(dān)心通往香港地區(qū)的線路安全問題，認(rèn)為中國可以通過連接該電纜進(jìn)行間諜活動(dòng)，并且中國企業(yè)也是參與建設(shè)的運(yùn)營商之一，太平洋光纜網(wǎng)絡(luò)成為美國出于國家安全理由拒絕的第一條海底電纜。隨后，運(yùn)營商谷歌和臉書（Ｆａｃｅｂｏｏｋ） 重新提交了新的許可證申請，將中國企業(yè)排除在外，并且電纜不再連接香港地區(qū)。２０２０ 年９ 月，臉書撤回了對海灣快線電纜系統(tǒng)的申請，更名為美國加利福尼亞—菲律賓帕古普電纜（ＣＡＰ －１），不再連接香港地區(qū)，但中國移動(dòng)公司的投資得以保留。２０２１ 年８ 月，臉書和亞馬遜提交了修改后的申請，將中國移動(dòng)公司完全排除在項(xiàng)目建設(shè)之外。盡管美國加利福尼亞—菲律賓帕古普電纜項(xiàng)目大部分已經(jīng)完成，但臉書和亞馬遜于２０２２ 年４ 月再次撤回該項(xiàng)目的運(yùn)營申請，據(jù)稱中國企業(yè)最初階段的參與仍然構(gòu)成美國安全擔(dān)憂。２０２０ 年１１ 月和２０２１ 年３ 月，運(yùn)營商分別撤回了香港地區(qū)—關(guān)島電纜系統(tǒng)和香港地區(qū)—美國電纜系統(tǒng)的許可證申請，兩個(gè)電纜項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)。美國學(xué)者聲稱，海底電纜正在成為新的鐵幕，正在建設(shè)的電纜可能會(huì)重新布線，美國將使海底電纜穿過安全水域，與“友好國家” 直接連接，中美“脫鉤” 已經(jīng)在海底呈現(xiàn)。

第二，美國聯(lián)合盟伴將中企排除在海底電纜建設(shè)之外，擠壓中企的海外市場，最明顯的案例是破壞中國華海通信投標(biāo)太平洋島國海底電纜項(xiàng)目。２０２０ 年５ 月，中國華海通信與日本、芬蘭等公司共同投標(biāo)“東密克羅尼西亞海底電纜項(xiàng)目”，該項(xiàng)目將使瑙魯、基里巴斯和密克羅尼西亞的電纜連接到關(guān)島。然而，美國指責(zé)中國華海通信以低價(jià)競標(biāo)建造海底電纜，在太平洋地區(qū)鋪設(shè)海底電纜會(huì)危害美軍關(guān)島基地的安全。２０２０ 年７ 月，美國向密克羅尼西亞外交部發(fā)送照會(huì)，表達(dá)了對該項(xiàng)目的擔(dān)憂，指責(zé)中國公司將與中國情報(bào)和安全部門合作。② ２０２１ 年上半年，中國華海通信投標(biāo)的“東密克羅尼西亞海底電纜項(xiàng)目”在美國阻撓下被迫擱淺，項(xiàng)目叫停后，美國聯(lián)合日本和澳大利亞順勢介入，投資９ ５００ 萬美元用以資助密克羅尼西亞海底電纜項(xiàng)目建設(shè)。此外，美國計(jì)劃在印太地區(qū)鋪設(shè)更多海底電纜，在美日印澳四邊機(jī)制下發(fā)起“電纜連接和彈性四邊合作伙伴關(guān)系”，利用四國在海底電纜基礎(chǔ)設(shè)施方面的專業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)印太地區(qū)的電纜系統(tǒng)建設(shè)。特別是美澳兩國宣布出資６ ５００ 萬美元建設(shè)８ 條海底電纜，為太平洋島國提供互聯(lián)網(wǎng)連接。

