行政首長出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)定位

吳 琛

(上海大學(xué),上海 200444)

2014年《行政訴訟法》(以下簡稱《行訴法》)之于1989年《行訴法》已歷25年之久,其間審判實(shí)務(wù)不斷發(fā)展,行政審判“三難”問題(立案難、審理難、執(zhí)行難)逐漸顯現(xiàn)。借此《行訴法》修訂亟以解決“三難”問題為改革導(dǎo)向,將一些經(jīng)長期司法實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的審判經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定[1]。行政首長出庭應(yīng)訴制度正是其中典型代表。在1989年《行訴法》實(shí)施后行政首長很少出庭應(yīng)訴,有的委托工作人員出庭,有的只委托律師出庭,不利于化解矛盾[2]。為切實(shí)破解這一訴訟難題,2014年《行訴法》正式確立行政首長出庭應(yīng)訴制度,嗣后通過《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《解釋》)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(下稱《行訴解釋》)及最高人民法院《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(下稱《應(yīng)訴規(guī)定》)等文件,具象化的行政首長出庭應(yīng)訴制度已然形成。價(jià)值目標(biāo)作為最高的指導(dǎo)思想必須有一個(gè)科學(xué)定位,如此方可引領(lǐng)正確的改革方向、引導(dǎo)具體的立法工作流程順利實(shí)現(xiàn)[3],明確行政首長出庭應(yīng)訴價(jià)值目標(biāo)及其現(xiàn)實(shí)定位,對于正確認(rèn)識(shí)、深刻把握行政首長出庭應(yīng)訴制度具有積極作用。

一、行政首長出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)

(一)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議

1.在立法目的中增設(shè)

2014年《行訴法》針對立法目的進(jìn)行修改,新增“解決行政爭議”并置于另兩項(xiàng)立法目的之先。2014年全國人大憲法和法律委員會(huì)《行訴法修正案(草案)》匯報(bào)中提及“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,有利于解決行政爭議”。人民法院多將《行訴法》第一條中的“解決行政爭議”解釋為“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”,以回應(yīng)人民群眾對行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的詰問[4]?！敖鉀Q行政爭議”與“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”實(shí)則是一組相近概念,故將“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”視作行政首長出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2.在后續(xù)修改中說明

行政首長出庭應(yīng)訴制度修改皆以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”為價(jià)值目標(biāo)。最高人民法院在《解釋》答記者問中談到“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更能夠?qū)嵸|(zhì)解決糾紛”?！稇?yīng)訴規(guī)定》明確“始終堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議為重要目標(biāo)”“這部司法解釋的發(fā)布,將對促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議產(chǎn)生積極影響”“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的作用”等。在后續(xù)制度修改中均以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”為價(jià)值,可見其對該制度的引導(dǎo)功用。

(二)緩解行政首長出庭應(yīng)訴壓力

因全國人大常委會(huì)很多委員對該制度寄予厚望,甚至認(rèn)為需要輔以更加嚴(yán)厲的措辭和要求迫使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)真對待出庭應(yīng)訴,以避免該款規(guī)定的虛化[1]。故2014年《行訴法》設(shè)定行政首長以廣泛且強(qiáng)制性的出庭應(yīng)訴義務(wù),但對于行政機(jī)關(guān)而言顯然負(fù)擔(dān)過重。且行政機(jī)關(guān)已承擔(dān)日益增長的行政復(fù)議這一主要糾紛化解任務(wù),若對其在行政訴訟中仍課以如此強(qiáng)制義務(wù),不利于行政管理以及行政效率的實(shí)現(xiàn)。故在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議這一目標(biāo)外,最高人民法院《解釋》答記者問中談到“就行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的廣泛、繁重的行政管理職責(zé)來看,要求每一個(gè)案件都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭,現(xiàn)實(shí)不可能完全做到”。《應(yīng)訴規(guī)定》明確了“合理減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān),節(jié)約有限的行政資源”及“相關(guān)部委反映,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴壓力較大”,需在制度設(shè)計(jì)中相應(yīng)緩解行政首長出庭應(yīng)訴的壓力。

二、以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”為價(jià)值目標(biāo)名不副實(shí)

(一)內(nèi)容架構(gòu)中難以體現(xiàn)

