蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策效應(yīng)研究

摘要：經(jīng)過多年的發(fā)展，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在創(chuàng)新一體化方面先行先試，出臺(tái)了一系列創(chuàng)新政策，發(fā)揮了政策的選擇效應(yīng)、溢出效應(yīng)和集聚效應(yīng)。文章研究表明，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)要駛?cè)搿翱燔嚨馈保诒姸鄧易詣?chuàng)區(qū)競爭中脫穎而出，需要更好地利用政策杠桿，發(fā)揮好政策效應(yīng)，提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，加速產(chǎn)業(yè)鏈上下聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；創(chuàng)新政策；政策效應(yīng)

中圖分類號(hào)：F127.53 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

2014年10月20日，國務(wù)院批復(fù)同意支持南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江等5個(gè)城市的9個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“蘇南自創(chuàng)區(qū)”），后又增加至13個(gè)。作為我國首個(gè)以城市群為基本單元的自創(chuàng)區(qū)，蘇南自創(chuàng)區(qū)肩負(fù)著打造區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)的時(shí)代使命。國家“十四五”規(guī)劃綱要亦對(duì)強(qiáng)化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新功能提出了新要求和新部署。為此，江蘇省委、省政府積極行動(dòng)，先后發(fā)布《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)一體化發(fā)展實(shí)施方案》《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)空間調(diào)整方案》等政策文件。江蘇省委、省政府著力推進(jìn)蘇南自創(chuàng)區(qū)在深化科技體制改革、建設(shè)新型科研機(jī)構(gòu)、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等方面先行先試，開展了一系列政策試點(diǎn)。蘇南自創(chuàng)區(qū)實(shí)施的創(chuàng)新政策是否起到了應(yīng)有的效果，能否擔(dān)負(fù)起黨中央、國務(wù)院賦予江蘇的重大責(zé)任，是學(xué)術(shù)界和政策制定者共同關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題。

1 研究現(xiàn)狀

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是與我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀相吻合的中國特色概念。國外學(xué)者的研究集中在主體較為寬泛的高新區(qū)或科技園領(lǐng)域，主要開展了科技園區(qū)案例研究和評(píng)價(jià)分析。國內(nèi)學(xué)者開展了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新能力與政策實(shí)施效果等方面的研究。一方面，已有研究關(guān)于國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)體系主要從技術(shù)創(chuàng)新能力、企業(yè)創(chuàng)新能力、政府創(chuàng)新能力、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新能力、國際競爭力等方面構(gòu)建，采用了層次分析、綜合指數(shù)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析等方法。實(shí)證分析表明，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)具有很強(qiáng)的創(chuàng)新能力，但尚需要政策的優(yōu)化與改進(jìn)。另一方面，部分文獻(xiàn)對(duì)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)施的股權(quán)與分紅激勵(lì)政策、稅收優(yōu)惠、重大科技成果產(chǎn)業(yè)化、創(chuàng)新一體化、人才等單一政策進(jìn)行了效果評(píng)估，認(rèn)為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)開展的創(chuàng)新政策試點(diǎn)成效較好，但仍存在問題與障礙，需要優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策體系。另外，創(chuàng)新政策對(duì)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有較強(qiáng)推動(dòng)作用，但創(chuàng)新政策的實(shí)施時(shí)間、力度與組合不同，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響效果也不同，還有待于更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治雠c檢驗(yàn)。