此外，美國不斷強(qiáng)化海底電纜運(yùn)營商的角色，借助私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)報(bào)道，美國海底電子通信公司正在積極配合政府開展對華競爭，該公司曾為包括中國國有運(yùn)營商在內(nèi)的全球電信和科技公司鋪設(shè)電纜，但目前已大幅調(diào)整立場，幾乎只為美國軍方和大型科技公司服務(wù)。美國需要海底電子通信公司擴(kuò)大海軍海底電纜網(wǎng)絡(luò)，以便更好地協(xié)調(diào)軍事行動(dòng)，加強(qiáng)對中國潛艇和軍艦的監(jiān)視。該公司旗下船只“可靠號(hào)”和“決定號(hào)”組成了美國第一支電纜安全艦隊(duì)，并為美國迪戈加西亞海軍基地鋪設(shè)海底電纜，試圖打造世界最大的私營海底網(wǎng)絡(luò)。④２０２３ 年２ 月，美國海底電子通信公司取代中國華海通信、中國電信和中國移動(dòng)，開始鋪設(shè)連接新加坡和法國的東南亞—中東—西歐６ 號(hào)海底電纜（ＳｅａＭｅＷｅ－６），美國貿(mào)易和發(fā)展署還向沿線國家的五家電信公司提供了價(jià)值３８０ 萬美元的培訓(xùn)補(bǔ)助金，要求他們選擇美國公司作為供應(yīng)商，否則將面臨制裁風(fēng)險(xiǎn)。美國國務(wù)院也積極幫助美國公司競標(biāo)，并警告其他國家拒絕選擇中國公司。⑤ 鑒于海底電纜戰(zhàn)略意義重大，美國未來將進(jìn)一步加大公私合作力度，推動(dòng)官方與運(yùn)營商在海底電纜領(lǐng)域的密切配合，由官方規(guī)束和指導(dǎo)運(yùn)營商的行為，運(yùn)營商在商業(yè)利益之外反映官方的安全和政治利益，形成海底電纜領(lǐng)域的雙主體架構(gòu)。

第三，美國正在限制海底電纜相關(guān)技術(shù)對華出口，阻斷中國企業(yè)在美活動(dòng)空間。２０２０ 年４ 月，特朗普政府簽署行政命令，正式成立美國電信服務(wù)部門外國參與評估委員會(huì)（Ｔｅａｍ Ｔｅｌｅ?ｃｏｍ），防止對手通過通信和數(shù)據(jù)威脅美國國家安全，該委員會(huì)專門針對中國擁有的海底電纜和設(shè)備，采取措施封鎖或改道中國電纜，限制中國公司對海底電纜的所有權(quán)，并禁止使用中國設(shè)備和服務(wù)。同年８ 月，特朗普政府發(fā)起“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”（Ｔｈｅ Ｃｌｅａｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ），其中一大支柱就是清潔電纜，將中國設(shè)備排除在美國和全球海底電纜之外。此外，以布萊恩·馬斯特（ＢｒｉａｎＭａｓｔ）為首的議員起草了《海底電纜控制法案》（Ｕｎｄｅｒｓｅａ Ｃａｂｌｅ Ｃｏｎｔｒｏｌ Ａｃｔ），并于２０２３ 年３ 月在美國眾議院通過，旨在保護(hù)美國在海底電纜能力方面的優(yōu)勢，要求美國與盟伴共同限制中國獲得海底電纜建設(shè)、維護(hù)或運(yùn)營的商品和技術(shù)。① ２０１９ 年以來，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)以國家安全為由，相繼吊銷了中國移動(dòng)、中國電信和中國聯(lián)通在美的２１４ 電信運(yùn)營牌照，禁止這些企業(yè)在美國提供電信服務(wù)。② ２０２３ 年３ 月，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)提出了外資公司在美國提供電信服務(wù)的新規(guī)則，要求２１４ 電信運(yùn)營牌照的持有者接受一次性信息收集，以判斷是否存在外國所有權(quán)以及是否屬于指定的“外部對手”，并由國家安全機(jī)構(gòu)對牌照持有者進(jìn)行定期審查和更新。２０２４ 年２ 月，拜登簽署《關(guān)于防止有關(guān)國家訪問美國大量敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政令》，聲稱如果美國政府和個(gè)人敏感數(shù)據(jù)通過有關(guān)國家擁有、控制和運(yùn)營的海底電纜傳輸，那么這些數(shù)據(jù)面臨被截取的風(fēng)險(xiǎn)，要求美國電信服務(wù)部門外國參與評估委員會(huì)在審查電纜許可時(shí)，考慮到有關(guān)國家建造、運(yùn)營海底電纜對敏感數(shù)據(jù)的威脅，確保這些數(shù)據(jù)不被非法利用。③ 與其他科技領(lǐng)域相似，美國在海底電纜領(lǐng)域同樣奉行“小院高墻”策略，對關(guān)鍵技術(shù)和物項(xiàng)收緊管制，并逐步向通信、互聯(lián)網(wǎng)以及更大范圍的數(shù)字領(lǐng)域擴(kuò)散，海底電纜已經(jīng)成為美國對華科技戰(zhàn)的重點(diǎn)方向。

