既有建筑節能改造市場治理實踐剖析與研究展望*

牛夢晗 郭漢丁

(1.天津城建大學經濟與管理學院，天津 300384；2.三江學院土木工程學院，江蘇 南京 210012；3.天津城建大學生態宜居城市與可持續建設管理研究中心，天津 300384)

0 引言

既有建筑節能改造以可持續發展為理念，以綠色低碳發展為引領，是實現碳排放“雙控”轉變和優化城市治理新格局的重要舉措。中國建筑科學研究院統計數據顯示，截至2021年年底，我國既有建筑面積累計約800億m2，其中3.2億m2為節能建筑。“十四五”規劃提出，到2025年，完成既有建筑節能改造面積3.5億m2以上，并對可再生能源替代率和建筑能耗提出了新要求。

在此背景下，既有建筑節能改造任務艱巨，但市場發展潛力巨大。我國既有建筑改造以節能改造技術入手，經過30余年的積極探索積累了一定經驗，但市場治理缺位、核心主體動力困乏等問題仍制約著我國既有建筑節能改造市場發展。基于此，本文以實現社會價值最大化為著眼點，概述國內外既有建筑節能改造市場實踐現狀，基于既有建筑節能改造市場發展階段性和主體多元性，探究不同階段下多元主體既有建筑節能改造市場治理困境與原因，以期驅動既有建筑節能改造事業長效發展。

1 國內既有建筑節能改造市場運行實踐現狀

1986年，第一部建筑節能標準——《民用建筑節能設計標準》(JGJ 26—85)試運行，標志著我國建筑節能工作開始實踐。經過30余年的積極探索，以綠色理念推廣彌補綠色認識不足、以拓寬融資渠道解決改造資金單一、以實施經濟激勵政策調節市場供需失衡、以法律法規建設保障節能改造實踐，既有建筑節能改造取得了積極的實踐效果。概括而言，我國既有建筑節能改造市場運行實踐包括多層次構建法律法規體系、多形式設計激勵政策、多途徑完善政府監督機制和全方位推進EPC模式4個方面。

1.1 多層次構建法律法規體系，保障市場依法運行

為推動既有建筑節能改造市場體系依法運行，我國構建了從國家宏觀指導到地方微觀實施的、多層次立體化的法律法規體系。

在國家層面，以“法律+行政法規+部門規章+規范性文件”為體系，頒布并修訂了《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等多部法律法規，作為節能改造工作的宏觀指引。同時，住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)等相關部委依次發布《民用建筑節能條例》《民用建筑節能管理規定》等多個文件，進一步對節能改造工作進行細化指導。例如：2020年印發的《綠色建筑創建行動方案》以強制規范提高綠色建筑底線，分別以建筑標識制度、建筑能效水平、住宅健康性能等8個方面為重點任務引導綠色建筑發展；2022年，住建部印發《“十四五”建筑節能與綠色建筑發展規劃的通知》，基于“雙碳”目標對既有建筑節能改造提出新要求，并引導地方政府制定相應法規和規章制度，推動建筑碳排放盡早達標[1]。在地方層面，出臺了一系列地方性法規、規章和規范性文件，對國家政策進行補充。例如，2020年，山東省住房和城鄉建設廳頒發《山東省民用建筑節能條例》，從建筑能效、住宅性能等方面制訂了因地制宜的實施方案，以促進省內節能改造工作有序開展。

綜上所述，從國家到地方自上而下、相互協調的法律法規體系能夠從多方式、多維度發力，保障節能改造市場體系依法運行。

1.2 多形式設計激勵政策，激發市場主體改造動力

為了激發主體改造積極性，我國從聲譽激勵、財政激勵、信貸激勵和稅收激勵4個方面設計了多種形式的激勵政策[2]。

在聲譽激勵方面，由政府授權第三方檢測機構對改造后的綠色建筑進行評獎，有效調動了業主改造和ESCO提供高質量改造服務的積極性。在財政激勵方面，國家積極推進供熱體制改革，對實行節能改造的消費者和金融機構進行激勵。例如：完善“以獎代補”辦法，對不同地區住戶補貼改造資金；2022年，上海徐匯區規定，除了對實施建筑節能項目且被列為示范項目的承包企業根據減排降碳貢獻給予一定比例的資金獎勵，政府還對既有建筑采用建立專項資金的手段進行支持，激發了市場主體參與節能改造的主動性。在信貸激勵方面，銀行等金融機構根據信用等級給相關主體按照梯級提供低息貸款，以減輕市場主體改造負擔。在稅收激勵方面，根據節能改造難度和節能效果對ESCO進行一定比例的稅收減免政策。此外，在“雙碳”戰略背景下，我國政府積極進行大型建筑碳排放交易實踐，以市場化手段激發主體參與節能減排行動的積極性。