實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為反復(fù)提及的價(jià)值目標(biāo)卻直到《應(yīng)訴規(guī)定》中才在正文中予以體現(xiàn),之前至多在新聞發(fā)布會(huì)、答記者問等場合對外宣揚(yáng)。以《應(yīng)訴規(guī)定》為例,有關(guān)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的內(nèi)容僅三條,分別對應(yīng)第二及第十一條前三款,而關(guān)于“緩解行政首長出庭應(yīng)訴壓力”的內(nèi)容設(shè)計(jì)足有六項(xiàng),分別對應(yīng)第二、三、七、九條。由二者對比可看出在制度內(nèi)容設(shè)計(jì)中,實(shí)質(zhì)性化解行政爭議并不如對外宣稱的那樣備受重視。

(二)制度發(fā)展趨勢與價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑間產(chǎn)生割裂

1.行政首長出庭應(yīng)訴制度處于不斷放松之中

(1)義務(wù)主體范圍放松

在出庭應(yīng)訴義務(wù)主體范圍上,由“行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人”擴(kuò)大到“正職負(fù)責(zé)人”與“副職負(fù)責(zé)人”,此后增加“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人”,出庭主體不斷擴(kuò)張,對該制度不斷作出放松規(guī)定。除此之外,實(shí)踐中的地方處理往往更為寬泛,黨組成員、政府法制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭更是不在少數(shù),導(dǎo)致出庭應(yīng)訴義務(wù)主體范圍實(shí)質(zhì)上大幅擴(kuò)張。

(2)“應(yīng)當(dāng)出庭”案件類型限縮

在有關(guān)“應(yīng)當(dāng)出庭”案件的確認(rèn)上,2014年《行訴法》原初規(guī)定中行政首長負(fù)有普遍出庭義務(wù)。但不到兩年時(shí)間,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》(下稱《應(yīng)訴意見》)的出臺(tái)即針對“應(yīng)當(dāng)出庭”案件進(jìn)行列舉。后續(xù)的修改在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展,當(dāng)下“應(yīng)當(dāng)出庭”案件較制度建立之初已放寬不少,如此行政首長僅用在更少的案件類型中出庭應(yīng)訴,應(yīng)訴義務(wù)不斷放寬。

(3)“正當(dāng)理由”明晰

2014年《行訴法》中僅規(guī)定“正當(dāng)理由”下可以豁免出庭應(yīng)訴義務(wù),但對于“正當(dāng)理由”并未給出詳細(xì)釋明,直到《應(yīng)訴規(guī)定》第八條才對正當(dāng)理由情形進(jìn)行羅列。如此似乎是規(guī)制行政機(jī)關(guān)假托正當(dāng)理由逃避出庭,故對正當(dāng)理由作出法定列舉,如《應(yīng)訴規(guī)定》第八條第三項(xiàng)“不得替代的公務(wù)”即是針對行政機(jī)關(guān)脫離出庭應(yīng)訴義務(wù)的利好規(guī)定,自此行政機(jī)關(guān)只需向人民法院提交法定正當(dāng)理由,行政首長出庭應(yīng)訴義務(wù)更是被進(jìn)一步松解。

綜上所述,可看出行政首長出庭應(yīng)訴義務(wù)歷經(jīng)修改后呈現(xiàn)不斷放松趨勢。

2.實(shí)質(zhì)性化解行政爭議需行政首長出庭應(yīng)訴以實(shí)現(xiàn)

在放松趨勢下,行政首長更少出庭也可達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解效果嗎?為解決這一問題應(yīng)當(dāng)分析“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”這一概念的內(nèi)涵或?qū)崿F(xiàn)途徑。

(1)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議需通過調(diào)解等方式得以落實(shí)

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭議多元化解工作的意見》(下稱《工作意見》)規(guī)定:“根據(jù)行政爭議實(shí)質(zhì)化解工作的需要,對訴前調(diào)解或其他非訴訟機(jī)制解決爭議的案件,人民法院做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作。”行政首長出庭應(yīng)訴制度正是對調(diào)解、和解等補(bǔ)充機(jī)制的有力補(bǔ)足?！稇?yīng)訴意見》規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員要積極協(xié)助人民法院依法開展調(diào)解工作,促進(jìn)案結(jié)事了。”伴隨行政案件越發(fā)復(fù)雜多樣,現(xiàn)行法定判決方式已經(jīng)難以適應(yīng)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決需要[5]。合意終結(jié)模式是在傳統(tǒng)實(shí)體裁判模式之外、當(dāng)前司法實(shí)踐推動(dòng)實(shí)質(zhì)化解行政爭議所采用的進(jìn)路模式[6]。行政首長出庭應(yīng)訴制度對于調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)化解具有優(yōu)益性,是對傳統(tǒng)裁判模式的有益補(bǔ)充,行政首長基于其行政地位,出庭與行政相對人當(dāng)面交流,就爭訴焦點(diǎn)開展糾紛化解,有助于展示行政機(jī)關(guān)誠意、平復(fù)相對人怨氣,使得糾紛迅速、妥善處理,一攬子化解行政爭議。

