大國控制國際組織何以成敗

摘要： 在大國競爭的時代，國際組織成為大國爭奪影響力的重要場域。“委托—代理”理論認為，當作為代理人的國際組織偏離了作為委托人的主要大國偏好時，主要大國會通過控制機制來控制國際組織。控制方式分為“單邊威脅” 和“多邊加強” 兩類。在控制內(nèi)容與國際組織適配度高的情況下，“單邊威脅”易取得較好效果；除適配度外，“多邊加強” 生效還需該國加強與其他成員國的偏好一致性。本文以２０２０—２０２２ 年（新冠肺炎疫情期間） 美國與世界衛(wèi)生組織關系為案例進行研究。在該案例中，美國特朗普政府的“單邊威脅”控制政策效果不佳，而拜登政府的“多邊加強”控制政策效果較好。國際組織是大國戰(zhàn)略競爭的重要舞臺和戰(zhàn)略工具。我國在處理自身與國際組織關系、與國際組織內(nèi)部其他成員國關系時，應冷靜分析委托方和代理方的結構性特征，逐步提升制度性話語權。

關鍵詞：國際組織；“委托—代理”理論；美國對外政策；世界衛(wèi)生組織；控制機制

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１１－００１６－１４

主要大國與國際組織關系是國際組織研究的一個前沿議題。學界關于該領域的研究大致經(jīng)歷了四波浪潮，從國家權力、國家偏好的作用、合法性及其與制度設計的相互作用等方面進行研究。理性制度主義將國際組織視為國家實現(xiàn)目的的工具。對于國家來說，其核心問題之一就在于：如何在不失去控制的情況下向國際組織委派權力。國際組織會受到主要大國的影響，但同時也會表現(xiàn)出一定程度的“自主性”。這種自主性是“因組織而異”，且動態(tài)變化的。影響自主性的因素包括：權力政治、程序法則、人事規(guī)則、組織功能、議題顯要性、對成員國物質和信息資源的依賴度等。國際組織能夠利用其資源和權威塑造國家認知，國際組織的實體規(guī)則和議事程序也會影響國家身份和利益，約束國家間政治。

綜合來看，既有的研究要么將國際組織視為國家實現(xiàn)自身利益的工具，忽視了國際組織的自主性；要么雖正視了國際組織擁有的獨特利益，卻沒有打開組織“黑箱”，從而無法辨明影響政策生效的關鍵因素和控制機制發(fā)揮作用的具體過程。換言之，目前缺乏幫助國家判斷對國際組織的控制政策在何時能夠生效的依據(jù)。因此，本研究試圖在既有理論研究的基礎上，構建一個解釋大國控制國際組織政策生效邏輯的理論框架。本文的創(chuàng)新點在于透過國際組織的組織結構和組織過程，理清控制措施的具體運作機制，并歸納影響大國對國際組織控制效果的因素。進而，本文以新冠肺炎疫情期間美國對世界衛(wèi)生組織（以下簡稱世衛(wèi)組織）的控制政策為例，來驗證該理論。

一、主要大國與國際組織的互動邏輯

在理解主要大國與國際組織的互動關系時，“委托—代理”理論為我們提供了一個有益框架。該理論正視了國際組織擁有的獨特利益，承認國際組織作為國家“代理者”享有的自主性。“委托—代理”理論強調，國家理性是國內(nèi)層面和國際層面“雙層博弈”的結果，即國家對政府間國際組織的授權是國內(nèi)主體偏好積累和理性選擇的結果，是國內(nèi)授權的延伸。國家與國際組織的“委托—代理”關系可以劃分為三個階段———國內(nèi)決策、國家委托、國際組織代理。當分析國際組織時，集體委托者（ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｓ）是最為常見的委托者類型，集體委托者內(nèi)部成員國之間也會對彼此構成國際壓力。以國家Ａ 為例，國家與國際組織的“委托—代理”關系有三階段，見圖１。