由此可見，采取多種形式的激勵政策降低了業主和ESCO的節能改造成本，落實了激勵政策的長效引導作用。

1.3 多途徑完善政府監督機制，推動市場有序運行

為了推動節能改造市場體系有序運行，我國從國家和地方層面入手，通過多種渠道進一步完善既有建筑節能改造市場政府監督機制。

在國家層面，住建部發布《建筑節能與綠色發展“十四五”規劃》，提倡借助互聯網平臺，鼓勵采用“互聯網+監管”方式對實行綠色建筑標準的建筑節能推行全過程改造周期監管，提高主體交易信息透明度；建設部頒發了《民用建筑工程節能質量監督管理辦法》(建質〔2006〕192號)，以強制性規定明確參與單位的質量責任和義務，提出政府應采取與第三方監督機構相互配合、共同監管的原則組織成立監管主體。

在地方層面，上海市建立了綠色住宅使用者監督機制和建筑運行能耗限額機制，通過對住宅綠色性能和裝修質量的驗收管理約束住戶用能行為；廣東省佛山市升級建筑節能改造監管平臺通過對建筑物信息數據采集分析實施全過程監管，為市場有序運行提供透明化信息技術支持；江蘇省常州市緊盯節能改造關鍵環節，跟進監督托管合同招標、進展、驗收、成效，落實相關主體責任義務，建立綜合能耗管控平臺，對節能改造建筑進行實時能耗監控，推動了市場有序運行。

1.4 全方位推進EPC模式，健全市場化運行機制

為了促進節能改造市場運營機制合理化運作，我國從20世紀80年代開始推行EPC模式并出臺相關文件。EPC模式在我國經歷了試點、推廣和全面推進三個階段。

在試點階段，1984年，國務院頒發的《關于改革建筑業和基本建設管理若干問題的暫行規定》，標志著我國EPC模式開始進入試點探索階段。

在推廣階段，2000年，國家經濟貿易委員會發布的《關于進一步推廣“合同能源管理”機制的通告》，為國內合同能源管理示范推廣引入國際資本支持，進一步加大了對技術成熟、經濟合理節能項目的普及力度，推動了節能產業規模化發展。

在全面推進階段，相關部委加大推行力度，進一步完善相關制度。從2010年發布的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》到2020年最新修訂的《合同能源管理技術通則》，都將EPC模式作為節能服務市場推廣的主要市場運作機制。2022年，住建部發布的《建筑節能與綠色發展“十四五”規劃》提出，要建立和完善EPC市場化機制，倡導EPC資源整合，提供集節能咨詢、診斷、設計、改造等于一體的“一站式”綜合服務。

由此可見，全方位推進EPC模式，實現了服務專業化和節能高效化，加快了既有建筑節能改造市場化運行進程[3]。

2 國外既有建筑節能改造市場運行實踐特征

自1975年美國政府出臺《能源政策和節能法案》以來，發達國家和地區歷經50余年的積極探索，取得了既有建筑節能改造市場治理顯著成效，在完善法律法規體系、實施多元激勵手段、推行多樣宣傳教育、實施能效標識制度4個方面形成了鮮明的實踐特征。

2.1 完善法律法規體系，規范市場改造行為

通過構建完善的法律法規體系，發揮規范市場主體的約束作用。主要體現在全面性和動態性兩個方面。

以美國為例，從全面性來看，縱向形成了多層次的、從中央到地方的法律體系。其中，橫向涉及了諸如節能技術推廣、節能服務配套機構設立等措施的政策支持；縱向表現在以聯邦政府為核心，以地方州政府和行業社會組織為輔助，推動節能工作發展[4]。在國家層面，主要以國際節能規范IECC(2021版)和ASHRAE/ANSI/IES 90.1為宏觀指導。地方州政府在遵循《節能與生產法》的基礎上，使用“加強規范”進一步約束主體建筑節能行為。通過橫向對比可知，美國不僅注重建筑本體的節能效益，還制定了各種建筑產品的認定和配套設備的認證制度。從動態性來看，美國政府要求建筑節能標準的更新時間為3～5年，并及時調整相應的法律條款。