2 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策實(shí)施現(xiàn)狀

蘇南自創(chuàng)區(qū)自獲批為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以來，在財(cái)政資金、土地審批、稅收優(yōu)惠、人才引進(jìn)和培育、研發(fā)補(bǔ)貼以及行政審批等方面給予自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)一系列政策扶持^［1］。這些具有區(qū)域?qū)虻膭?chuàng)新政策，促成了創(chuàng)新活動(dòng)的高密度涌現(xiàn)。不僅幫助企業(yè)提高科技創(chuàng)新能力，提高資源利用效率，引導(dǎo)企業(yè)形成競合有序狀態(tài)，而且細(xì)化了產(chǎn)業(yè)分工，整合了創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈上創(chuàng)新資源的有效銜接。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年蘇南五城實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值66 647.87億元，比2016年增長148.79%，新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)2 989家，且正積極依托數(shù)字化、服務(wù)化、綠色化發(fā)展理念彌補(bǔ)“科學(xué)”到“技術(shù)”的薄弱環(huán)節(jié)，完善科技創(chuàng)新鏈條，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，輻射促進(jìn)城市和產(chǎn)業(yè)競爭力全面提升。蘇南五市的創(chuàng)新基礎(chǔ)和創(chuàng)新條件正在不斷完善，自創(chuàng)區(qū)政策效應(yīng)在自創(chuàng)區(qū)內(nèi)部逐步擴(kuò)散至整個(gè)蘇南乃至江蘇全省。蘇南自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展帶動(dòng)了相關(guān)城市的創(chuàng)新水平提高，提升了蘇南整體的創(chuàng)新能力?？傮w來講，創(chuàng)新政策發(fā)揮了選擇效應(yīng)、溢出效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

2.1 選擇效應(yīng)

在政策刺激下，蘇南自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得了更周到的“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+產(chǎn)業(yè)園”全周期培育服務(wù)，也產(chǎn)生了更激烈的競爭局面。企業(yè)努力出成果、出效益，轉(zhuǎn)變自身經(jīng)濟(jì)增長方式，城市群競爭更加趨向程序化、科技化^［2］。企業(yè)間的激烈競爭最終會(huì)使低效率的企業(yè)退出市場，只有高效率企業(yè)才能持續(xù)生存。企業(yè)特別是高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)入了競爭發(fā)展“新賽道”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈位置跨越，從價(jià)值鏈低端向中高端攀升，只有不斷從產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)入手，提升競爭能力，不斷改進(jìn)工藝流程、外觀設(shè)計(jì)，節(jié)約生產(chǎn)成本，才能在競爭中贏得一席之地。因此，在多輪競爭中，那些低創(chuàng)新能力、低創(chuàng)新產(chǎn)出和低盈利的企業(yè)會(huì)遭到淘汰，進(jìn)而退出產(chǎn)業(yè)競爭。蘇南自創(chuàng)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素在同一地區(qū)制造業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間再次進(jìn)行優(yōu)化配置，這也進(jìn)一步激勵(lì)了更多的企業(yè)重視自主創(chuàng)新，開展更多有價(jià)值創(chuàng)造的研發(fā)活動(dòng)。

2.2 溢出效應(yīng)

首先，蘇南五市積極把握知識(shí)和技術(shù)溢出的各類契機(jī)，積極打破市場壁壘，降低要素流動(dòng)成本，促進(jìn)要素在五市自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)城市群整體發(fā)展。一方面，由于蘇南自創(chuàng)區(qū)一體化創(chuàng)新政策的實(shí)施，生產(chǎn)要素在空間范圍內(nèi)流動(dòng)和共享^［3］。大量高新技術(shù)企業(yè)集聚，帶來技術(shù)外溢，這都將提升企業(yè)創(chuàng)新和生產(chǎn)效率，促進(jìn)地區(qū)的創(chuàng)新水平^［4］。2017年，蘇南五市發(fā)明專利授權(quán)量為32 689件，2021年該指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到49 610件，增速為51.76%。另一方面，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，會(huì)吸引大批量的專業(yè)供應(yīng)商進(jìn)入，經(jīng)過重新分工逐步形成比較完善的、專業(yè)化程度高的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。其次，城市群協(xié)同合作，有效地引入了新的創(chuàng)新要素，并通過相互溝通和交流，有效彌補(bǔ)了城市空間知識(shí)短缺。除了蘇南自創(chuàng)區(qū)內(nèi)的企業(yè)得到發(fā)展，蘇南五市甚至周邊城市技術(shù)、產(chǎn)品創(chuàng)新能力也得到提升，產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)良好的升級(jí)發(fā)展勢頭。

