可持續發展視域下的WTO《漁業補貼協定》談判與展望

摘要： 漁業補貼是各國支持漁業發展的重要工具，但其引發的過度捕撈問題成為亟待解決的各方關切。２０２２ 年６ 月１７ 日，在世界貿易組織（ＷＴＯ）第１２ 屆部長級會議上通過了《漁業補貼協定》，這是２０ 年來國際漁業補貼談判的重要成果。作為第一個旨在實現環境可持續發展目標的ＷＴＯ 多邊協定，《漁業補貼協定》通過減少具有破壞性的捕撈補貼，促進漁業資源的可持續利用，保護海洋生態系統的健康和海洋生物的多樣性。在未來前景方面，《漁業補貼協定》為全球貿易與環境問題的討論提供了模板，ＷＴＯ 成員在推動該協定最終生效的同時，還將對未決問題繼續開展談判。對于中國而言，實施《漁業補貼協定》的機遇大于挑戰，有助于我國實現漁業高質量可持續發展、主動參與全球漁業治理、積極參與ＷＴＯ 有關貿易和環境議題的討論。中國應積極履行協定承諾，并建設性地參與未決事宜的談判，提出符合自身核心利益的提案。

關鍵詞：ＷＴＯ；漁業補貼；可持續發展；貿易和環境議題；世界貿易組織

中圖分類號：Ｄ８１３；Ｆ３１０ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０６－００６２－１５

在２０２２ 年召開的世界貿易組織（ＷＴＯ）第１２ 屆部長級會議上，ＷＴＯ 成員達成了《漁業補貼協定》，這是２０ 多年以來國際漁業補貼談判取得的最重大成果。作為第一個旨在實現環境可持續發展目標的ＷＴＯ 協定，《漁業補貼協定》標志著ＷＴＯ 在促進可持續發展方面做出的貢獻，有助于實現聯合國２０３０ 年可持續發展議程“保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展”的目標。《漁業補貼協定》對可持續發展的意義在于：首先，該協定限制對漁業資源的過度開發，通過減少具有破壞性的捕撈補貼，促進漁業資源的可持續利用。其次，該協定有助于減少捕撈對環境的不利影響，保護海洋生態系統的健康和海洋生物的多樣性。第三，該協定有助于消除漁業發展對不合理或不公平補貼的依賴，創造公平競爭的環境，鼓勵漁業的可持續經營。第四，如果該協定能夠成功執行，可以直接或間接為依賴海洋的２．６ 億人生活帶來保障，①同時通過引入特殊和差別待遇，保護發展中國家的漁業發展權益，有利于當地社區經濟和社會穩定，實現貿易、發展和環境的“三方共贏”局面。

《漁業補貼協定》也是自２０１３ 年以來ＷＴＯ達成的首個多邊協定，參與成員眾多、涉及利益龐大。該協定的達成對于團結ＷＴＯ 成員、重振多邊主義信心具有重大意義。作為主要海洋捕撈國，中國在推動談判進程和達成協定文本方面發揮了重要的建設性作用。首先，中國積極參與多邊談判和磋商，為推動各方在打擊有害漁業補貼、加強海洋資源保護方面達成共識做出了重要努力。其次，中國向ＷＴＯ 提交了多份漁業補貼提案，充分表達了在漁業管理和補貼問題上的立場，所提出的具體建議有助于完善協定文本，確保協定的公平性和可操作性。ＷＴＯ 總干事伊維拉高度評價中國在《漁業補貼協定》中的貢獻，指出“作為全球海洋魚類捕撈的領先者，中國對執行該協定的支持對于保護海洋、糧食安全和漁民生計的多邊努力至關重要”。

基于上述背景，本文對ＷＴＯ《漁業補貼協定》展開研究，將首先梳理ＷＴＯ《漁業補貼協定》的談判歷程，剖析該協定的主要內容和特點，進而在可持續發展視域下，展望《漁業補貼協定》的前景，分析對中國的影響以及策略建議。

一、ＷＴＯ《漁業補貼協定》的談判背景

１．１ 全球漁業補貼的迅速增長

長期以來，漁業在解決國際社會的饑餓貧困和保障全球食物供給等方面發揮了重要作用。世界各國普遍采取補貼方式支持漁業發展。目前每年全球漁業補貼約為３５０ 億美元，相當于全球海洋捕撈魚類總價值的３０％～４０％，其中大部分以燃油補貼方式用于商業捕撈，占漁業補貼總額的２２％。③ 從時間趨勢來看，根據經濟合作與發展組織（以下簡稱ＯＥＣＤ）對主要經濟體的統計，④２０００—２０２０ 年，４０ 個經濟體共為漁業部門提供了１ ２８４ 億美元的資金支持，其中ＯＥＣＤ 國家對漁業的支持力度呈上升趨勢，在２０１４ 年之后趨于穩定；非ＯＥＣＤ 國家或地區對漁業的支持力度在２００９ 年之后大幅上升（見圖１）。

隨 著各國漁業補貼規模的不斷擴大，國際社會對漁業補貼引發的經濟和環境問題提出擔憂。由于海洋漁業資源具有公共性、各國競爭性捕撈分散全球，伴隨市場需求擴張和政府政策引導，海洋捕撈業不斷上演“公地悲劇”，⑤可持續魚群占比急劇下降。旨在增強捕撈能力的漁業補貼有可能導致過度捕撈，加劇全球海洋漁業資源惡化，威脅漁業環境和可持續發展。