此外，歐盟自2000實行能源效率行動計劃以來，分別于2006年、2011年、2015年進行政策修訂，建筑能源效率進一步提高。德國每隔幾年會相應調整相關條例，如2020年出臺的《建筑能源法》根據節能現狀將供暖設備條例和保溫條例合二為一，便于節能工作的實施。

綜上所述，通過構建完善的法律法規體系，能夠有效規范主體改造行為，引導市場有序發展。

2.2 實施多元激勵手段，激發主體改造活力

發達國家通過實施以專項基金財政補貼、稅收減免、低息貸款等為組合的多元激勵手段，激發市場改造活力、推動市場可持續發展。例如，美國在稅收優惠方面出臺了《能源稅法》，激勵節能設備的使用并通過投資優惠等措施鼓勵可再生能源的生產。

在專項基金方面，美國創立了節能公益基金(PBF)，為節能改造提供資金支持。此外，對低收入家庭進行免費的節能改造，對符合條件的住戶實施“綠色再融資升級計劃”。德國政府實行“強制性+引導性”的節能政策，其中，強制性節能政策主要以立法、規章制度等形式明確參與主體的節能義務，引導性節能政策主要以政府激勵形式提高全社會能源效率，如推廣《節能建筑聯邦資助計劃》等。此外，德國政府在稅收優惠方面對符合節能要求的企業實行免稅或減稅政策。

在財政補貼方面，德國設立專用資金貼補既有建筑節能改造。例如，2021年，節能改造補貼達10億歐元。在貸款方面，由復興銀行對既有建筑節能改造消費者提供信貸支持，同時制定生態獎勵，推動綠色建筑發展。波蘭大力鼓勵用戶參與節能改造項目的貸款申請，貸款金額的25%作為節能補貼獎勵。同時，設立專門機構提供法律援助和節能咨詢，為節能改造提供配套保障。

綜上所述，通過多種形式的激勵手段對參與主體實施補貼，有效激勵了相關主體主動參與節能改造的積極性[5]。

2.3 推行多樣宣傳教育，增強主體節能意識

發達國家通過多種途徑推行節能意識宣傳教育，以提升主體節能改造意識，推動市場健康發展。

歐盟主要通過能源機構設立、教育課程普及、教育項目推廣等方式提升公民節能意識。在能源機構方面，設立能源可持續發展中心，旨在提升能源利用效率及能源課程研發等水平；在能源教育課程方面，制訂學校能源認證計劃，強化節能意識宣傳力度。相關數據顯示，節能意識的宣傳教育使歐洲民眾對建筑節能改造的參與率從1%提升到2%。自1990年以來，瑞典住宅部門碳排放量減少了94%，商業部門碳排放量減少了86%。美國引入“把能源融入教育”的節能理念，通過教育課程、教育獎勵等措施增強民眾節能意識。在教育課程方面，為不同年齡段的學生設計不同難度等級的節能內容；在能源獎勵方面，評選對能源教育事業有重要貢獻的專業人士并給予獎勵。美國能源信息署相關數據顯示，2007—2017年，美國碳排放量下降了16%。日本從教育研習機會、全民節能意識等方面加大教育宣傳力度。在教育研習方面，定期召開面向老師的研修會，舉辦以能源最新信息為主題的演講活動；在全民節能意識方面，一方面，政府從兒童教育入手，將節能課程融入常規教育，倡導中小學發起“削減二氧化碳行動月”活動，累計約70萬中小學生參加，減少二氧化碳排放2230t；另一方面，建立能源利用展覽館，創建新能源公園作為示范基地，幫助民眾樹立新能源和節能意識，推動其積極參與節能改造。