(2)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議需適當(dāng)考慮被訴行政行為合理性

《行訴解釋》發(fā)布會(huì)上談及:在司法實(shí)踐中,既要堅(jiān)持行政訴訟合法性審查原則,又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解。既然合法性審查與實(shí)質(zhì)性化解糾紛是兼取的關(guān)系,如此說明僅采取合法性審查標(biāo)準(zhǔn)并不足以實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。堅(jiān)持行政訴訟合法性審查要求人民法院在司法審查中不得超過合法性界限,但卻并未阻斷通過其他方式實(shí)現(xiàn)合理性的釋明,其中一大途徑即是行政首長出庭應(yīng)訴。首長出庭于庭審中詳細(xì)闡述、充分證明被訴行政處罰的合法性與合理性,使得涉訴行政行為合理性有論證可能性,幫助人民法院在受限于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以有效回應(yīng)合理性爭議。

(3)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議需將所涉及糾紛一并化解

當(dāng)代社會(huì)司法服務(wù)難度加大,糾紛往往復(fù)雜交織,單純處理一類爭議而并不對整體矛盾進(jìn)行全盤紓解,即使解決某一類糾紛也徒勞無功。尤其是涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的行政—民事糾紛時(shí),單純依靠人民法院進(jìn)行糾紛化解有時(shí)并不見成效,例如涉及政策變遷而導(dǎo)致歷史遺留或?qū)е律鐣?huì)影響等案件,相比法院的裁判方式和裁判內(nèi)容,居于優(yōu)勢地位掌握充分資源的行政機(jī)關(guān)更能滿足相對人多元的解紛需求[7]。引入行政首長出庭應(yīng)訴制度給府院互助協(xié)作化解糾紛、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)提供了橋梁。行政首長基于其行政職權(quán),對于附帶的糾紛化解具有超越人民法院的優(yōu)勢,行政訴訟中法院裁判方式受法定嚴(yán)格限制,而行政自我糾錯(cuò)較司法裁判而言在內(nèi)容上更為徹底、程序更為簡便,有助于糾紛迅速、全面化解。

綜上,實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的路徑實(shí)現(xiàn)基本都是基于行政首長出庭應(yīng)訴才能達(dá)到其實(shí)效,但當(dāng)下出庭應(yīng)訴義務(wù)處于放松當(dāng)中,事實(shí)上制度發(fā)展趨勢與價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑已然產(chǎn)生割裂,如此無助于價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

(三)“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”概念的模糊性、開放性

實(shí)質(zhì)性化解行政爭議肇始于2010年,由時(shí)任最高人民法院副院長江必新在全國法院行政審判工作座談會(huì)講話中首次提及:樹立在不創(chuàng)造違法先例前提下力求實(shí)質(zhì)解決行政爭議的觀念[8]。實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為一項(xiàng)行政審判新理念在實(shí)踐中廣泛開展,僅2011年各地實(shí)踐即已蓬勃展開,如上海市高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于建立行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的若干意見》[9]132、天津市高級(jí)人民法院下發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹市領(lǐng)導(dǎo)重要批示努力實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的通知》[9]134。但行政法學(xué)理對行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的理論內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑還缺乏深入系統(tǒng)的專門研究[10]。如此則直接導(dǎo)致針對實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的概念內(nèi)涵存在多角度理解,對這一概念的貫徹、執(zhí)行造成滯澀。實(shí)質(zhì)性化解行政爭議這一概念的內(nèi)涵解讀呈現(xiàn)模糊、開放特點(diǎn),直接導(dǎo)致實(shí)踐中制度設(shè)計(jì)同樣模糊不清,難以系統(tǒng)落實(shí)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議這一價(jià)值目標(biāo)。

