共同富裕背景下優化嵊泗縣公共服務的建議
——基于“人、事、物”三個視角

文/ 樓欣茹 盛仁磊 祝建英 吳雨馨

梳理“人、事、物”三本賬，以提升公共服務供給質量、加強公共服務統籌能力、充實公共服務內容體系

公共服務普及普惠是共同富裕的基本維度與判斷標準之一。提升公共服務供給質量、加強公共服務統籌能力、充實公共服務內容體系，是推動共同富裕取得更為明顯的實質性進展的重要抓手。海島縣是高質量建設共同富裕示范區的薄弱環節，為扎實推進嵊泗縣走海島縣高質量發展共同富裕特色之路，優化公共服務供給，課題組對嵊泗縣“人、事、物”三本賬進行梳理，研究提出優化公共服務配置的思路建議。

嵊泗三本賬總體情況

（一）“人口”一本賬

人口是公共服務高效配置的基礎變量，開展公共服務配置時需對人口規模、分布和結構的特征與變動予以密切關注。截至2022年底，嵊泗縣常住人口6.6萬人，戶籍人口7.16萬人，常住人口城鎮化率為66.58%。其中，全縣戶籍人口出生率為2.47‰，死亡率為8.93‰。

人口規模：常住人口、戶籍人口雙雙減少。2016-2022年，嵊泗縣常住人口減少了0.8萬人，6年間年平均下降率1.8%，戶籍人口減少了0.5萬人，平均下降率1.1%。2022年，戶籍人口和常住人口之比達1.08。

人口分布：向中心鎮和中心島聚集明顯。從行政區劃來看，嵊泗縣轄3鎮4鄉，菜園鎮是唯一的中心鎮也是縣城，常住人口占全縣比重半數以上；人口偏少的五龍鄉、黃龍鄉和花鳥鄉，常住人口和戶籍人口在全縣占比皆不足5%。從島嶼來看，嵊泗縣630個島嶼中僅15個有人居住，菜園鎮和五龍鄉所在的泗礁島常住人口占全縣比重達60%，其余2鎮3鄉所在島常住人口占比為39%，剩余8個島的常住人口占比不足1%。

人口結構：已步入重度老齡化社會。2022年，嵊泗縣常住人口65歲以上占比遠超過國際老齡化標準，其中花鳥鄉老齡化程度最為嚴重。從年齡結構的趨勢來看，50歲以上常住人口遠高于0-14歲常住人口數量，老齡化程度還將持續加深。

（二）“設施”一本賬

截至2022年底，嵊泗縣共有養老、衛生、托育、教育、助殘、體育、文化等7大領域基礎設施151處。

設施分布：中心密、四周疏。嵊泗縣151處公共服務基礎設施分布密度為1.76，略高于全省均值1.33。菜園鎮公共服務設施占全縣40%，人口占19%的洋山鎮、五龍鄉、花鳥鄉三個鄉鎮設施占比均不足10%，呈中心到邊緣遞減的格局。

設施配置：領域之間差異大。文化、體育、衛生設施配置較多，分別有48處、32處、30處，其他領域從高到低分別為養老18處、教育17處、托育5處、助殘2處。

居民需求：對養老和優質文體服務有高需求。90%的居民認為教育、醫療領域的設施服務較好；70%的居民認為養老領域設施服務一般；84%的居民對室內外體育場館、科技館以及博物館期待較高。

（三）“資金”一本賬

2022年，嵊泗縣財政總收入為12.39億元，一般公共預算支出37.35億元，其中民生類支出26.4億元，占70.7%。圍繞《嵊泗縣基本公共服務標準》中的11個領域98項基本公共服務事項，財政支出情況呈現以下特點：

財政支出集中在3個領域4個服務事項。從11個領域來看，“老有所養”“事有所便”“病有所醫”3個領域占了總支出的九成以上。從98項服務事項來看，基本養老保險事項、公共交通事項、職工基本醫療保險事項等3個事項占了98項總支出的93%。

老有所養支出占比最高，待遇低于全國水平。“老有所養”領域的4個事項占全部基本公共服務總支出的63.25%、一般公共預算支出的五分之一，人均養老服務支出約為每年2.69萬元。2021年，嵊泗縣職工基本養老保險領取待遇為平均每月3490.7元，低于全國每月平均數3577.4元；城鄉居民基本養老保險領取待遇為平均每月182.74元，低于全國每月平均數190.95元。

區位條件特殊，建設成本偏高。嵊泗是浙江唯一的懸水島，易遭氣候影響停航，因此導致項目建設時間總體偏長；除小洋山以外，交通依靠輪渡，相比其它地區，車輛擺渡費是項目建設的一筆額外支出。

