鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃“雙碳”目標實施路徑探究

摘" 要：在鄉(xiāng)村振興和“雙碳”目標都成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀背景下，隨著國土空間規(guī)劃體系的不斷完善，如何找尋村莊規(guī)劃“雙碳”目標的有效路徑成為亟待開展的研究方向。該文基于上述戰(zhàn)略背景，從鄉(xiāng)村振興對村莊規(guī)劃的要求出發(fā)，聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域和自然碳匯領域，探討村莊規(guī)劃在“雙碳”目標方面的需求，進而從用地管制空間與結(jié)構(gòu)、規(guī)劃實施與操作性2個方面提出村莊規(guī)劃的“雙碳”目標實施路徑，以期為村莊規(guī)劃“雙碳”目標的落實提供方向、框架和內(nèi)容上的思考借鑒。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊規(guī)劃；碳達峰；碳中和；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：TU982.29" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）08-0161-04

Abstract： In the macro context of rural revitalization and \"double carbon\" goal， i.e. carbon peaking and neutrality， as national development strategies， how to find an effective path for the \"double carbon\" goal for village planning has become an urgent research hotspot in the new territorial space planning system. Based on the strategic context above and the requirements of rural revitalization for village planning， this paper focuses on the fields of energy consumption and natural carbon sequestration， which are directly related to human behavior， and discusses the demand for the goal of \"double carbon\" in village planning. Furthermore， the implementation path of \"double carbon\" goal of village planning is put forward from two aspects： space and structure for land use control， and implementation and operation of the plan. It is expected to provide a reference on the direction， framework and content for the implementation of the \"double carbon\" goal of village planning.

Keywords： rural revitalization; village planning; carbon peaking; carbon neutralization; sustainable development

“雙碳”目標自2020年9月正式提出后，已明確上升為國家戰(zhàn)略。當前，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃改革中的重要一環(huán)，如何在鄉(xiāng)村振興背景下，通過村莊規(guī)劃落實、踐行“雙碳”目標，構(gòu)建完整的“雙碳”目標實現(xiàn)路徑和工作框架，已成為當前村莊規(guī)劃編制中亟需思考和解決的問題。

目前，學術(shù)界對于村莊規(guī)劃“雙碳”目標路徑研究多集中在3個方面，一是“雙碳”視角下的村莊規(guī)劃編制路徑理論探索[1-3]；二是基于地方村莊發(fā)展的特點，提出村莊規(guī)劃“雙碳”目標評價方法和路徑構(gòu)建[4-5]；三是對具體村莊規(guī)劃“雙碳”目標路徑規(guī)劃方案、設計方案的探索[3，6-9]。但總體而言，在國土空間規(guī)劃改革背景下，低碳視角下的村莊規(guī)劃編制研究還處在起步階段，理論和實踐案例都還有待進一步充實，特別是在鄉(xiāng)村振興背景下，如何實現(xiàn)“雙碳”目標與村莊規(guī)劃編制兩者融合方面的研究較少。為此，本文擬從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和要求出發(fā)，對村莊規(guī)劃的“雙碳”目標路徑進行探究，以期拋磚引玉。

1" 鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃“雙碳”目標需求

村莊規(guī)劃作為五級三類規(guī)劃體系中最下層的規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、人居環(huán)境整治的直接依據(jù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“雙碳”戰(zhàn)略在廣大農(nóng)村地區(qū)落實的直接抓手。因此，要探索鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃“雙碳”目標路徑，就必須結(jié)合村莊規(guī)劃的特點，梳理明確中央戰(zhàn)略對村莊規(guī)劃的要求和核心內(nèi)容，為“雙碳”目標戰(zhàn)略的匹配奠定基礎。