１．１ 代理松懈與加強控制

國家作為理性“委托人”，為了實現(xiàn)自身利益并使行為合法化，會委托政府間國際組織幫助其實現(xiàn)某些僅依靠主權國家難以實現(xiàn)的政治目標，同時獲取國際組織所具有的專業(yè)知識和技術優(yōu)勢，以及大量公開信息。這是授權給國家?guī)淼摹笆找妗薄５诂F(xiàn)實中，國際組織一旦獲取授權后，就會成為一個獨立的國際行為體，形成自己的偏好和自主性，且其偏好不一定一直與成員國保持一致。在不一致的情況下，國際組織就可能表現(xiàn)出“ 代理松懈” （ ａｇｅｎｃｙｓｌａｃｋ）的姿態(tài)，發(fā)展自己的利益，做出可能有損成員國利益的決策和行為，導致委托方蒙受“代理損失”，增加委托方的“代理成本”。因此，作為代理方的國際組織與作為委托方的主權國家之間的偏好異質性程度將影響代理效果。同時，各成員國之間也存在不同程度的偏好異質性，委托方偏好的相互競爭為國際組織的自主性行為提供了空間，從而使“代理損失” 難以消減。值得注意的是，損失的存在并不意味著授權失敗。現(xiàn)有文獻表明，“代理損失”在“委托—代理”關系中是內(nèi)生的、不可避免的，只是在程度上有所不同而已。因此，“委托—代理”關系的一大特點就是，作為理性行為體的國家必須在損失與收益之間進行權衡，目的是實現(xiàn)自身利益最大化、損失最小化。國家可以通過“控制機制”來不斷調整損失和收益。這些機制主要包括對國際組織進行制度與程序改革、監(jiān)督與報告、人員篩選、資源制裁與制衡等。而上述控制機制的實際效果在很大程度上受限于國際組織的屬性和結構特點。

１．２ 控制方式、控制內(nèi)容與控制效果

雖然從理論上講，作為集體委托者組成部分的每一個成員國與國際組織都構成了“委托—代理”關系，但現(xiàn)實中更多成員國只是作為參與方，也許可以對國際組織構成一定影響但遠非控制，只有關鍵大國才有能力對國際組織施加控制。同時，值得注意的是，大國對國際組織的控制或者影響程度在不同區(qū)域、不同組織層面的表現(xiàn)也是不同的。本文將從控制方式和控制內(nèi)容兩方面，分析大國對國際組織控制政策效果的影響因素。（見表１）

從控制方式來看，在“代理松懈”問題出現(xiàn)后，大國可以選擇通過“單邊威脅”或“多邊加強”兩種方式對國際組織施加控制。單邊威脅，意指國家以斷供資金、裁撤人員、退出或轉移授權等方式威脅國際組織，以要求其做出符合該國偏好的決定。多邊加強，意指國家聯(lián)合其他享有類似偏好的成員國，擴大己方陣營的影響力，從而使國際組織做出符合己方偏好的決定和行動。

如上所述，大國可以對國際組織控制的具體內(nèi)容有很多，但大體可分為兩個方面：一是對國際組織結構方面的控制，如針對資金資源、人員、機構等；二是對國際組織進程方面的控制，如針對監(jiān)督機制、表決制度、運行規(guī)則和程序、優(yōu)先事項等。由于控制內(nèi)容往往是有針對性地作用于國際組織某一結構或進程屬性，因此控制政策產(chǎn)生的實際效果將不可避免地會受到國際組織方面的影響。具體來講，在結構維度，一般包括國際組織的資金來源構成、員工組成、組織地域分布、組織框架和功能等；在進程維度，一般包括國際組織的議事規(guī)則和制度、程序等。

當主要大國選擇通過“單邊威脅”方式控制國際組織時，僅涉及該國與國際組織兩個行為體，因此控制效果主要受限于控制內(nèi)容與國際組織屬性特征的匹配程度。一般來說，控制內(nèi)容與國際組織的適配程度越高，控制效果越好。而當大國選擇通過“多邊加強”方式加強對國際組織控制時，除了該國與國際組織外，所涉及的行為體還包括其他成員國。換言之，如果大國選擇通過多邊加強的方式控制國際組織，就必須努力使自己的偏好轉變?yōu)榧w委托者的偏好，至少是大部分委托者的偏好。在這種情況下，該國與其他國家的偏好一致性程度，以及控制內(nèi)容與國際組織的適配程度，都會影響控制政策的實際效果。一般來說，控制內(nèi)容與國際組織結構和過程的匹配度越高，該國與其他成員國的偏好一致性程度越高，控制效果越好。

與此對應，國家對國際組織控制政策的作用機制有兩條：第一條是國家將政策直接作用于國際組織；第二條則是通過影響其他成員國的偏好，從而對國際組織構成間接影響。（見圖２）