第四，美國不僅增加了對本國海底電纜的保護(hù)，同時(shí)發(fā)展進(jìn)攻性能力試圖打擊中國海底電纜。美國《２０２０ 年國防授權(quán)法案》提出設(shè)立電纜安全項(xiàng)目，要求建立一支由美國電纜船組成的電纜安全艦隊(duì)，提供海底電纜及相關(guān)設(shè)備的安裝、維護(hù)和修理。拜登政府重新恢復(fù)冷戰(zhàn)時(shí)期的深海軍事部署，特別是加大深海態(tài)勢感知能力建設(shè)。２０２３ 年５ 月，美國海軍宣布投入５１ 億美元建造“吉米·卡特號(hào)”核動(dòng)力間諜潛艇，用于切割和挖掘海底電纜。美國軍方認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)到深海，水下戰(zhàn)將成為未來的新趨勢，因此需要提升進(jìn)攻性能力與中俄爭奪海底主導(dǎo)地位。④ 同時(shí)，拜登政府試圖復(fù)刻冷戰(zhàn)時(shí)期應(yīng)對蘇聯(lián)深海活動(dòng)的舉措，不僅建立“戰(zhàn)區(qū)海底監(jiān)視司令部”，還重啟冷戰(zhàn)時(shí)期的綜合海底監(jiān)視系統(tǒng)（ＩＵＳＳ），運(yùn)用無人潛航器、水下傳感器、衛(wèi)星以及人工智能在深海追蹤對手。這些舉措反映了深海正被美國推向冷戰(zhàn)邊緣，美國可能進(jìn)一步升級(jí)冷戰(zhàn)時(shí)期針對蘇聯(lián)海底電纜的“武器庫”，將其用于和中國的競爭中。美國監(jiān)聽和切斷海底電纜的可能性也迅速上升，不僅威脅中國深海安全，也將給中美關(guān)系增加新的不確定因素。

四、美國對華海底電纜競爭的影響評估

美國對華海底電纜競爭將在全球、地區(qū)和雙邊層面帶來多重后果，特別是對全球數(shù)字秩序和中美關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，如果美國進(jìn)一步加大海底電纜競爭，中美和他國都會(huì)受到波及。