1.1" 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃作為自然資源管理在鄉(xiāng)村地區(qū)的核心管控依據(jù)，對于引導鄉(xiāng)村地區(qū)的有序發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實具有重要意義。習近平總書記強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行、有序推進，做到注重質(zhì)量、從容建設。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要強化鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領。《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》也要求“加快推進村莊規(guī)劃工作”。2019年以來，為響應黨中央的戰(zhàn)略部署，自然資源部辦公廳相繼下發(fā)了《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》《關于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》等一系列文件，指導各地有序推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，對應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“20字方針”，從鄉(xiāng)村地區(qū)的自然資源管理方面提出了村莊規(guī)劃“八統(tǒng)籌一明確”的9大核心工作任務。

其中，為響應產(chǎn)業(yè)興旺的基石，村莊規(guī)劃必須要在上層次規(guī)劃的指引下，充分考慮地方資源稟賦、一二三產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展基底，優(yōu)先劃分村莊發(fā)展類型，堅持因地制宜，制定差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線，統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。為響應生態(tài)宜居的基本保證，就必須貫徹落實生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展要求，統(tǒng)籌生態(tài)保護修復、統(tǒng)籌農(nóng)村住房規(guī)模與布局、統(tǒng)籌村莊安全和防災減災，優(yōu)化“三生空間”。為響應鄉(xiāng)風文明和治理有效的靈魂和核心，就必須統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護、統(tǒng)籌基礎設施和基本公共服務設施布局，提升鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務水平，以硬件改善帶動鄉(xiāng)村地區(qū)治理能力和鄉(xiāng)風文明的提升，并最終通過近期項目的鋪排與實施，逐步實現(xiàn)生活富裕的目標。因此，資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展基底決定了村莊規(guī)劃的類型和產(chǎn)業(yè)主導方向，進而影響到村莊未來發(fā)展的規(guī)模與結(jié)構(gòu)；而生態(tài)保護、耕地和永久基本農(nóng)田保護、歷史文化傳承保護等方面既可以成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，又為村莊建設等人為活動行為明確了邊界管控。

1.2" “雙碳”目標與村莊規(guī)劃

“雙碳”的近期目標是碳達峰、最終目標是碳中和。碳中和的機理框架包括降低碳排放、增加碳移除。其中減低碳排放的核心是提高能源使用效率和能源的電力化替代；而增加碳移除的主要手段是增加碳捕集和負排放即碳匯[10]。能源生產(chǎn)和碳捕集均為高度工業(yè)化的行為，技術(shù)進步的減碳效果對于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)具有廣泛的適用性，都不是本研究的重點。因此，針對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，本研究重點聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域，以及與碳移除之類相關的自然碳匯領域。這與村莊規(guī)劃基于生態(tài)優(yōu)化、以人為本的核心思想是相統(tǒng)一的。

1.2.1" “雙碳”目標要求

2021年《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》印發(fā)，是全國關于“雙碳”任務的總綱領。各省市、各行業(yè)結(jié)合各自實際又提出了細化落實的措施。綜合來看，與村莊規(guī)劃相關的內(nèi)容聚焦在幾個方面。一是規(guī)劃方面的引領，要將“雙碳”目標納入三級三類國土空間規(guī)劃體系。二是構(gòu)建綠色的生產(chǎn)生活方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強資源綜合利用；加大公共基礎設施建設，引導綠色出行；大力發(fā)展屋頂光伏等節(jié)能低碳建筑等。三是穩(wěn)固提升固碳能力，通過生態(tài)修復等措施穩(wěn)固提升現(xiàn)有生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的固碳作用。四是嚴格控制建設強度。如湖南省提出嚴控新增建設用地規(guī)模，盤活城鄉(xiāng)建設用地存量，嚴格執(zhí)行節(jié)約集約用地標準和模式等。