二、“單邊威脅”：特朗普政府時期美國對世衛(wèi)組織的政策

在當前國際體系中，特別是在全球層面，美國作為超級大國、霸權國家，其對國際組織的控制與影響能力遠非其他國家可比擬。分析這樣一個全球大國如何處理國際組織的“代理松懈”問題，具有較強的代表性和重要的現(xiàn)實意義。在此背景下，本文選取新冠肺炎疫情期間美國對世衛(wèi)組織的控制政策作為案例。

在美國政府與世衛(wèi)組織這對關系中，世衛(wèi)組織是代理者，成員國是集體委托者，美國是世衛(wèi)組織中的主要大國，也即集體委托者中的關鍵成員。自成立后，世衛(wèi)組織便逐漸形成了自己的偏好和自主性。世衛(wèi)組織與美國的偏好異質性程度將影響代理效果。

根據(jù)上述理論，當世衛(wèi)組織對美國出現(xiàn)“代理松懈”時，美國可以通過“單邊威脅”或“多邊加強”的方式，加強對世衛(wèi)組織的控制。與此對應，控制內(nèi)容將通過直接影響和間接影響兩條機制作用于世衛(wèi)組織。

新冠肺炎疫情期間，美國特朗普和拜登兩屆政府分別對世衛(wèi)組織采取了兩類不同的控制方式，取得了不同的效果。接下來，本文將具體分析這一時期美國對世衛(wèi)組織的政策。

在美國國內(nèi)，由新冠病毒引發(fā)的大流行不僅是一個公共衛(wèi)生悲劇，更是一個政治問題。在大選即將來臨之際，美國民主、共和兩黨將疫情防控變成黨派斗爭的手段。伴隨批評美國抗疫不力的聲音愈演愈烈，特朗普政府為了轉移國內(nèi)民眾的視線，先后在病毒命名、病毒溯源、信息透明等問題上“甩鍋”中國，指責中國政府沒有采取足夠措施來阻止疫情傳播，甚至指責中國故意隱瞞疫情、輸出病毒。世衛(wèi)組織作為全球抗擊疫情的總協(xié)調機構，對上述議題做出客觀表態(tài)，使特朗普的“甩鍋”意圖難以得逞。由此，特朗普認為世衛(wèi)組織是“危險地偏向”中國。（見表２）

基于世衛(wèi)組織的上述表述，特朗普政府認為，世衛(wèi)組織在有關新冠肺炎疫情議題上的偏好已經(jīng)與美國出現(xiàn)了嚴重分歧，該組織對美國的“代理松懈”現(xiàn)象已經(jīng)給美國帶來了嚴重的“代理損失”。同時，由于世衛(wèi)組織內(nèi)部其他成員的“損失—收益”結果也會對美國構成國際壓力，因此特朗普還在與中國的相對收益比較中，進一步印證了上述結論。２０２０ 年３ 月２６ 日，特朗普指責世衛(wèi)組織“非常明顯地站隊中國”。４月７ 日，特朗普又發(fā)布推特，炮轟世衛(wèi)組織“發(fā)布錯誤建議又過分親近中國政府”。他認為，“美國納稅人每年向世衛(wèi)組織提供４～５ 億美元的資金，美國人民應該得到更好的待遇，但世衛(wèi)組織卻辜負了他們……中國向世衛(wèi)組織提供的資金只有美國的十分之一左右，但世衛(wèi)組織卻危險地偏袒中國”。

２．１ 控制內(nèi)容

在此背景下，為了使世衛(wèi)組織的政策偏好重新靠攏美國，特朗普采取了“單邊威脅”的控制方式，其控制內(nèi)容包括四個方面，即制度改革、監(jiān)督與報告、人員篩選、資源制裁與制衡。

第一，特朗普政府從制度層面威脅世衛(wèi)組織進行變革，以強化美國的控制。２０２０ 年５ 月１５ 日，美國眾議院法案建議成立專家小組來推動對世衛(wèi)組織及其《國際衛(wèi)生條例（２００５）》進行關于防備全球大流行方面的改革。５ 月１８ 日，特朗普發(fā)表講話稱，世衛(wèi)組織必須在３０ 天內(nèi)進行“實質性改革”，否則美國將永久“斷供”世衛(wèi)組織，還將考慮是否有必要退出該機構。特朗普指出，“世衛(wèi)組織存在長久以來的結構性問題，主要是缺乏確保成員提供準確信息和透明數(shù)據(jù)共享的機制，使其容易受到錯誤信息和政治的影響。世衛(wèi)組織必須先解決這些長期存在的結構性問題之后，美國才能再次信任該組織”。具體來說，特朗普政府對世衛(wèi)組織提出的制度改革要求包括：將重點重新聚焦于履行其核心使命———準備、應對和協(xié)調利益相關者；提高透明度和數(shù)據(jù)共享能力，要求成員國遵守《國際衛(wèi)生條例（２００５）》，并“對抗中國等國家對世衛(wèi)組織施加的巨大影響”。