１．２ ＷＴＯ 漁業補貼議題的發展

ＷＴＯ 一直致力于漁業補貼規則的制定。２００１ 年多哈部長宣言的授權開啟了漁業補貼的討論，ＷＴＯ 成員決定完善ＷＴＯ 框架下的漁業補貼規則，遏制導致全球漁業資源枯竭的政府補貼，維護海洋生態環境的健康發展。⑥ ２０１５ 年聯合國發布了《２０３０ 年可持續發展議程》，高度重視貿易在促進可持續發展中的作用，指出ＷＴＯ 有義務建立多邊漁業補貼規則，以規范各國的海洋捕撈行為，促進全球海洋可持續發展。① 出于落實聯合國可持續發展目標的相關要求，ＷＴＯ 成員在經過了漫長的談判后，最終在２０２２ 年達成了《漁業補貼協定》。

（１）２００１—２００５ 年對漁業補貼議題的初期討論

自２００１ 年發起多哈回合至２００５ 年ＷＴＯ 第６ 屆部長級會議，ＷＴＯ 成員積極參與了漁業補貼議題的討論。這段時間成員關注的重點集中在漁業補貼造成的不利影響以及現有ＷＴＯ 規則是否能夠有效規制漁業補貼。對此，ＷＴＯ 成員主要分為三種立場。一是激進派，要求制定嚴格的漁業補貼紀律，反對大幅度的規則豁免。美國、新西蘭、智利、澳大利亞等成員認為，②漁業補貼是阻礙漁業資源可持續發展的重要因素，應對其進行嚴格規制；同時還指出ＷＴＯ《補貼與反補貼措施協定》（ＳＣＭ 協定）在處理漁業補貼問題上存在缺陷。二是管理派，認為完善的漁業管理體制可以確保漁業補貼不造成負面影響。歐盟、韓國、日本等成員認為，③認定漁業補貼是導致漁業資源枯竭的主要原因為時尚早，并沒有翔實的證據可以證明這種不利影響；針對其他成員提出的《補貼與反補貼措施協定》存在制度缺陷，這些成員認為《補貼與反補貼措施協定》現有條款能夠解決漁業補貼帶來的市場扭曲問題。三是發展派，以印度、非洲、加勒比和太平洋地區國家集團（以下稱ＡＣＰ 集團）、非洲集團為代表的廣大發展中成員，指出當前漁業資源枯竭是由大型工業化漁船和大額補貼導致，因此堅持污染者付費原則，設定共同但有區別的責任。安提瓜和巴布達、伯利茲、斐濟群島、圭亞那、馬爾代夫、巴布亞新幾內亞、所羅門群島、圣基茨和尼維斯等小型脆弱沿海國家指出，④漁業是一國經濟發展和民生的重要來源，要求在規則制定方面充分考慮成員的政策空間。中國、巴西等發展中成員也強調了特殊和差別待遇的重要性。

在２００５ 年的ＭＣ６ 上，ＷＴＯ 成員進一步協調立場，限定了漁業補貼談判的目標，要求規制導致產能過剩和過度捕撈的漁業補貼，并為發展中成員提供特殊和差別待遇。② 之后，成員們不斷細化漁業補貼規則建議，內容集中于漁業補貼的定義和范圍、應禁止的漁業補貼類別、可改善漁業生存環境的補貼類別、加強補貼通報和透明度以及發展中成員的特殊和差別待遇。

（２）２００７ 年制定漁業補貼規則草案

基于ＷＴＯ 成員對漁業補貼規則的談判建議，ＷＴＯ 漁業補貼談判小組主席于２００７ 年擬定了一份完整的規則文本草案，③內容包括禁止的補貼清單、一般例外、特殊和差別待遇、可實施的漁業補貼、漁業管理、通報和監管、過渡條款和爭端解決。隨后ＷＴＯ 成員對這份草案發表了不同意見（見表１）。

大部分ＷＴＯ 成員認可談判小組對于規制漁業補貼做出的努力，對規則草案的大體框架不存在異議，但對于部分條款的表述提出了建議。ＷＴＯ 成員的提案大致分為三類立場：第一類是澳大利亞、美國等成員要求在現有規則草案基礎上，加嚴漁業補貼規則，例如增加禁止性補貼類別，減少豁免條款中的補貼類別，增強通報和透明度義務等；第二類是ＡＣＰ 集團、小型脆弱沿海國家、加拿大、韓國、日本等成員希望放寬漁業補貼規則，減少禁止性補貼類別，增加豁免條款中的補貼類別，增加特殊和差別待遇等；第三類是印度、中國、印度尼西亞、新西蘭、冰島等成員持平衡性立場，既有加嚴規則的訴求，也有放寬規則的訴求。由于各方對漁業補貼的核心條款包括禁止性補貼類型、豁免補貼范圍以及特殊和差別待遇存在較大分歧，未能就規則草案達成最終一致，自此談判停滯。直到２０１５年聯合國發布《２０３０ 年可持續發展議程》，④才打破了談判僵局。

（３）２０１５ 年聯合國可持續發展目標推動談判進程

在２０１５ 年發布的聯合國《２０３０ 年可持續發展議程》中，強調了貿易在促進可持續發展中的重要性，指出ＷＴＯ 應該為２０３０ 年議程做出重要貢獻。該文件的第１４．６ 條指出，由于某些類型的補貼對全球魚類資源造成了損害，ＷＴＯ 有義務在２０２０ 年底前制定多邊漁業補貼規則，以規范各國的海洋捕撈活動，推動全球海洋可持續發展。在聯合國可持續發展目標的推動下，ＷＴＯ 成員再次啟動漁業補貼談判。在２０１７ 年召開的ＷＴＯ 第１１ 屆部長級會議上，決定爭取在第１２ 屆部長級會議就漁業補貼形成新的國際規則。