存在問題

人口規模“收縮”明顯，結構失衡將加劇。人口將持續減少。綜合過去10年嵊泗的人口生育率、出生率、平均預期壽命、死亡率、機械增長率等數據，采用隊列要素模型和比外推法，預計嵊泗縣2028年末常住人口總量將減少13.5%，戶籍人口總量將減少4.64%。“老齡化”將出現重大拐點。疊加人口外流影響，嵊泗老齡程度和速度更甚于全國。學生數量將持續減少。過去3年，嵊泗縣多所學校學生數量持續下降。通過線性回歸模型計算，預計到2028年底，嵊泗縣幼兒園階段的學生將比2022年少11.9%，義務教育階段的學生將比2022年少24.2%。

公共服務供需的結構性矛盾進一步突出。養老領域。老齡化持續加劇，對養老服務設施和服務能力的需求進一步增加。一是從養老床位看，目前全縣養老床位601張，每千名老年人擁有社會養老床位僅24.2張，遠低于“十三五”規劃中55張的標準；二是從護理型床位看，全縣345張，基本達到“十四五”規劃中的58%的要求；三是從持證養老護理員數看，每萬名老年人口擁有持證養老護理員數23人，低于每萬名老年人口擁有持證養老護理員數25人的要求；四是從未來5年預測來看，養老床位、護理型床位、持證養老護理員等核心指標差距較大。教育領域。從生源情況看，近3年在小升初階段，每年約有10%的學生為追求更優質教育資源外流至岱山、定海等地；從教師配備看，幼兒園、小學的師生比已遠超全省平均水平，5年后將進一步擴大；從校舍資源看，非泗礁本島的學校已經開始出現校舍閑置。

公共服務財政負擔不斷加大。養老財政負擔持續加重。一是老年人數增長。結合嵊泗未來5年老齡化趨勢預測，預計每年基本養老服務支出將以5%-6%的速度增加。二是養老待遇提高。全國基本養老保險每年平均增加5%，縮小嵊泗縣和全國養老金平均水平差距將加重財政負擔。三是養老機構運營成本增長。剔除機構維護、建造等剛性支出，每年每個鄉鎮養老機構運營支出需填補15-20萬元，且隨著集中供養人數增加，運營成本水漲船高。教育投入產出不成正比。教育領域每年穩定的財政投入和逐年下降的學生數量存在資源錯配，財政支付教師工資費用（含五險一金福利等）約為學校運營成本的3.3倍，教師隊伍流動較小，但學生數量流失嚴重。

對策建議

優化生育政策，建立人口發展監測新機制。一是關注人口下行趨勢，探索常住人口精細化管理，建立人口發展監測的新機制。二是積極應對人口資源要素向優勢地區、優勢行業集聚的趨勢，對內優化生育環境，對外吸引落地就業。三是立足海島特征，以船票為切入口，開展人口流入和流出畫像分析，以文旅產業為突破口，做好旅游群體服務營銷和廣告精準投放。

立足海島特色產業，做大做強嵊泗產業發展版圖。一是做強海洋經濟產業鏈，引入浙江省海洋水產養殖研究所等研究型機構，以解決貽貝種苗單一、種苗受制于人、深加工產品較少等問題。二是做大旅游業，加強泗礁本島與其他島嶼之間的交通調度，解決旺季“一票難求”問題。三是激發海島服務業活力，做好本地閑散勞動力培訓，間歇式充實到旅游旺季服務隊伍中。

優化公共服務設施布局，提升海島數字化服務能力。一是對標“十四五”規劃相關指標要求，重點分析“教育”設施充足和“養老”設施缺乏的矛盾，探索融合共享。二是提高公共服務供給靈活性。基于海島特點，加大公共服務船、輸血無人機等可“流動”的公共服務設施供給。三是建立線上線下融合服務。基于嵊泗縣基本公共服務標準，融合遠程監控、智慧服務、緊急救助等數字化服務，提供一人一單線上服務。

優化財政資金支出結構，科學調整公共服務賬本。一是加強老年群體服務資金的預算，保障公立養老設施補短板和運行資金、養老保險金等兜底性資金。二是綜合考慮義務教育階段人數減少的實際情況，適當減少泗礁本島以外的教育基礎設施投入，研究義務教育閑置設施和鄉鎮衛生院床位轉型為醫養床位的資金賬。三是聚焦群眾對高品質文體設施的需求，研究文體設施與人口結構匹配的布局和投入賬，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。