第二，特朗普政府尋求加強對世衛(wèi)組織的監(jiān)督與調查，并要求該機構就相關情況及時向美國報告。２０２０ 年４ 月７ 日，美國眾議院建議成立一個調查世衛(wèi)組織的國際委員會。５ 月１日，美國眾議院要求國務院提交一份關于世衛(wèi)組織的調查報告，內(nèi)容包括：“（１）世衛(wèi)組織應對不力，導致新冠病毒的傳播；（２）世衛(wèi)組織向聯(lián)合國成員國隱瞞與此類傳播有關信息的程度；（３）世衛(wèi)組織公布的與此類傳播有關感染數(shù)據(jù)的準確性；（４）世衛(wèi)組織與中國的關系；（５）世衛(wèi)組織在掩蓋中國境內(nèi)疫情傳播方面的作用；（６）世衛(wèi)組織的任何其他系統(tǒng)故障。”５ 月１５日，美國眾議院再次建議調查世衛(wèi)組織在應對此次大流行中“失敗”的原因，并加強對世衛(wèi)組織問責，提高其透明度，以增強世衛(wèi)組織未來應對大流行的能力，減少世衛(wèi)組織成員國和其他國際組織出于政治目的濫用職權的決定。

第三，特朗普政府試圖通過篩選世衛(wèi)組織工作人員的方式，增強美國對世衛(wèi)組織的控制。一是要求世衛(wèi)組織總干事譚德塞·阿達諾姆（Ｔｅｄｒｏｓ Ａｄｈａｎｏｍ Ｇｈｅｂｒｅｙｅｓｕｓ）辭職。２０２０ 年４月１６ 日，美國眾議院外交委員會共和黨首席議員邁克爾·麥考爾（Ｍｉｃｈａｅｌ ＭｃＣａｕｌ）等１７ 位共和黨議員聯(lián)名致信特朗普，要求將“世衛(wèi)組織總干事譚德塞辭職”作為美國重新對世衛(wèi)組織供資的前提條件。６ 月１５ 日，美國眾議院外交委員會發(fā)布了一份針對新冠肺炎疫情的調查報告。在報告中，麥考爾又一次嚴厲批評世衛(wèi)組織“應對疫情不力”，并要求世衛(wèi)組織更換領導層、現(xiàn)任總干事譚德塞下臺。二是要求增加世衛(wèi)組織工作人員中美國員工所占的比例，并排除其他國家通過人員篩選對世衛(wèi)組織施加的影響。根據(jù)美國駐日內(nèi)瓦大使安德魯·布雷姆伯格（Ａｎｄｒｅｗ Ｂｒｅｍｂｅｒｇ）于２０２０ 年５ 月下旬向譚德塞遞交的改革清單，其中第六條要求譚德塞確保“像美國這樣為世衛(wèi)組織做出重大貢獻的國家，在該組織的工作人員中應具備相應成比例的代表”。５ 月１５ 日，美國眾議院法案建議成立由美國疾病預防與控制中心（ＣＤＣ）主任、主管國際組織事務的助理國務卿等人組成的專家小組，該小組的任務之一便是“解決一些國家對世衛(wèi)組織領導人選的影響程度”。

第四，特朗普政府還通過資金斷供和人員縮編等方式對世衛(wèi)組織施行資源制裁，甚至以授權其他機構威脅世衛(wèi)組織。２０２０ 年４ 月７日，美國眾議院一項決議案建議扣留美國對世衛(wèi)組織的聯(lián)邦資金。一周后，特朗普正式宣布由于世衛(wèi)組織處理新冠肺炎疫情不力，美國決定通過暫停資助來追究世衛(wèi)組織的責任。特朗普此舉隨即招致國際社會大量批評與譴責，甚至連美國的許多傳統(tǒng)盟友都認為這是“令人失望”的舉動。５ 月１６ 日，感到孤立的特朗普表示美國政府“擬恢復資助世衛(wèi)組織”，但支付額度只有往年支付金額的１０％。多年來，美國疾控中心的一些工作人員會定期被派往世衛(wèi)組織日內(nèi)瓦總部工作，作為美國與該組織輪換工作的一部分。然而，為了威脅和控制世衛(wèi)組織，特朗普決定削減借調給世衛(wèi)組織的工作人員。在機構制衡方面，５ 月１５ 日，美國眾議院法案建議“國務卿應與專家小組協(xié)商評估是否需要設立新的國際機制或機構”，以對世衛(wèi)組織構成威脅制衡。