與上一階段的談判相比，該階段談判中ＷＴＯ 成員的規則訴求更加聚焦，主要針對應禁止的漁業補貼類別、補貼的通報和透明度、發展中成員的特殊和差別待遇三個方面提出建議：

①ＡＣＰ 集團、② 最不發達國家、③ 歐盟、冰島、新西蘭、巴基斯坦、阿根廷、印度尼西亞、挪威、瑞士、美國等多個成員提出要嚴格限制造成漁業過度捕撈的補貼、導致漁業資源枯竭的補貼，以及促進非法、未報告和無管制捕撈（以下稱ＩＵＵ 捕撈）的補貼。澳大利亞和美國提出了漁業補貼禁止機制，即為成員設定補貼上限，超過該上限即認定為禁止性補貼。中國也對這種方式表示認可，并提出了具體實施方法。④

②ＡＣＰ 集團、最不發達國家、歐盟等成員建議加強補貼通報制度，提高透明度。

③秘魯、⑤最不發達國家、歐盟、冰島、新西蘭、巴基斯坦、印度尼西亞、阿根廷、哥倫比亞等成員認可或強調特殊和差別待遇對于發展中國家發展漁業的重要性。⑥

此外，ＷＴＯ《貿易便利化協定》的達成為《漁業補貼協定》談判提供了新的思路。一方面，之前的談判是將漁業補貼規則置于《補貼與反補貼措施協定》的框架下，以增加附錄的形式完善漁業補貼規則。但《貿易便利化協定》的達成為ＷＴＯ 成員制定獨立的《漁業補貼協定》提供了先例和經驗。另一方面，《貿易便利化協定》考慮到不同發展水平的成員履行協定難度的差異，采用了分類承諾的方式。對此，阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬等發展中成員提出，⑦可以借鑒這一思路來制定漁業補貼規則，即在分類承諾下，發展中成員和最不發達成員可以自由選擇任一承諾類型，決定實施協定條款的期限，以及只有在獲得技術援助和能力建設支持后才能實施的條款類型。

（４）２０２１ 年之后漁業補貼談判進程加快

２０２１ 年上任的ＷＴＯ 總干事伊維拉高度重視ＷＴＯ 在推進可持續發展目標中的作用，為漁業補貼規則談判凝聚了更多政治動力，加快了談判進程。２０２２ 年，在ＷＴＯ 的第１２ 屆部長級會議上，ＷＴＯ 成員取得實質性進展，達成了第一階段《漁業補貼協定》，該協定將在三分之二的ＷＴＯ 成員批準后生效。① 從談判結果來看，ＷＴＯ 成員在協調立場方面做出了諸多努力，針對最為有害的ＩＵＵ 捕撈補貼和對已過度捕撈的魚類種群提供捕撈補貼形成了禁止性補貼紀律，但未能就造成產能過剩和過度捕撈的補貼、更全面的特殊和差別待遇等問題達成共識，ＷＴＯ 成員決定就上述爭議問題繼續談判，目標是“向ＷＴＯ 第１３ 屆部長級會議提出關于補充條款的建議，以達成一項關于漁業補貼的全面協定”。

二、ＷＴＯ《漁業補貼協定》的主要內容

如表２ 所示，《漁業補貼協定》共包含１１ 項條款，涵蓋范圍和定義、禁止性補貼、特殊和差別待遇、通報與透明度、爭端解決等核心條款。

２．１ 《漁業補貼協定》的適用范圍和定義

現有的ＷＴＯ 補貼規則主要基于《補貼與反補貼措施協定》。該協定第１．１ 條提供了寬泛的補貼定義，即由“政府或任何公共機構提供的財政資助”或“收入或價格支持”；同時在第２ 條規定了補貼的專向性。在《補貼與反補貼措施協定》提供的補貼和專向性定義基礎上，《漁業補貼協定》進行了更加細化的規定。在補貼的范圍上，《漁業補貼協定》適用于專向性的、與海洋捕撈活動相關的補貼，不涵蓋對水產養殖或內陸漁業的補貼；在補貼的概念上，《漁業補貼協定》以海洋法和國際海洋漁業治理體系為基礎，對漁業涉及的一些特定名詞，例如魚類的定義、捕撈涉及的活動、船只的定義等進行了解釋。

２．２ 禁止或限制漁業補貼的條款

（１）對ＩＵＵ 捕撈活動的補貼

ＩＵＵ 捕撈是一個寬泛的術語，涵蓋發生在公海和國家管轄區域內的各類漁業活動，涉及捕撈和使用魚類產品的所有階段（見表３）。據聯合國糧食及農業組織統計，全球ＩＵＵ 捕撈量每年高達數千萬噸，③對全球漁業經濟造成高達數十億美元的損失，可能會耗盡漁業資源并破壞相關生態系統，對食品安全和人權產生影響。

根據《漁業補貼協定》第３．１ 條，禁止對從事ＩＵＵ 捕撈、從事支持ＩＵＵ 捕撈的船舶或經營者提供補貼。

（２）對已經過度捕撈的漁業資源（ｏｖｅｒｆｉｓｈｅｄｓｔｏｃｋｓ）的補貼

根據聯合國糧食及農業組織報告統計，全球約三分之一的漁業資源正在面臨過度開發，①這將對整個海洋生態系統產生負面影響，破壞生態平衡，影響其他相關物種的存活和繁衍。

根據《漁業補貼協定》，對魚類種群過度捕撈的狀況采用自我認定的方式，可進行認定的主體包括：①對捕撈發生區域具有管轄權的沿海國；②相關區域漁業管理組織或安排在其權限范圍內區域對其權限范圍內物種的認定。在認定過程中需要基于可獲得的最佳科學證據。