三、完善行政首長出庭應(yīng)訴制度的建議

在行政首長出庭應(yīng)訴制度中,“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”與“緩解行政首長出庭應(yīng)訴壓力”都是應(yīng)保障的價(jià)值目標(biāo),但當(dāng)下存在的問題在于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議并未獲得其應(yīng)有內(nèi)容的設(shè)計(jì),價(jià)值目標(biāo)上呈現(xiàn)頭重腳輕的態(tài)勢。達(dá)到兩者價(jià)值平衡的關(guān)鍵,其一在于什么類型的案件中行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,保障在行政首長出庭有利于糾紛實(shí)質(zhì)性化解時(shí)才需其出庭;其二是應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴時(shí)由誰來出庭應(yīng)訴,出庭應(yīng)訴范圍的大肆擴(kuò)張導(dǎo)致出庭應(yīng)訴壓力得以充分釋放,但泛化的負(fù)責(zé)人出庭導(dǎo)致出庭質(zhì)效得不到有效保障。

(一)善用人民法院書面建議權(quán)

按照現(xiàn)今的規(guī)定來看,應(yīng)當(dāng)出庭案件劃定仍是法定列舉為主,輔之以人民法院書面建議。《應(yīng)訴規(guī)定》針對書面建議權(quán)作了細(xì)化規(guī)定,分為“應(yīng)當(dāng)通知”與“可以通知”,實(shí)際上賦予人民法院之于行政首長是否出庭應(yīng)訴裁量權(quán)。因在目前具體個(gè)案情況各異、當(dāng)事人訴求不同的情況下,通過事前簡單機(jī)械的案件列舉完全覆蓋行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴范圍是比較困難的,容易掛一漏萬,故在把控行政首長是否出庭時(shí),司法在個(gè)案中的自由裁量應(yīng)被授予更大空間、占據(jù)主要地位。同時(shí)行政首長出庭應(yīng)訴是人民法院在訴訟過程中尋求行政幫助,那么是否尋求外力幫助應(yīng)由人民法院自我判斷,畢竟在糾紛化解過程中,人民法院的依法裁判仍是最廣泛的適用方式,應(yīng)堅(jiān)持以審判為中心,過度尋求行政幫助不免將司法裁判陷于被動(dòng)局面。如此來看,賦予人民法院司法裁量屬正確之舉。

人民法院應(yīng)妥善利用案件受理到開庭審理這一段準(zhǔn)備時(shí)間,在此段空窗期針對案件積極進(jìn)行自我評(píng)估,即在傳統(tǒng)訴訟進(jìn)程中是否可以一次、有效地化解糾紛。人民法院應(yīng)對具體案件內(nèi)依法判決的成效進(jìn)行評(píng)估,而非單純依靠事前規(guī)定案件類型通知應(yīng)訴,應(yīng)持更為積極態(tài)度,針對案件類型、爭端情況、當(dāng)事人訴求等作系統(tǒng)考察,而非在受案后即等待庭審。若確有人民法院可能無法達(dá)成實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的案件,則需積極行使書面建議權(quán)使行政首長出庭應(yīng)訴。

(二)限縮行政機(jī)關(guān)任意指派人員出庭應(yīng)訴

在出庭應(yīng)訴范圍擴(kuò)大的趨勢下可出庭人數(shù)增多,而選擇出庭權(quán)把握在行政機(jī)關(guān)手中,行政機(jī)關(guān)大可以選擇一名持有正當(dāng)理由的負(fù)責(zé)人以脫離出庭應(yīng)訴義務(wù)或在廣泛的出庭應(yīng)訴主體范圍內(nèi)選擇邊緣負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,實(shí)踐中諸如法制辦主任出庭應(yīng)訴亦不在少數(shù),對此人民法院只能被動(dòng)審查,不利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。如此則需要限制行政機(jī)關(guān)任意委派負(fù)責(zé)人以應(yīng)付出庭應(yīng)訴義務(wù),在廣泛的可出庭主體之中,應(yīng)當(dāng)對某些重大案件中的出庭應(yīng)訴范圍進(jìn)行限定。出庭應(yīng)訴主體范圍可以擴(kuò)大但絕不能降低實(shí)質(zhì)性化解行政爭議效果,在某些特殊、重要的案件中要限縮出庭應(yīng)訴主體范圍,否則出庭應(yīng)訴制度將無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。