1.2.2" 村莊規(guī)劃的“雙碳”目標需求

基于上述“雙碳”頂層設計和目標，結(jié)合鄉(xiāng)村振興村莊規(guī)劃“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的20字方針所衍生出的村莊規(guī)劃相應內(nèi)容，提出村莊規(guī)劃的“雙碳”目標需求，以此為村莊規(guī)劃的“雙碳”建設路徑明確方向。一是產(chǎn)業(yè)興旺。相對于城鎮(zhèn)化地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)更多的是一產(chǎn)為主、二產(chǎn)三產(chǎn)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，需要在區(qū)分村莊發(fā)展類型基礎上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展“雙碳”目標的主導因素，從一產(chǎn)方面的碳匯能力提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)產(chǎn)品初級加工的便利度和效率等方面，從二產(chǎn)、三產(chǎn)方面的能源消耗、配套服務業(yè)便利度、通達性等方面考慮降碳減排。二是生態(tài)宜居。包含生態(tài)、宜居相輔相成的兩方面因素。不同的生態(tài)本底、生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)問題對應著不同的碳匯、碳排規(guī)模和效率，因此，以固碳、降碳為目標，需要在生態(tài)問題上發(fā)力，提出生態(tài)修復、生態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的生態(tài)空間規(guī)劃和管控策略。宜居方面，除去生態(tài)環(huán)境方面因素，更多的應該以人為本，關注人自身的居住空間和活動空間的綠色低碳效應。包括低碳綠色建筑及材料、生活能源消耗方式、公共交通的便利度等內(nèi)容。三是鄉(xiāng)風文明和治理有效。文明和治理均需要硬件的支撐。村莊規(guī)劃在考慮基礎設施和基本公共服務設施布局方面，應考慮降低碳排放的因素，提出“雙碳”目標導向的建設標準和管制要求，指導規(guī)劃的實施。

2" 村莊規(guī)劃的“雙碳”目標實施路徑

村莊規(guī)劃不僅是未來空間方面的引導，更是村莊建設的治理和策略。不同的用地管制方式、結(jié)構(gòu)、模式都會對應不同的碳匯、碳排結(jié)果。因此，“雙碳”目標路徑，也需要從規(guī)劃用地和實施2個大的維度探討。

2.1" 用地管制空間與結(jié)構(gòu)

“三生空間”是村莊規(guī)劃的重要載體。基于村莊規(guī)劃的“雙碳”目標需求，首先在生態(tài)空間上，應區(qū)分村莊發(fā)展的類型，對生態(tài)空間進行評估，重點按照碳匯功能因素評價生態(tài)空間本底、結(jié)構(gòu)和提升空間，在此基礎上提出有針對性的管制措施和適應地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，促進雙碳目標實現(xiàn)。如針對森林植被的類型和規(guī)模、濕地保護情況、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的狀況和生態(tài)損毀空間識別，提出生態(tài)功能改善的措施；針對保護生態(tài)公益林等各類生態(tài)用地，實施正面準入清單；加大生態(tài)系統(tǒng)自我修復，促進適應當?shù)貧夂颦h(huán)境的碳匯植物生長；大力發(fā)展竹林等速生經(jīng)濟林，快速提升有效的碳匯量，為碳匯交易提供基礎保障等。

其次，生產(chǎn)空間方面，同樣要以資源本底和村莊發(fā)展類型為基本判斷，提出準確的“雙碳”目標策略并在用地空間上落實。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，應嚴格落實上級下達的耕地和永久基本農(nóng)田保護任務、保護耕地后備資源和恢復類用地等耕地戰(zhàn)略儲備空間，在時序上應提出結(jié)合耕地開發(fā)、耕地恢復，逐漸將零散、等級不高的耕地、永久基本農(nóng)田通過“山下?lián)Q山上”等方式替換為集中連片、生產(chǎn)條件較好的地塊，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)效率，充分發(fā)揮家庭農(nóng)場經(jīng)營的現(xiàn)代化模式，改善碳排效應。大力鼓勵利用荒山、荒坡等發(fā)展林果業(yè)等經(jīng)濟作物，促進生態(tài)改善和經(jīng)濟發(fā)展的充分融合。二產(chǎn)和三產(chǎn)方面，應落實工業(yè)項目盡可能進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的總體要求，對于村莊地區(qū)只保留部分對選址有特殊要求的、服務當?shù)剜l(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)類型。針對此類產(chǎn)業(yè)項目，在用地布局上應盡可能結(jié)合原料產(chǎn)地和生產(chǎn)服務條件，實現(xiàn)集聚發(fā)展，盡可能利用現(xiàn)有建設用地空間，或通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地綜合整治等方式實現(xiàn)用地的內(nèi)部平衡，提升用地綜合效益，節(jié)約集約用地。同時，要注重產(chǎn)業(yè)配套用地空間的合理布局，按照不同產(chǎn)業(yè)的特點優(yōu)化用地空間，將人力資源依賴較大的產(chǎn)業(yè)和配套用地空間與居住空間統(tǒng)籌設置，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)局部空間的“職住平衡”，并在交通出行上充分保障公共配套能力，盡可能減少能源消耗和碳排放水平。2021年，國家發(fā)展改革委《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出，要以“減量化、再利用、資源化”為原則，突出以省會城市等為重點，聚焦農(nóng)作物秸稈、林業(yè)“三剩物”等重點品種的循環(huán)利用。因此，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不僅要關注農(nóng)產(chǎn)品的加工，更應關注農(nóng)業(yè)廢棄物的循環(huán)再利用，按照縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體布局要求，在村莊層面做好物料收集、運輸和當?shù)爻跫壧幚淼呐涮祝瑸楫a(chǎn)業(yè)整體運行效率的提升奠定基礎。