《漁業補貼協定》對已經過度捕撈的漁業資源的補貼紀律同時包含禁止性條款和豁免條款。該協定第４．１ 條規定，如某魚類種群已被認定為過度捕撈，則禁止對該魚類種群的捕撈活動提供補貼。同時，該協定第４．３ 條規定，在采取了旨在重建該魚類種群的可持續管理措施的情況下，有關補貼可以繼續維持。

（３）其他補貼

除了上述禁止性補貼之外，《漁業補貼協定》還對一些特殊情況進行了規定。例如，禁止ＷＴＯ 成員對其管轄范圍之外和相關區域漁業管理組織或安排管轄范圍之外的公海區域的捕撈或與捕撈有關的活動提供補貼；ＷＴＯ 成員應特別注意并適當克制對未懸掛該成員旗幟的船舶給予補貼；以及對狀況不明種群的捕撈或與捕撈有關的活動給予補貼。

２．３ 特殊機制

（１）一般適用條款

①通報和透明度條款

對漁業補貼的通報是增強成員補貼政策透明度的重要義務。《漁業補貼協定》規定了三個方面的信息通報要求：一是根據《補貼與反補貼措施協定》第２５ 條“通知和監督”條款定期通報的漁業補貼信息；二是與執行協定有關的信息，包括所補貼的捕撈活動的類型或種類、被認定從事ＩＵＵ 捕撈活動的船只和經營者的名單；三是盡可能通報的額外信息，包括所補貼的魚類種群狀況、對魚類種群的養護和管理措施、所補貼的漁業船隊產能和船舶信息、所補貼的漁業中按物種或物種群分列的漁獲物數據等。由于ＷＴＯ 成員的漁業補貼通常缺乏透明度，《漁業補貼協定》要求的通報義務被譽為“增加政府漁業補貼措施透明度的關鍵規定，該措施對于漁業收入和食品安全至關重要”。

②漁業補貼委員會的設立

在《漁業補貼協定》下，ＷＴＯ 將特設獨立的漁業補貼委員會，履行磋商、審議、與其他國際組織聯系的職責。漁業補貼委員會將定期召開會議，審議ＷＴＯ 成員的通報情況和《漁業補貼協定》的執行情況；并與聯合國糧食及農業組織等其他相關國際組織保持密切聯系。

③漁業補貼的爭端解決

為了妥善處理成員間的貿易糾紛，《漁業補貼協定》引用了《補貼與反補貼措施協定》第４ 條“ＷＴＯ 的爭端解決機制”，將其適用于協定第３ 條“ＩＵＵ 捕撈補貼”、第４ 條“對已經過度捕撈的魚類種群的補貼”以及第５ 條“其他補貼”下的磋商和爭端解決。同時，《漁業補貼協定》在第１１ 條第３ 款ａ 項明確規定，該協定以及與其有關的任何調查結果、建議和裁決，對領土主張和海洋劃界沒有法律影響；第１１ 條第３ 款ｂ 項也對依據該協定設立的爭端解決機制做出了類似限制性規定。這體現了《漁業補貼協定》在設立補貼紀律和爭端解決機制方面，強調不影響各成員的領土主權和海關管轄權。

（２）特殊和差別待遇

按照聯合國可持續發展目標要求，對發展中國家和最不發達國家適當和有效的特殊和差別待遇應成為ＷＴＯ 漁業補貼談判的組成部分。《漁業補貼協定》提供的特殊和差別待遇主要分為三種類型：一是補貼豁免期限，自協定生效之日起２ 年內，發展中成員和最不發達成員在不超出其專屬經濟區及在其專屬經濟區之內給予或維持的補貼應免于爭端解決；二是技術援助和能力建設，設立自愿性ＷＴＯ 籌資機制，向發展中成員和最不發達成員提供技術援助和能力建設援助；三是通報義務減免，對于最不發達成員以及根據聯合國糧食及農業組織最新公布數據占全球海洋魚類捕撈年產量的份額不超過０．８％的發展中成員，可以降低漁業補貼通報頻率，每４ 年通報一次補貼的額外信息；對于多種群捕撈，可提供其他相關且可獲得的捕撈數據作為替代。

三、ＷＴＯ《漁業補貼協定》的特點

《漁業補貼協定》不僅旨在實現對世界海洋和漁業資源的保護，推行可持續發展目標；也旨在增強對多邊主義的信心、提高ＷＴＯ 基于共識的談判方式的可信度。由于１６４ 個成員都參與了該協定的多邊談判，新的漁業補貼規則將比目前貿易協定中存在的任何其他關于漁業的規則具有更廣泛的范圍和更大的影響。

３．１ 第一個旨在實現環境可持續發展目標的ＷＴＯ 多邊協定

ＷＴＯ《補貼與反補貼措施協定》致力于規制ＷＴＯ 成員的補貼政策，并解決成員間由于補貼引發的貿易爭端。然而，烏拉圭回合達成的《補貼與反補貼措施協定》未有效地考慮到貿易和環境問題。對于漁業補貼對海洋資源可持續發展造成的損害，需要引入新的、更具針對性的漁業補貼規則。