2.3 集聚效應(yīng)

蘇南城市群對(duì)創(chuàng)新資源有了系統(tǒng)性的區(qū)域整合，產(chǎn)生了大量的人才、資金、企業(yè)和技術(shù)集聚現(xiàn)象^［5］。一是高新技術(shù)企業(yè)集聚。蘇南自創(chuàng)區(qū)內(nèi)創(chuàng)新要素資源得到進(jìn)一步優(yōu)化配置，吸引了大批量高新技術(shù)企業(yè)入駐園區(qū)。2017年，蘇南五市高新技術(shù)企業(yè)數(shù)為9 713人，2021年該指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到27 710個(gè)，增速為185.29%，形成了特色戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)集群。截至2021年年底，蘇南自創(chuàng)區(qū)擁有國家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)集群10個(gè)、國家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群2個(gè)。布局建設(shè)了生物醫(yī)藥、新材料、半導(dǎo)體等領(lǐng)域17家蘇南國家科技成果產(chǎn)業(yè)化基地。二是人才集聚。蘇南自創(chuàng)區(qū)依托國家實(shí)驗(yàn)室、國家科研機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)等戰(zhàn)略科技力量，依托大科學(xué)設(shè)施等平臺(tái)優(yōu)勢，以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集聚和吸引了眾多高層次人才。同時(shí)，蘇南自創(chuàng)區(qū)對(duì)人才和團(tuán)隊(duì)實(shí)施了較為完善的全周期、全鏈條培育，激勵(lì)和引導(dǎo)人才扎根蘇南，融入蘇南產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展。截至2021年年底，蘇南五市高層次人才總量約為111.13萬人。單從南京市的數(shù)據(jù)來看，2012—2022年，南京引進(jìn)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才7 701人，培育創(chuàng)新型企業(yè)家926人，集聚科技頂尖專家248人，專業(yè)技術(shù)人才從95.74萬人增加到158.09萬人，兩院院士從77人增加到96人。

3 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策實(shí)施存在的問題

3.1 政策溢出效應(yīng)還存在諸多堵點(diǎn)，重點(diǎn)區(qū)域的輻射能力還有待提升

由于知識(shí)和信息等資源搜集成本及技術(shù)交易成本較高，蘇南自創(chuàng)區(qū)內(nèi)要素的流動(dòng)性較弱，特別是中小型企業(yè)和一些處于“小升高”階段的企業(yè)還處在創(chuàng)新發(fā)展瓶頸期?！版溨鳌逼髽I(yè)、“隱形冠軍”企業(yè)和“專精特新”企業(yè)所擁有的技術(shù)、資金和人力優(yōu)勢還不能夠?qū)χ行⌒推髽I(yè)產(chǎn)生輻射作用。重點(diǎn)區(qū)域以示范、驅(qū)動(dòng)、融合、聯(lián)建等方式對(duì)其他園區(qū)的輻射作用還比較弱^［6］。部分創(chuàng)新政策僅對(duì)某一園區(qū)有影響，對(duì)其他園區(qū)的作用力微弱。除了園區(qū)之間的基礎(chǔ)條件、企業(yè)層級(jí)、產(chǎn)業(yè)需求差異較大，人才和團(tuán)隊(duì)之間的溝通頻率低等因素影響，更主要的原因是需要從制度層面重點(diǎn)思考如何幫助企業(yè)降低交易成本、減少資源收集障礙、提升承接知識(shí)和技術(shù)溢出意愿，幫助園區(qū)吸收和學(xué)習(xí)優(yōu)秀園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

3.2 過度的破壞性競爭對(duì)創(chuàng)新資源產(chǎn)生惡性掠奪，影響了創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量