最后，在生活空間方面，同樣聚焦居住空間和活動空間2個因素。居住空間上，一是應結(jié)合村莊發(fā)展類型，提出居住空間的總體定位，集聚提升、城郊融合類應重點結(jié)合當?shù)厍闆r和生產(chǎn)、生活空間，積極推進集中居住，為實現(xiàn)基本公共服務的均等化提供充分條件；對于特色保護類、撤并搬遷類等，應在保護歷史和特色建筑、穩(wěn)定現(xiàn)有基本居住功能服務的基礎上，通過有償退出、生態(tài)搬遷等方式縮減建設用地空間，提高生態(tài)用地布局，降低碳排、提升碳匯。二是居住空間應響應國家和地方關于綠色低碳建筑、建材的推廣要求，積極采用裝配式和綠色低碳建材建設綠色農(nóng)房。村莊規(guī)劃不僅需要在用地空間上予以引導，更應從建筑材料、特色、風貌上積極引導，提出建筑節(jié)能減排的建設方式、建設條件，并在政策上予以扶持。在生活空間上，應重點考慮公共服務的便捷度、均等化以及交通出行的便利度。隨著老齡化的不斷加劇，養(yǎng)老服務、公共服務等設施用地需求不斷提高，在用地布局上不僅要考慮耕地、基本農(nóng)田、生態(tài)紅線底線約束和建設用地指標的管控，更應從綜合減碳效果方面考量，綜合考慮交通、共享度、綜合使用率等因素提出用地和功能布局思路。交通出行方面，在村莊這個較小的尺度方面，更多的是出行的便利度和公共交通的覆蓋水平，需要打通最底層毛細血管與主干交通網(wǎng)絡的堵點，順暢生產(chǎn)、生活空間之間及內(nèi)部的相關聯(lián)通。