４．１ 全球數(shù)字治理面臨困境

對華海底電纜競爭使中美在數(shù)字領(lǐng)域的博弈更加突出，甚至?xí)?dǎo)致“二元格局”，加劇全球數(shù)字治理難度。一方面，中美海底電纜競爭不利于數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)數(shù)字技術(shù)發(fā)展以確保數(shù)字產(chǎn)品之間互操作性的既定規(guī)范，如果沒有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，國際數(shù)字貿(mào)易、商業(yè)和通信都無法順利地運(yùn)行。① 當(dāng)前，全球范圍內(nèi)的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)尚處于缺位狀態(tài)，缺乏明確的數(shù)字治理制度安排，各國試圖在標(biāo)準(zhǔn)制定中注入自身理念。由于互聯(lián)網(wǎng)具有流動(dòng)性和無邊界特征，每個(gè)利益相關(guān)國就海底電纜標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等問題進(jìn)行對話并達(dá)成一致難度較大，需要進(jìn)行全方位協(xié)調(diào)。中美作為數(shù)字大國本應(yīng)共同攜手推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定，為全球提供公共產(chǎn)品，但美國對華電纜競爭導(dǎo)致數(shù)字領(lǐng)域分歧愈發(fā)明顯，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定遙遙無期。更有甚者，各國將被迫在中美之間做出選擇，形成將互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)一分為二的“數(shù)字鐵幕”，導(dǎo)致兩大陣營的信息分歧。② 美國政府正在人為制造“兩套標(biāo)準(zhǔn)”，希望實(shí)現(xiàn)海底電纜的“去中國化”。拜登政府在《國家安全戰(zhàn)略》中提出減少“不可信的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”，要求本國以及他國使用“值得信賴的數(shù)字設(shè)備”。２０２４ 年５ 月，美國國務(wù)院發(fā)布的《美國國際網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字戰(zhàn)略》提出，海底電纜供應(yīng)商會(huì)產(chǎn)生新的依賴和不安全感，國務(wù)院將與其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，優(yōu)先加強(qiáng)海底電纜的安全性和韌性，支持本國和其他“值得信賴的供應(yīng)商”安裝、運(yùn)行、維護(hù)海底電纜基礎(chǔ)設(shè)施。③ 美國將海底電纜等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施人為劃分成“值得信賴”和“不可信”，可能會(huì)造成通信和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的“ 脫鉤”和“孤立”。

另一方面，中美海底電纜競爭不利于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，阻礙全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)據(jù)是企業(yè)創(chuàng)新、生產(chǎn)和競爭的關(guān)鍵資產(chǎn)，基于數(shù)據(jù)的生產(chǎn)使得企業(yè)具有更高的效率和市場價(jià)值。跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是大型跨國企業(yè)在全球布局業(yè)務(wù)和提供服務(wù)的必需活動(dòng)，尤其是大型科技企業(yè)和數(shù)字平臺(tái)企業(yè)。④ 海底電纜承載的數(shù)據(jù)為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供了必備要素，但美國對華海底電纜競爭會(huì)阻礙數(shù)據(jù)流動(dòng)，增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本。地緣政治正在重塑海底電纜建設(shè)，數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)障礙將增加成本，對中小企業(yè)的傷害極大，缺乏國家間協(xié)調(diào)會(huì)引發(fā)數(shù)字保護(hù)主義，部分國家將放棄海量數(shù)據(jù)用于生產(chǎn)目的。⑤美國對華電纜孤立隔絕還會(huì)使他國對美國宣稱的“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”立場產(chǎn)生懷疑，一些貿(mào)易伙伴可能采取類似舉措，限制帶有隱私風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)傳輸?shù)矫绹o經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來信息不對稱，也會(huì)影響全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深度融合。如果按照美國目前的做法發(fā)展下去，暢通無阻的互聯(lián)網(wǎng)將會(huì)消失，取而代之的是互不兼容的網(wǎng)絡(luò)空間，因?yàn)榧夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用軟件的不兼容，科學(xué)的、商業(yè)的交流會(huì)大幅減少，進(jìn)而影響相關(guān)技術(shù)企業(yè)在另一數(shù)字圈的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。