２．２ 控制效果與原因分析

然而，特朗普政府所采取的“單邊威脅”控制方式并沒有取得預期效果。在控制不力的情況下，特朗普政府最終選擇退出世衛(wèi)組織。

從世衛(wèi)組織的結構性特征分析，其“單邊威脅”控制政策效果不佳主要有以下幾個原因。

第一，世衛(wèi)組織的集體委托者屬性使特朗普政府對該組織在短期內(nèi)進行實質性改革的要求難以實現(xiàn)。特朗普政府于５ 月下旬向世衛(wèi)組織遞交的改革清單包括七項要求，基本被譚德塞悉數(shù)拒絕。５ 月２９ 日，特朗普在白宮記者會上稱，世衛(wèi)組織“拒絕執(zhí)行美方要求的改革”。由于世衛(wèi)組織的“集體委托者”屬性，如果想徹底修改其《世界衛(wèi)生組織組織法》，需要成員國的三分之二多數(shù)票同意。因為《世界衛(wèi)生組織組織法》本質上是集體委托者和代理者之間授權與被授權關系的契約，這使美國在短期內(nèi)尋求徹底改革世衛(wèi)組織的要求難以實現(xiàn)。

第二，世衛(wèi)組織的非中心化、區(qū)域性結構特點嚴重影響了美國實施監(jiān)督機制和通過人員篩選加強控制的效果。世衛(wèi)組織具有高度分散的“總部—區(qū)域—國家”三級組織結構，包括世衛(wèi)組織秘書處、６ 個區(qū)域辦事處和１５２ 個國家級辦事處。權力的高度分散使美國難以從多個層面控制世衛(wèi)組織，因為這些不同層次的機構可能具有不完全相同的偏好，世衛(wèi)組織總部難以對國家級辦事處進行有效的監(jiān)督和控制。這種分散的結構阻礙了美國在不同層面上施加監(jiān)督機制，實際監(jiān)測機制的主要審查對象往往只限于位于日內(nèi)瓦的世衛(wèi)組織秘書處，至于區(qū)域辦事處和國家辦事處則鞭長莫及。第三，世衛(wèi)組織專業(yè)化、分散化的官僚人事結構賦予了其對抗特朗普政府通過篩選人員施加控制的意圖。世衛(wèi)組織的絕大多數(shù)工作人員，包括成員國代表在內(nèi)，都是熟悉醫(yī)療衛(wèi)生領域專業(yè)技術的專家學者。首先，根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》，作為世衛(wèi)組織的最高權力機構，世界衛(wèi)生大會由每個成員國派本國公共衛(wèi)生方面的專門人員組成，每個成員國可派出代表不多于三人。其次，作為世衛(wèi)組織的最高執(zhí)行機構，執(zhí)行委員會由３４ 位成員國選出的衛(wèi)生專家組成，總干事由執(zhí)行委員會提名，自世衛(wèi)組織成立之初，總干事也一直由在醫(yī)療衛(wèi)生領域最具影響力的專家擔任。此外，世衛(wèi)組織內(nèi)部還設有由相關領域專業(yè)人員組成的各種專家委員會和科學小組，勞動形式以短期契約為主。這使得世衛(wèi)組織能夠盡可能地保持其職員的專業(yè)性，減少政治因素的影響。再次，世衛(wèi)組織的分散化官僚結構構成了另一挑戰(zhàn)。在人事任命問題上，世衛(wèi)組織的六個區(qū)域辦事處在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各自獨立，區(qū)域辦事處主任并非由世衛(wèi)組織總部直接指派，而是由該區(qū)域范圍內(nèi)的所有成員國推舉產(chǎn)生。所以，特朗普政府也就無法以解雇為由，對區(qū)域辦事處主任構成有效威脅。區(qū)域辦事處主任有權任命區(qū)域內(nèi)的國家代表、雇用或解雇區(qū)域職員，在財政和決策上也享有高度的自主權。這就在很大程度上影響了特朗普政府通過人員篩選對世衛(wèi)組織施加控制的效果。