《漁業補貼協定》作為第一個旨在實現環境可持續發展目標的ＷＴＯ 多邊協定，在漁業補貼政策與可持續發展導向之間建立了有機聯系。一方面，《漁業補貼協定》在補貼的定義、補貼的通報和透明度、補貼的爭端解決方面沿用了《補貼與反補貼措施協定》的一般性規定，不修改《補貼與反補貼措施協定》所規定的任何權利和義務，維護了現有國際貿易規則的一致性。另一方面，《漁業補貼協定》專門解決漁業補貼帶來的環境可持續發展問題，在傳統ＷＴＯ 補貼規則基礎上創新性地納入了漁業執法、資源可持續性評估、政策透明度、國際合作等漁業管理要素。例如，該協定將漁業管理措施作為補貼規則的組成部分，相關規則將ＩＵＵ 捕撈認定、魚類種群過度捕撈狀況認定、魚類種群養護與重建措施、捕撈海域相關養護與管理措施等漁業管理要素作為補貼規則的適用條件。此外，該協定要求加強與漁業管理相關的政策透明度。除了根據ＷＴＯ《補貼與反補貼措施協定》定期提交的漁業補貼通報之外，各成員還須提供與執行協定有關的信息，包括所補貼的捕撈活動的類型或種類、被認定從事ＩＵＵ 捕撈活動的船只和經營者的名單；并盡可能提供所補貼的捕撈活動相關的魚類種群狀況、漁業管理措施、受益于補貼的船只資料、漁獲量數據等相關信息。這些漁業管理規則有助于推動各成員的海洋漁業補貼與管理政策向科學化、精細化和綠色化方向不斷轉型，有助于提升全球漁業治理水平，以有效落實聯合國《２０３０ 年可持續發展議程》第１４．６ 條目標，推動海洋資源可持續發展。

３．２ 關注發展中成員和最不發達成員的訴求

作為一份多邊協定，《漁業補貼協定》參與成員眾多，包容性強，充分考慮了各方訴求，保障發展中成員和最不發達成員的談判參與權和漁業發展權。例如，除了特殊和差別待遇條款之外，《漁業補貼協定》第６ 條要求各成員在提出涉及最不發達成員的事項時，應采取適當的克制，考慮所涉最不發達成員的具體情況。同時，《漁業補貼協定》充分吸納了發展中成員的建議。例如巴西曾在提案中建議，在討論漁業范圍時，不應包含水產養殖。《漁業補貼協定》最終將對水產養殖或內陸漁業的補貼排除在外。① 印度、印度尼西亞和中國曾對２００７ 版規則草案發表意見，認為第２ 條豁免條款中涉及的船只或船員安全、提前退休等補貼主要為發達成員所使用，并未考慮發展中成員的利益。②《漁業補貼協定》最終未單獨設立豁免條款。此外，《漁業補貼協定》通過設立自愿性籌資機制，向發展中成員和最不發達成員提供技術援助，幫助上述成員更好地履行協定義務，促進國內漁業的綠色轉型發展。

３．３ 協調ＷＴＯ 與其他漁業管理機制的關系

《漁業補貼協定》在ＷＴＯ 規則和漁業領域的國際組織規則之間建立了聯系，確保該協定與其他國際法律要求沒有重疊、分散或沖突，與現有的國際漁業管理框架相一致；同時要求加強與聯合國糧食及農業組織、各區域漁業管理組織、國際農業發展基金等國際組織的合作。這在處理與貿易相關的環境問題上是一個重要經驗。由于ＷＴＯ 并非一個專門的漁業管理組織，因而需要明確ＷＴＯ 可規范的規則范圍以及與其他漁業管理機制的關系，確保ＷＴＯ 在為與貿易相關的環境問題提供解決方案時，不會造成相關規則和紀律的國際碎片化趨勢。

四、ＷＴＯ《漁業補貼協定》的未來前景

從《漁業補貼協定》的談判過程和文本內容來看，作為ＷＴＯ 首份以環境可持續性為核心的、具有約束力的多邊協定，對于ＷＴＯ 促進可持續發展目標、建立公正合理的國際漁業治理秩序；激活多邊談判功能、推進貿易和環境相關問題的討論產生了積極作用。但由于ＷＴＯ 是一個成員驅動型的組織，從《漁業補貼協定》的最終實施來看仍面臨不確定性。截至２０２４ 年６月６ 日，有７６ 個成員正式接受了《漁業補貼協定》議定書，③距離協定正式生效所需的三分之二成員數量（１１０ 個成員）還有一定差距。同時由于各成員的立場分歧，第１３ 屆部長級會議期間未能就第一輪談判中的未決問題，例如導致更廣泛的產能過剩和過度捕撈的補貼等達成一致。

４．１ 對于促進環境可持續發展具有重要意義

ＷＴＯ 的宗旨本是貿易自由化，但在貿易和環境關系愈加緊密、可持續發展問題日益突出的形勢下，ＷＴＯ 愈加強調通過貿易協定解決貿易和可持續發展問題。例如，《補貼與反補貼措施協定》在第八條所規定的不可訴補貼中包含了為使現有設施適應環境要求而進行的補貼。①

作為第一個將環境可持續發展作為主要目標的ＷＴＯ 多邊協定，《漁業補貼協定》的意義非凡。面對全球漁業管理中普遍存在的政策透明度不足、跨國協調困難、補貼不均衡等問題，《漁業補貼協定》在ＷＴＯ 框架內搭建了全球漁業捕撈的法律規則體系，通過設定禁止性補貼紀律，促使各國調整漁業補貼結構，在減少有害補貼的同時，更多地轉向促進漁業資源可持續發展的有益補貼，有助于完善全球漁業管理秩序，以支持資源保護型、環境友好型的綠色漁業發展。