４．２ 印太地區(qū)國家獲益減少

太平洋島國是中美海底電纜競爭的主要場域，其網(wǎng)絡(luò)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加受制于美國，政策空間和靈活度遭到壓縮。太平洋島國奉行“與所有人為友，不與任何人為敵”的外交政策，首要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，避免卷入大國地緣政治競爭。２０１９ 年，太平洋島國共同發(fā)布《藍(lán)色太平洋２０５０ 戰(zhàn)略》，提出強(qiáng)化地區(qū)連通性，確保包容性、可負(fù)擔(dān)和無障礙的信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施往往價(jià)格昂貴且難以獲取和維護(hù)，因此需要有效的伙伴關(guān)系和尊重該地區(qū)共同價(jià)值觀的監(jiān)管安排。① 然而，美國及其盟伴要求太平洋島國具有明確的立場取向，只能選擇美方提供的海底電纜，不利于后者追求多元化投資。美國網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策特使納撒尼爾·菲克（Ｎａｔｈａｎｉｅｌ Ｆｉｃｋ）表示，連接美國海底電纜的太平洋島國需要確保數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)安全，移除華為等“不可信”的中國設(shè)備，太平洋島國只有采取此類舉措才能成為美國值得信賴的伙伴并吸引投資。② 當(dāng)前，太平洋島國電纜數(shù)量稀缺，圖瓦盧等少數(shù)國家和地區(qū)沒有電纜連接，大多數(shù)國家和地區(qū)僅有１～２ 條電纜連接，對太平洋島國而言，理想情況是擁有多條電纜與外界通信，獲得可負(fù)擔(dān)、可靠的高速互聯(lián)網(wǎng)。美國將中國海底電纜投資排除在外，削弱了太平洋島國的獲益前景，并且美國海底電纜供給和島國通信網(wǎng)絡(luò)需求之間存在較大鴻溝。美國的排他性舉措也會(huì)使當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)連接被美國企業(yè)壟斷，安全和經(jīng)濟(jì)在很大程度上受制于美國。太平洋島國高度關(guān)注通信和網(wǎng)絡(luò)安全，２０１８ 年島國共同發(fā)布的《波伊區(qū)域安全宣言》明確提出保護(hù)數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施安全。但由于太平洋島國缺乏技術(shù)和資金，對美國企業(yè)的依賴性更大，因此與美國企業(yè)合作意味著必須交出敏感數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)密鑰，由此帶來網(wǎng)絡(luò)安全漏洞。澳大利亞學(xué)者阿曼達(dá)·沃森（Ａｍａｎｄａ Ｗａｔｓｏｎ）強(qiáng)調(diào)谷歌鋪設(shè)的海底電纜難以為太平洋島國帶來實(shí)際收益，認(rèn)為谷歌可能拒絕向無法支付高昂費(fèi)用的國家提供互聯(lián)網(wǎng)，如果不能盈利會(huì)通過其他方式獲得補(bǔ)償。谷歌介入也會(huì)沖擊本地企業(yè)競爭優(yōu)勢并壓縮其生存空間，美國企業(yè)缺乏公開招標(biāo)過程可能帶來不透明，導(dǎo)致其他公司沒有機(jī)會(huì)參與競爭。