2.2" 規(guī)劃實施與操作性

規(guī)劃是空間管制和引導，更是公共政策和策略。好的規(guī)劃還需要有效的實施和操作性配套才能產(chǎn)生預期效果。基于上述村莊規(guī)劃“雙碳”目標在用地管制空間與結(jié)構(gòu)方面的路徑，從近期計劃、組織架構(gòu)、時序和評估調(diào)整機制等幾個方面進行思考。首先，近期實施計劃是規(guī)劃的必要層級，也是最具落地性的實施內(nèi)容，在確定近期項目時，應結(jié)合規(guī)劃階段提出本地“雙碳”目標的總體導向、定位，提出碳目標的重點任務，與重大項目、民生工程的推進找到共同點，統(tǒng)籌落實，提供引領和示范效應。其次，規(guī)劃實施需要完善的審查、監(jiān)管和審批架構(gòu)支撐。建議在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級明確“雙碳”目標任務的牽頭責任單位和成員單位，明確各自職責和審核環(huán)節(jié)，針對鎮(zhèn)村規(guī)劃中提出的重要“雙碳”目標、措施、重點任務等形成常規(guī)性的審查清單，納入規(guī)劃實施審批的各個環(huán)節(jié)，將“雙碳”的理念和規(guī)劃思路充分落實到具體的項目用地空間中。再次，應充分考慮“雙碳”目標的實施時序。國土空間規(guī)劃重在空間的布局和結(jié)構(gòu)，但輕時序性引導。“雙碳”目標的實施需要在這方面加強，應綜合考慮技術(shù)、資金和專項工作推進情況，確定有關“雙碳”規(guī)劃目標落地的時序安排，如重大生態(tài)修復工程的逐年推進、村民集中居住、裝配式建筑的試點推廣等內(nèi)容，需要結(jié)合各行業(yè)發(fā)展的需求和要求，在規(guī)劃期內(nèi)明確具體的實施時序，確保規(guī)劃實施的延續(xù)性、可操作性。最后，要依靠規(guī)劃實施評估和調(diào)整機制，不斷提升“雙碳”目標路徑的科學性和實施效果。隨著科技的進步、經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，“雙碳”工作推進的側(cè)重點和實現(xiàn)方式會不斷發(fā)生變化，這就需要借助規(guī)劃評估和調(diào)整機制，將“雙碳”目標因素納入評估和規(guī)劃調(diào)整的因子，如人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化是否與“雙碳”目標路徑匹配，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和環(huán)境的變化，能否繼續(xù)適應本地的生態(tài)承載力和配套水平等。通過近期計劃、組織架構(gòu)、時序和評估調(diào)整機制4個方面實施措施的良性運行，即可為村莊規(guī)劃“雙碳”目標策略的落實、落地提供有效保障。

3" 結(jié)束語

本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“雙碳”目標戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃體系改革下的村莊規(guī)劃為背景，從鄉(xiāng)村振興20字方針對村莊規(guī)劃的要求出發(fā)，聚焦與人的行為直接相關的能源消費領域，以及與碳移除之類相關的自然碳匯領域，探討了村莊規(guī)劃在“雙碳”目標方面的需求，進而從用地管制空間與結(jié)構(gòu)、規(guī)劃實施與操作性2個方面提出了村莊規(guī)劃的“雙碳”目標實施路徑。其中用地管制空間與結(jié)構(gòu)從“三生空間”的各個維度進行了分析和響應，結(jié)合鄉(xiāng)村振興和“雙碳”目標提出了有針對性的關注點和措施建議；規(guī)劃實施與操作性上，從近期計劃、組織架構(gòu)、時序和評估調(diào)整機制4個方面，提出了村莊規(guī)劃“雙碳”目標實現(xiàn)的保障措施，響應了規(guī)劃不僅是用地布局，更是公共政策的總體定位。為村莊規(guī)劃“雙碳”目標的落實提供了方向、框架和內(nèi)容上的思考借鑒。

但與此同時，由于“雙碳”目標在村莊層面的研究還不夠深入系統(tǒng)，技術(shù)體系框架還未完全構(gòu)建，缺少村莊規(guī)劃層面減碳、降碳的規(guī)范、技術(shù)標準路徑和評價標準體系。而且，不同地域、不同類型的資源稟賦、生活方式對應著不同的碳排規(guī)模和結(jié)構(gòu)，會導致同一措施在不同類型村莊規(guī)劃的效果、尺度出現(xiàn)較大差異。因此，在后續(xù)研究中，應進一步聚焦不同類型的村莊規(guī)劃樣式，探索村莊規(guī)劃“雙碳”目標的定性、定量化評價，以本地資源特色、資源稟賦為依托，通過具體的案例積累不斷使村莊規(guī)劃“雙碳”目標路徑更準確和具體。總體而言，在當前國土空間規(guī)劃全力推進階段，在現(xiàn)有的認知水平和研究階段上，充分考慮“雙碳”目標的需求和規(guī)劃導向，對于“雙碳”目標的實現(xiàn)仍具有積極意義。

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