隨著土地資源、勞動(dòng)力、投資等因素的活力減弱，蘇南自創(chuàng)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。蘇南自創(chuàng)區(qū)“五城多區(qū)多園”各種相似政策集中上市，有針對(duì)性、有特色、有突破性的政策條目和做法還不多。一方面，政策嵌入不同的園區(qū)情境中，再加上復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的作用，政策過程呈現(xiàn)出模糊性。這些類似的政策雖然也有較多的積極作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了潛在的問題，最典型的弊端就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展重復(fù)、區(qū)域特色不顯著。另一方面，政策措施直接導(dǎo)致各園區(qū)為了爭搶優(yōu)惠政策上項(xiàng)目、比速度、拼時(shí)間，惡意競爭，甚至是低水平競爭。這些會(huì)導(dǎo)致“優(yōu)勝劣汰”選擇效應(yīng)大打折扣，企業(yè)內(nèi)生增長動(dòng)力不足。因此，蘇南自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新能力與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效能釋放動(dòng)能不足，政策效力減弱。

3.3 人才和產(chǎn)業(yè)聚鏈成群效應(yīng)有待進(jìn)一步提升

蘇南自創(chuàng)區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)具備了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成了較好的創(chuàng)新氛圍和創(chuàng)新生態(tài)。但從優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)軍人才等單項(xiàng)指標(biāo)來看，蘇南自創(chuàng)區(qū)與中關(guān)村、武漢東湖和上海張江自創(chuàng)區(qū)還存在一定的差距。截至2021年，中關(guān)村入選全國“千人計(jì)劃”的人才數(shù)量約1 200名，中關(guān)村“高聚人才”約300名。一方面，蘇南自創(chuàng)區(qū)還需要通過重大人才工程來推動(dòng)領(lǐng)軍人才和戰(zhàn)略科學(xué)家集聚，同時(shí)通過創(chuàng)競性的平臺(tái)在識(shí)別、激勵(lì)、使用、服務(wù)方面發(fā)揮作用，讓人才和用才主體得到回報(bào)。另一方面，頂級(jí)企業(yè)數(shù)量明顯偏少，在“共享+錯(cuò)位”發(fā)展上所下功夫還不足。截至2021年，蘇南自創(chuàng)區(qū)入選的獨(dú)角獸企業(yè)僅為13家，潛在獨(dú)角獸企業(yè)113家，瞪羚企業(yè)454家，且獨(dú)角獸企業(yè)主要集中在生物醫(yī)藥、新材料、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)中很難找到鏈主企業(yè)。

4 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策優(yōu)化的對(duì)策建議

4.1 打造新名片和新窗口，加速要素流動(dòng)，提升溢出效應(yīng)

一方面，蘇南自創(chuàng)區(qū)要利用國家戰(zhàn)略契機(jī)，充分挖掘地區(qū)潛力，塑造出“五城多區(qū)多園”新名片。設(shè)置和創(chuàng)造便利條件來加強(qiáng)跨園區(qū)溝通及交流，保障人才、資金和技術(shù)的順暢流通。通過學(xué)習(xí)、模仿和合作來間接感受政策效應(yīng)，有效提升蘇南自創(chuàng)區(qū)的整體創(chuàng)新能力。利用科技創(chuàng)新“國字號(hào)”平臺(tái)、優(yōu)良口碑的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“邀請函”和“升級(jí)版”政策支持，促進(jìn)人才、技術(shù)和資金等關(guān)鍵要素在園區(qū)內(nèi)加速流動(dòng)。同時(shí)，蘇南自創(chuàng)區(qū)需要根據(jù)外部環(huán)境的變化，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整，以應(yīng)對(duì)新問題，提升知識(shí)和技術(shù)溢出水平。另一方面，加快挖掘“鄰居優(yōu)勢”，提升縱向和橫向的政策擴(kuò)散水平。特別是鎮(zhèn)江和常州兩市，目前在蘇南五市中排名靠后，需要從戰(zhàn)略層面一體化協(xié)同發(fā)展，主動(dòng)承接“溢出效應(yīng)”，吸收蘇州、南京的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化資源配置模式，形成自身的特色亮點(diǎn)。