４．３ 中美戰(zhàn)略穩(wěn)定面臨威脅

美國對華海底電纜競爭會(huì)危及兩國戰(zhàn)略穩(wěn)定性。戰(zhàn)略穩(wěn)定性概念源自冷戰(zhàn)時(shí)期美國和蘇聯(lián)的核戰(zhàn)略穩(wěn)定，包括軍備競賽穩(wěn)定性和危機(jī)穩(wěn)定性，前者是指一方增加軍備的行為是否會(huì)引起對手的反應(yīng)并導(dǎo)致軍備競賽，后者是先發(fā)制人與后發(fā)制人造成的后果之間是否具有差別，以此表現(xiàn)兩國關(guān)系出現(xiàn)危機(jī)時(shí)的穩(wěn)定性。④基于軍備競賽穩(wěn)定性來看，盡管海底電纜屬于民用設(shè)施，但美國恢復(fù)深海監(jiān)聽系統(tǒng)和建造間諜潛艇等舉措具有軍事屬性，海底電纜也被納入美軍水下戰(zhàn)的范疇，表明美國事實(shí)上將海底電纜議題不斷軍事化。此外，美國正在開發(fā)的新型水下裝備也將海底電纜作為重點(diǎn)目標(biāo)。近年來，美國海軍大力發(fā)展各類無人潛航器和自主潛航器，對海底電纜等水下基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)控，甚至提出利用其攻擊海底電纜。２０１６ 年２月，美國海軍部長向國會(huì)提交《２０２５ 年自主潛航器要求》，認(rèn)為自主潛航器應(yīng)當(dāng)將水下戰(zhàn)作為重點(diǎn)任務(wù)，干擾、迷惑、破壞對手的水下基礎(chǔ)設(shè)施。⑤ 目前，美國已經(jīng)研制并投入使用數(shù)十種無人潛航器，并組建了兩支無人潛航器中隊(duì)。２０２３ 年１１ 月，美國海軍宣布建造９ 艘“獅子魚”小型無人潛航器，旨在保持自身免受對手海底基礎(chǔ)設(shè)施的威脅。１２ 月，波音公司向美國海軍交付第一艘超大型無人潛航器“虎鯨”，能夠在進(jìn)行水下監(jiān)測的同時(shí)主動(dòng)布置水雷，極大提升了美軍水下戰(zhàn)能力。２０２４ 年５ 月，美國國防創(chuàng)新部門宣布建造水下無人機(jī)，任務(wù)之一是保護(hù)海底電纜等關(guān)鍵海底基礎(chǔ)設(shè)施。美國前海軍官員麥克吉漢（Ｔｉｍ ＭｃＧｅｅｈａｎ）提出，美國應(yīng)當(dāng)發(fā)展進(jìn)攻能力率先攻擊對方的海底電纜等基礎(chǔ)設(shè)施，在對手能力部署之前將其壓制。發(fā)展進(jìn)攻性能力能夠擴(kuò)大美國在危機(jī)和沖突中的行動(dòng)選擇，進(jìn)入海底并使對手基礎(chǔ)設(shè)施面臨風(fēng)險(xiǎn)，向?qū)κ轴尫艖土P威懾和可信報(bào)復(fù)的信號(hào)，從而改變對手的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算。① 未來美國將發(fā)展更多深海進(jìn)攻性能力，中國海底電纜面臨的外部威脅也進(jìn)一步上升，促使中國發(fā)展相應(yīng)的防御性能力維護(hù)電纜安全，美國的錯(cuò)誤戰(zhàn)略認(rèn)知也將隨之產(chǎn)生，導(dǎo)致中美在深海空間的安全困境加劇。

基于危機(jī)穩(wěn)定性來看，美國針對海底電纜的舉措不利于管控危機(jī)，容易引發(fā)意外事故。有學(xué)者提出，對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行保護(hù)不僅收效甚微，成本也難以負(fù)擔(dān)，防御明顯難于進(jìn)攻。對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行攻擊并造成巨大災(zāi)難容易引發(fā)沖突升級(jí)，最終危及網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略穩(wěn)定。② 海底電纜位于公共空間且缺乏足夠保護(hù)，遭到破壞或監(jiān)聽的難度更低，并且破壞或監(jiān)聽海底電纜能夠?qū)σ粐能娛隆⒔?jīng)濟(jì)和通信等造成巨大沖擊。因此，在可能的危機(jī)場景下，海底電纜將成為大國先發(fā)制人的打擊目標(biāo)，大國間危機(jī)穩(wěn)定性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，中美在深海領(lǐng)域尚未建立相應(yīng)對話機(jī)制，美國仍沒有做好在深海領(lǐng)域與其他大國進(jìn)行規(guī)則協(xié)商的準(zhǔn)備，特別在深海安全方面，美軍自認(rèn)為占有絕對優(yōu)勢，且是拉大與中俄等大國差距的關(guān)鍵，美國獨(dú)霸深海的意圖也導(dǎo)致建立信任舉措難以開展。同時(shí)，美國將海底電纜視為“灰色地帶”行動(dòng)目標(biāo)。美國指責(zé)中國在２０２３ 年２ 月派出漁船切斷臺(tái)灣地區(qū)的兩條海底電纜，認(rèn)為漁船和貨船對海底電纜的破壞是未來美國面臨的最棘手挑戰(zhàn)之一。③ 對此，美國可能會(huì)派出海岸警衛(wèi)隊(duì)等所謂“民事”力量活動(dòng)于中國周邊海域，極大提升了與中國海警發(fā)生對峙甚至沖突的概率，降低海上意外事件的發(fā)生門檻。在美國對華海底電纜“脫鉤”的背景下，中美兩國熱線溝通會(huì)出現(xiàn)延遲甚至中斷，通信不暢也會(huì)導(dǎo)致誤判，加劇危機(jī)升級(jí)可能。