４．２ 為貿易與環境問題的相關討論提供模板

ＷＴＯ 的以往貿易協定是與貿易相關并且追求競爭中立，而《漁業補貼協定》是個例外。

雖然《漁業補貼協定》的序言中并沒有明確表述，但其處理的是貿易政策的環境溢出效應，而非追求競爭中立。② 當前，貿易和環境已經成為ＷＴＯ 的重點議題，對此有兩種處理模式。一是從貿易自由化角度，降低環境友好型產品的市場準入壁壘。ＷＴＯ 成員可以進行環境產品關稅的談判，以降低關稅的方式促進環境友好型產品的跨境流動，從而促進各國的綠色消費轉型。部分ＷＴＯ 成員發起的環境產品協議（ＥＧＡ）旨在取消重要的環境友好型產品關稅，促進廢品分類裝置、太陽能電池板、燃氣和風力輪機、空氣質量監視器、運輸用制冷機組等環境友好型產品的跨境自由貿易，③發揮貿易在環境保護、綠色經濟發展中的重要作用。

二是基于可持續發展目標，規制ＷＴＯ 成員的國內政策。ＷＴＯ 成員在漁業補貼規則談判方面的進展代表著各方對于可持續發展目標的共識。《漁業補貼協定》通過規制漁業補貼政策、監管漁業管理措施，來遏制不合理的政府扶持對漁業資源帶來的不利影響。該協定為通過國內政策規制來平衡產業、貿易發展與環境可持續性提供了思路，為ＷＴＯ 適應當代貿易挑戰、處理貿易、資源和環境等全球性、交叉性問題提供了經驗借鑒。

４．３ ＷＴＯ 成員將對未決問題繼續開展談判

雖然ＷＴＯ 成員在第１２ 屆部長級會議期間達成了《漁業補貼協定》文本，但該協定的最終生效仍存在不確定性。當前仍有近４０ 個ＷＴＯ成員尚未完成《漁業補貼協定》的國內批準程序，該協定能否順利生效，取決于這些成員能否盡快完成國內批準工作。

同時，ＷＴＯ 成員仍需對漁業補貼相關規則進行進一步澄清或談判。一方面，現有協定存在部分條款界定不清晰的問題，可能會在未來實施過程中面臨挑戰。例如，協定第４．１ 條禁止對已處于過度捕撈的魚類種群提供捕撈補貼，觸發條件為魚類種群被認定為處于過度捕撈狀態，但對于過度捕撈的定義不夠明確，缺乏對該種群的歷史恢復情況和可持續水平是否減少的考慮。④ 在協定實施過程中，ＷＴＯ 成員可能會因為對過度捕撈狀態的不同理解產生爭議。比如，有的魚類種群在某一段時間內被認定為過度捕撈，但因科學管理措施已出現恢復趨勢，未考慮這種情況的補貼規制可能會被認為過于苛刻。此外，《漁業補貼協定》納入了對無管轄海域、未懸掛成員旗幟的船舶、狀態不明種群的“其他補貼”紀律，但由于文本較為簡單，存在一些模糊性。一是對于無管轄海域的補貼執法，在實際執行中面臨如何界定和監控無管轄海域的活動、確定補貼的適用范圍和執法管轄權的挑戰。二是對于未懸掛成員旗幟船舶的補貼執法，由于國際水域的復雜法律地位和不同國家對船舶注冊和管理方式的不同，執行補貼紀律存在技術和法律上的挑戰。三是對于狀態不明種群的補貼執法，由于對這些種群缺乏充分的科學認知和評估標準，如何在實踐中認定種群范圍和補貼情況存在挑戰。

另一方面，現階段的《漁業補貼協定》未涵蓋ＷＴＯ 成員所關注的所有議題，ＷＴＯ 成員仍需對助長產能過剩和過度捕撈的補貼、發展中成員和最不發達成員的特殊和差別待遇、通報和透明度以及其他產能過剩和過度捕撈問題開展進一步談判。為此，《漁業補貼協定》嵌入了“日落條款”，即應在協定生效之日起四年內完成全部未決議題談判，否則協定將終止。在第１３ 屆部長級會議之前，ＷＴＯ 漁業補貼談判主席向成員散發了《漁業補貼補充協定》（草案），以促使成員在第１３ 屆部長級會議期間針對上述議題展開討論。然而，各成員在為發展中國家創造公平競爭環境的問題上存在分歧，尤其是印度對涉及特殊和差別待遇的若干問題提出了異議，認為當前協定無益于漁業界的福利。最終，第１３ 屆部長級會議未能在《漁業補貼協定》的基礎上進一步推進。ＷＴＯ 成員仍需為達成更加全面的《漁業補貼協定》做出努力。

五、ＷＴＯ《漁業補貼協定》對中國的影響和策略

５．１ 《漁業補貼協定》對中國的積極影響

《漁業補貼協定》僅對專向性海洋捕撈補貼進行紀律約束。自２０ 世紀８０ 年代以來，我國漁業發展實行以養為主的基本方針，在從事海洋捕撈的同時，海產品養殖業不斷發展，漁業結構得到長期持續的優化。２０２２ 年，我國漁業產值為１５ ２６７． ４９ 億元， 其中海洋捕撈產值為２ ４８８．９１億元，僅占全國漁業總產值的１６．３％。①由于我國海洋捕撈占比較小，實施《漁業補貼協定》對我國而言機遇大于挑戰，將有助于我國進一步優化漁業結構，實現漁業的高質量可持續發展；同時有助于我國主動參與全球漁業治理，切實履行國際責任義務，樹立負責任大國形象。