4.2 從“明確性”和“精準(zhǔn)性”入手，破解城市群治理的碎片化難題，引導(dǎo)企業(yè)展開良性競爭

由于政策執(zhí)行過程很容易受各種利益、情感和認(rèn)知等影響，因此，蘇南自創(chuàng)區(qū)除了針對(duì)各園區(qū)自身的發(fā)展特點(diǎn)，制定更加清晰化的政策，還需要扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)政策規(guī)范落實(shí)。一方面，幫助企業(yè)正確解讀政策，利用政策來集聚創(chuàng)新資源，引導(dǎo)企業(yè)齊心合力投身于研發(fā)活動(dòng)。企業(yè)間相互學(xué)習(xí)使得個(gè)體間的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)及技能等得到交流與共享，促進(jìn)了企業(yè)間良性競爭，讓企業(yè)將更多注意力投入科技創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)包容性增長^［7］。另一方面，政府可以通過弱化信息不對(duì)稱、提升不正當(dāng)競爭成本等方式抑制機(jī)會(huì)主義行為，讓更多扎實(shí)肯干、刻苦鉆研的企業(yè)能夠脫穎而出，享受到政策的增量效應(yīng)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

4.3 找準(zhǔn)集聚背后的“發(fā)展密碼”，形成“近悅遠(yuǎn)來”局面

用好政策支持工具，不僅要厚植基礎(chǔ)條件，更應(yīng)該給予跟進(jìn)式的“關(guān)愛套餐”，讓人才與企業(yè)感受到政策的時(shí)效性、實(shí)效性、集成性和服務(wù)性，提升政策疊加效應(yīng)。一家鏈主企業(yè)或瞪羚企業(yè)入駐，引來多家上下游企業(yè)和世界頂級(jí)配套項(xiàng)目是蘇南自創(chuàng)區(qū)的目標(biāo)^［8］。要聚焦培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，降低產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)成本。由于企業(yè)內(nèi)部環(huán)境的異質(zhì)性，他們的技術(shù)成熟度、對(duì)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的接受意愿存在差別，因而對(duì)創(chuàng)新政策的需求也有明顯差異。江蘇省政府不僅要根據(jù)企業(yè)實(shí)際，制定當(dāng)前最具實(shí)效性的政策細(xì)則，而且要讓企業(yè)了解、知曉、找出他們急需的扶持政策并用好用活，把政策效能轉(zhuǎn)化為企業(yè)效益。要提升人才特別是戰(zhàn)略科學(xué)家、領(lǐng)軍人才的集聚度、活躍度和貢獻(xiàn)度，讓人才更多地分享成果收益，從事業(yè)、情感兩方面，為人才提供專心干事業(yè)、用心感受生活的生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化人才對(duì)蘇南自創(chuàng)區(qū)的根植性。發(fā)揮人才制度優(yōu)勢，用待遇、尊重、環(huán)境、服務(wù)來集聚和激勵(lì)人才，以高匹配度的人才供給激發(fā)創(chuàng)新鏈的活力、托舉產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢，促進(jìn)蘇南自創(chuàng)區(qū)更好、更快發(fā)展。

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（編輯 姚 鑫編輯）

Research on innovation policy effect of South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone

Ma Junwei

（Business School， Changshu Institute of Technology， Changshu 215500， China）

Abstract： After years of development， the South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone has taken the lead in innovation integration and issued a series of innovation policies， exerting the policy selection effect， spillover effect， and agglomeration effect. The research shows that when facing the new normal of economic development， in order to enter the “fast lane” and stand out from the competition in many national autonomous regions， South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone needs to make better use of policy leverage， give full play to policy effects， enhance the independent innovation ability of enterprises， accelerate the linkage between the upper and lower levels of the industrial chain， and promote high-quality economic development.

Key words： South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone; innovation policy; policy effect