五、結(jié) 語

隨著科技革命的迅速開展，海底電纜價(jià)值將進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)揮新一代通信和互聯(lián)網(wǎng)主要連接介質(zhì)的作用。海底電纜不僅是歷史上大國爭奪的重點(diǎn)，也為當(dāng)前中美關(guān)系提供了獨(dú)特分析視角。海底電纜具有“發(fā)展—安全—技術(shù)—空間”四重維度，基于此，美國形成了對華海底電纜競爭的系統(tǒng)考量和操作路徑，對全球數(shù)字治理、地區(qū)國家和中美關(guān)系帶來不同程度的負(fù)面效應(yīng)。更重要的是，關(guān)注中美海底電纜博弈有助于理解新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的大國競爭。一方面，中美在新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域中存在利益以及理念不一致，可能對中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成較大影響，因此需要保持清醒認(rèn)識(shí)，做好應(yīng)對準(zhǔn)備。美國基于霸權(quán)護(hù)持考量，不僅試圖將他國排除在外，甚至采取打壓遏制的方式阻礙新興大國的合理訴求。相比之下，中國更強(qiáng)調(diào)新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的合作共贏，提出“面對新形勢新領(lǐng)域新挑戰(zhàn)，要秉持和平、發(fā)展、普惠、共治原則，積極推動(dòng)新疆域治理規(guī)則與時(shí)俱進(jìn)，充分反映發(fā)展中國家意見、利益和訴求。充分保障發(fā)展中國家的參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)”。④基于中美的利益和理念差異，中國不僅要對美國當(dāng)前采取的海底電纜競爭行為作出回應(yīng)，更要在判斷美國戰(zhàn)略考量的基礎(chǔ)上，對美國未來在其他領(lǐng)域采取的競爭行為進(jìn)行合理預(yù)估，預(yù)先防范化解風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，中國需要加強(qiáng)新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的議程設(shè)置和規(guī)則制定能力，既要積極為自身爭取合法權(quán)益，也要尋求與美國達(dá)成基本共識(shí)。新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域?qū)χ袊l(fā)展和安全至關(guān)重要，盡管面對美國打壓，中國仍需積極謀求話語權(quán)和主導(dǎo)地位， 促使規(guī)則更加公正合理，制定相應(yīng)國家戰(zhàn)略和政策。此外，為了避免新領(lǐng)域和戰(zhàn)略新疆域的大國競爭失控，中美應(yīng)當(dāng)尋求達(dá)成基本共識(shí)，促進(jìn)良性互動(dòng)，制定雙方都能接受的規(guī)則。例如，中美已經(jīng)認(rèn)識(shí)到破壞海底電纜帶來的嚴(yán)重后果，為了保持戰(zhàn)略穩(wěn)定，兩國需要將該議題納入海洋事務(wù)磋商和海上軍事安全磋商等機(jī)制，在雙邊議程中加以固定。

責(zé)任編輯 鄧文科

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“印度數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交對中國的影響與啟示研究”（２３ＣＧＪ０５１）階段性成果。