（１）有助于我國利用多邊談判推動國內改革，實現漁業高質量可持續發展

作為全球第一大漁業捕撈國和貿易國，在ＷＴＯ 漁業補貼規則談判過程中，我國順應談判形勢，主動完善自身政策做法。近年來，國內漁業主管部門嚴格控制捕撈強度，完善資源保護制度，嚴厲打擊ＩＵＵ 行為，不斷加大漁民及船員的權益保護。在漁業補貼方面，我國不斷調整漁業燃油補貼政策，②在２０１９ 年完成了“將捕撈業燃油補貼降至２０１４ 年補貼水平４０％ 的目標”。２０２１ 年５ 月，我國漁業補貼進行了新一輪調整，補貼重點轉向建設漁業基礎公共設施、促進漁業綠色循環發展、提升國際漁業資源養護和履約能力等方向。在“十四五”漁業補貼政策文件中，提出將實施“海洋漁業資源養護”補貼，發放“海洋伏季休漁補貼” 和“負責任捕撈補貼”等有益補貼。隨著我國實施《漁業補貼協定》，將進一步優化我國漁業補貼的支出結構和使用方向，增強漁業補貼的合理性和有效性。

首先，《漁業補貼協定》的補貼紀律將有助于我國優化漁業補貼結構。一方面嚴厲禁止助長ＩＵＵ 活動的捕撈補貼和對已經過度捕撈的魚類種群的捕撈補貼。對于ＩＵＵ 捕撈，我國《遠洋漁業管理規定》明文禁止ＩＵＵ 捕撈以及相關協助行為，建立了“黑名單”制度以及涉漁典型案例通報制度。對于過度捕撈的魚類種群，我國現行的漁業補貼政策未有明確的規定。實施《漁業補貼協定》將有效促進漁業捕撈法律法規、規章等規范性文件的完善，建立更加嚴格的監管體系。另一方面逐步減少容易受到挑戰的補貼，例如漁業燃油補貼、政府轉移稅收、遠洋開發新漁場補貼等；不斷增加有利于漁業資源可持續發展的綠色補貼，如研發補貼、改善漁業管理系統的補貼、改善漁民工作和健康條件的補貼、因休漁提供的補貼等。

其次，《漁業補貼協定》的透明度要求將有助于我國優化漁業海洋捕撈管理體系。由于漁業補貼的范圍較廣、形式多樣，在統計層面難以包含各類補貼數據，導致我國漁業補貼的統計數據缺乏精確度，難以詳細分析我國漁業補貼的類別、金額、漁業活動對資源與環境的實際影響等。為滿足《漁業補貼協定》規定的通報與透明度義務，例如協定第８ 條規定成員需定期通報所提供補貼的捕撈活動類型，我國需進一步提升漁業補貼數據的透明度和精確度，完善漁業捕撈全過程信息監測，實行漁業的精細化管理。

第三，《漁業補貼協定》有助于促進我國漁業高質量、可持續發展。實施《漁業補貼協定》與我國生態文明建設的基本方針和漁業高質量發展的目標相契合，對促進我國漁業高質量可持續發展、引導漁民養護漁業資源具有積極影響。通過打擊非法漁業活動、合理調控捕撈規模，不僅能夠促進國內漁業向更加綠色、環保、高效、有序的方向發展，也順應全球漁業可持續發展的方向。

（２）有助于我國主動參與全球漁業治理，樹立負責任大國形象

作為漁業大國，我國在海洋領域秉持“命運共同體”理念，促進國際海洋秩序朝著更為公平、合理的方向發展。① 一方面，通過與亞非拉美地區的相關漁業資源國建立雙邊漁業會談或對話機制、簽署雙邊漁業合作協定，有效促進了合作國家和地區的漁業和經濟發展。② 另一方面，在滿足全球市場的魚類產品需求、保障水產品供應鏈的穩定性方面發揮了重要作用。同時，我國積極推行近海漁業保護政策，并將其成功經驗推廣至公海領域，實施漁船總量限制管理試點，展現出我國對海洋資源保護的高度關注和行動。

在國際舞臺上，我國重視ＷＴＯ 在全球海洋治理中的寶貴價值，在ＷＴＯ 這一多邊平臺推進《漁業補貼協定》談判，對于促進談判的包容性，更好地團結廣大發展中成員，推動漁業發展和可持續發展目標之間的平衡具有重要意義。通過多邊平臺，我國深度參與談判過程，為最終達成協定做出了積極貢獻。在談判中，我國提交了多項漁業補貼提案，并就協定文本提出了具體建議，重點細化ＩＵＵ 捕撈活動的相關規定，推動達成了禁止性補貼紀律。此外，在涉及領土主權和海洋劃界問題上，我國支持并促成了相應限制性規定，明確了該協定及其有關的任何調查結果和裁決不對領土和海洋權利產生法律影響，進一步確認了我國在海洋事務中的法理地位。２０２３ 年６ 月２７ 日，我國正式接受《漁業補貼協定》議定書，完成了該協定的國內批準程序，展現了我國在全球漁業治理領域推行多邊主義、切實履行國際責任的決心，為推進環境保護和可持續發展議題做出了積極表率。