2.4 實施能效標識制度，搭建市場信任平臺

發達國家通過實施強制性能效標識制度，提高信息交易透明度，搭建市場信任平臺。對于節能改造客體而言，能效標識主要針對節能建筑和節能產品兩個方面。荷蘭規定，所有住房必須具有能效證書，并建立相關網站，方便業主登錄系統查看建筑能源信息，為市場主體建立信任關系提供平臺支持。節能產品認證主要采用DCL認證、美國FTC能效認證和DOE認證等[6]。新加坡規定，只有能源性能達到全國前25%的建筑物才能獲得能效標簽，對于獲得能效標簽的建筑每3年進行一次評估。

由此可見，從主客體角度實施能效標識制度，是搭建信息共享平臺、建立信任關系的基礎。

3 既有建筑節能改造各階段市場治理困境及原因剖析

基于市場發展階段探究主體協同治理困境是推動既有建筑節能改造市場長效發展的重要前提。以市場發展不同階段為切入點，從我國既有建筑節能改造市場治理實踐現狀出發，研究發現我國既有建筑節能改造市場發展存在參與主體改造動力困乏、市場發展運行機制缺位、市場創新活力作用不足的問題，嚴重制約了我國既有建筑節能改造市場健康發展[8]。

3.1 市場發展初期階段——參與主體改造動力困乏

主體動力是推動既有建筑節能改造事業發展的重要引擎，動力不足是制約既有建筑節能改造市場培育階段高效發展的最大短板。主體參與改造動力不足主要體現在兩個方面：一是市場內部供需雙方改造動力不足。對于業主而言，由于節能改造自身的公共品屬性和契約不完全性，業主將節能改造看作一項公益性活動，參與節能改造積極性降低。對于ESCO而言，市場發展初期內部需求不足，市場處于供過于求的狀態，出于成本考慮，節能服務企業只能縮減服務范圍、降低服務質量，降低了業主改造動力，使市場長期處于供需失衡狀態。二是市場外部驅動不夠。在市場發展初期，社會節能意識尚未普及，項目融資困難、政策支持力度等阻礙了參與主體的發展需求。政府作為市場治理的參與者和管理者，應通過政策支持為節能產業提供良好的市場培育環境，為市場有效運行提供保障。

3.2 市場發展成長階段——市場發展運行機制缺位

既有建筑節能改造市場發展運行機制的形成是不同主體和要素之間相互作用的過程，是揭示既有建筑節能改造市場發展機理的前提條件，而市場發展運行機制缺位是阻礙既有建筑節能改造市場自主運行的關鍵因素。市場發展運行機制缺位主要體現在以下兩個方面：一是尚未形成統一的市場準入機制。節能服務企業資質良莠不齊，政府在獲取節能服務企業技術水平、財務狀況方面處于信息劣勢，難以制定符合市場需求的市場準入機制。二是政策細化不到位。節能改造市場發展的總體框架方向雖已確定，但參與主體增加、改造內容擴展加劇了市場的波動性。因此，應考慮市場發展動態及時進行政策細化調整，通過建立競爭機制、傳導機制和保障機制推動市場有序運行。

3.3 市場發展成熟階段——市場創新活力作用不足

創新活力是既有建筑節能改造市場永續發展的源泉，創新活力作用不足將阻礙節能改造市場可持續發展。創新活力作用不足主要體現在以下兩個方面：一是技術創新能力不足。市場發展后期產業規模穩定，節能服務技術發展成熟，缺乏外部刺激驅動節能服務企業提升節能技術創新能力。二是改造活力不足。在市場供需飽和狀態下，規模經濟效應已無法達到最佳狀態，應及時進行產業制度變革和節能服務產業整合，為節能服務產業開辟新的發展空間，提高既有建筑節能改造市場運行效率[7]。

4 結語

既有建筑節能改造是落實節能減排戰略、實現生態城市建設目標的必然要求。既有建筑節能改造市場特性和公共品屬性決定了以政府主導、多元主體協同履行社會責任的必要性。

本文基于國外既有建筑節能改造市場治理實踐特征和發展現狀，剖析我國既有建筑節能改造市場治理困境及致因，以實現社會價值最大化為著眼點，探索既有建筑節能改造市場治理對策，以期彌補節能改造市場主體履責意識不強、社會價值缺失等問題，為促進既有建筑節能改造市場治理提供理論支撐和實踐指導。