（３）有助于我國平衡ＷＴＯ 改革議程，積極參與貿易和環境議題討論

在談判議題的設定方面，當前ＷＴＯ 呈現議題擴張趨勢，越來越多的“環境發展”“生物多樣性”“氣候變化”等可持續發展內容納入ＷＴＯ 成員的討論范圍。我國不僅要積極參與現有談判，還要更加積極主動地提出和引領新議題，探索多邊合作的新可能。當前，在ＷＴＯ 與漁業補貼并行的貿易和環境議題討論還包括“塑料污染與環境可持續塑料貿易”非正式對話、貿易和環境可持續性倡議結構化討論、化石燃料補貼改革談判。在上述議題中，我國作為發起方和協調方之一，主動引領“塑料污染與環境可持續塑料貿易”非正式對話，旨在加強減少塑料污染方面的全球努力，提高塑料貿易統計透明度，加強國際合作、成員能力建設與技術援助。我國積極參與了貿易和環境可持續性倡議結構化討論，議題包括環境產品和服務自由化、碳邊境調節機制、化石能源補貼改革、循環經濟、可持續價值鏈、綠色貿易援助等。我國尚未加入化石燃料補貼改革談判，仍處于觀望階段。

未來ＷＴＯ 將成為推動貿易和環境領域跨議題談判的重要多邊平臺，我國需積極參與相關討論，提出中國方案，推動務實成果。對此我國與美歐等發達成員尚有討論空間，有助于推動“可持續發展”和“包容性”理念，平衡ＷＴＯ改革議程；同時也為我國在更先進的區域貿易協定中，談判和接受更高標準的貿易和環境議題提供了談判經驗。

５．２ 中國應采取的策略建議

（１）積極履行第一階段協定承諾，發揮規則示范引領作用

作為世界最大的漁業生產國之一，我國在過去幾十年積累了豐富的漁業發展經驗。通過有效實施《漁業補貼協定》，能夠發揮規則的示范引領作用，一方面推動我國漁業管理體制不斷完善，另一方面維護公平合理的國際漁業補貼紀律，為我國外向型漁業發展創造良好的國際環境。

為適應《漁業補貼協定》對漁業發展帶來的新要求，提升國際履約能力，我國應持續完善國內政策體系，加快推動《中華人民共和國漁業法》修訂，適時推進《中華人民共和國漁業法實施細則》《捕撈許可管理規定》等漁業行政法規、規章和規范性文件的制訂或修訂，健全法治保障。此外，《漁業補貼協定》的核心是規制產能過剩和過度捕撈補貼，因此應建立健全漁業捕撈過程信息監測與統計、漁獲物可追溯制度等，加強捕撈強度管控，加大對非法捕撈的打擊力度。在近海捕撈方面，我國應優化捕撈作業結構，實施海洋漁業資源總量管理；設立重要經濟魚類最小可捕標準及幼魚比例管理，鼓勵負責任捕撈。同時，推進遠洋漁業高質量發展，加強對遠洋漁船作業的管理，①繼續開展公海自主休漁，樹立負責任漁業大國形象，推動全球漁業資源的科學養護和可持續利用。

（２）跟蹤研判下一階段談判動向，堅決維護我國核心利益

在積極履行第一階段協定承諾的基礎上，我國應繼續建設性地參與下一階段的漁業補貼規則談判，針對導致產能過剩和過度捕撈的補貼、發展中國家和最不發達國家成員的特殊和差別待遇、通報和透明度等未決事宜開展積極磋商，推動于我有益的漁業補貼規則方案，在規定期限內完成漁業補貼全面紀律的談判。

首先，在導致過度捕撈和產能過剩的補貼方面，由于何為產能過剩和過度捕撈難以認定，②在《漁業補貼補充條款》草案中簡單地采用了清單法，列舉了８ 項可能被認為是助長產能過剩和過度捕撈的補貼項目，包括對建造、購置、維護、現代化改造、翻修或升級的補貼；對船只機器和設備的購置或維護補貼；對燃料、冰或魚餌的購置／ 成本補貼；對人員、社會費用或保險的補貼；對船只人員的收入補貼；對捕撈魚類的價格支持、海上支持補貼、覆蓋船只、捕撈或漁業相關活動經營虧損的補貼。對于上述補貼，《補充條款》制定了禁止性紀律。對此，我國應盡早采取措施，逐步減少或替代對上述漁業補貼的使用。

其次，在發展中成員的特殊和差別待遇方面，小型脆弱沿海國家、ＡＣＰ 集團、中國、巴西等發展中經濟體強調漁業在其經濟發展中的重要地位。作為全球第一大漁業大國和ＷＴＯ 第一大發展中成員，我國在談判中應堅持權利與義務相平衡的原則，自主務實處理特殊和差別待遇，承擔與自身經濟發展水平和能力相符的義務。

第三，盡管《漁業補貼補充條款》未納入ＷＴＯ 成員先前關注的遠洋捕撈補貼，但需提前做好應對。我國在遠洋捕撈問題上具有較大利益。我國對遠洋捕撈企業和遠洋捕撈項目實行許可制管理，設定了一套單獨的遠洋管理體制。這種制度是出于管理需要，而非從提供補貼的角度設立。因而需要設定公平、合理的遠洋補貼紀律，不能基于遠洋管理體制進行歧視。同時，應加強海外遠洋漁業企業監管。我國不少遠洋漁業企業在海外設有分支機構，應加強對其海外機構的監督與管理，以應對未來可能談判的遠洋捕撈紀律。

最后，對于美國先前提出的有害性漁業補貼與強迫勞動問題存在關聯，需要給予高度關注，充分考慮若將“強迫勞動”問題納入ＷＴＯ 可能會產生的體制性影響，以及部分成員出于政治化目的而濫用相關規則的不利后果。

責任編輯 楊海萍

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“ＷＴＯ 改革背景下產業補貼規則談判的關鍵議題、現實影響及中國對策研究”（２０ＣＧＪ０１６）、“對外經濟貿易大學優秀青年學者”項目（２０ＹＧ２０）的階段性研究成果。