第四，世衛(wèi)組織資金來源的多元化使特朗普政府威脅削減預算也不能構成一種十分有效的控制工具。世衛(wèi)組織的預算由世界衛(wèi)生大會每兩年批準一次，包括兩個主要來源：評定會費（ａｓｓｅｓｓｅｄ ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ），由會員國按照國內(nèi)生產(chǎn)總值的一定比例繳納，用于支付世衛(wèi)組織的運營成本并為其基本計劃提供資金，這部分資金近年來只占世衛(wèi)組織總預算的不到２０％，且依然每年呈下降趨勢；自愿捐款（ｖｏｌｕｎｔａｒｙ ｃｏｎｔｒｉ?ｂｕｔｉｏｎｓ），主要來自成員國和其他聯(lián)合國機構、政府間組織、慈善基金會、私營部門等，這部分資金近年來占世衛(wèi)組織總預算的四分之三以上。由此可見，目前世衛(wèi)組織的主要預算資金來源是自愿捐款，而非美國政府所繳納的分攤會費。而且，即使世衛(wèi)組織受到來自主要捐助國的財政制裁，仍可以通過“公私合作伙伴關系”來加強與非政府組織、醫(yī)藥企業(yè)、基金會、社會公民組織等第三方行為體的合作，從而獲取資金、技術與資源。因此，特朗普盡管以斷供美國對世衛(wèi)組織的分攤預算相威脅，也無法達到預期的控制效果。

三、“多邊加強”：拜登政府時期美國對世衛(wèi)組織的政策

對于執(zhí)政后的拜登來說，控制疫情既是必須完成的任務，也是艱難的挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情進一步拓寬了中美競爭的領域，激化了競爭烈度。能否控制好國內(nèi)疫情，已然演變成中美之間關于體制有效性的競爭；能否在全球抗疫過程中承擔責任，也上升為中美之間關于國際領導力的競爭。

中國在初期應對國內(nèi)新冠肺炎疫情中的良好表現(xiàn)，又一次展現(xiàn)了中國模式的有效性；中國積極投入世界范圍內(nèi)的抗疫行動，幫助其樹立了負責任的大國形象，贏得了世界上不少贊譽的聲音。而美國在上一屆特朗普政府時期，由于國內(nèi)抗疫表現(xiàn)不力，再次暴露出美國政治體制、政府和社會治理能力的嚴重弊端。加之特朗普在全球抗疫中采取“孤狼路線”，公然放棄美國的領導地位，嚴重影響了美國在世界上的聲譽。與特朗普相比，拜登面臨來自中國的壓力只增不減。因此，在拜登政府上臺之初，美國便將中國定位為“激烈競爭者”“最大的挑戰(zhàn)”“最主要的威脅”，將中美關系定性為“戰(zhàn)略競爭關系”。隨著中美競爭加劇，拜登政府逐漸認為中國是唯一一個“既有意愿也有實力重塑國際秩序的國家”，因此開始致力于加強國內(nèi)建設，同時協(xié)調盟友和伙伴、重新參與國際制度，試圖在關鍵領域競贏中國。

由此可見，在拜登政府看來，為了使美國在中美競爭中處于優(yōu)勢地位，美國應盡可能聯(lián)合一切國際組織，通過規(guī)則制定、議程設置等方式對抗中國。特朗普在任期間對世衛(wèi)組織做出的諸如指責、斷供、“退群”等一系列行為，使美國與世衛(wèi)組織的關系跌至歷史谷底，也造成了國際社會極大的觀眾成本。拜登上臺后，亟需修復這對關系，重建世衛(wèi)組織等多邊機構對美國的信任。因此，不同于特朗普政府“單邊威脅”的做法，拜登政府選擇以“多邊加強”的方式重建并加強美國對世衛(wèi)組織的控制。

３．１ 控制內(nèi)容

２０２１ 年１ 月２０ 日，拜登在上任當天就簽署了行政令，推翻了前任特朗普政府退出世衛(wèi)組織的決定，重新加入世衛(wèi)組織。次日，白宮發(fā)布《應對和防范新冠病毒大流行國家戰(zhàn)略》（ＴｈｅＮａｔｉｏｎａｌ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ ｔｈｅ ＣＯＶＩＤ－１９ Ｒｅｓｐｏｎｓｅ ａｎｄＰａｎｄｅｍｉｃ Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ），詳細闡述了拜登政府恢復美國全球領導地位和更好防范未來威脅的全面計劃，其中包括：美國將重新與世衛(wèi)組織接觸，并尋求加強和改革該組織，加入由世衛(wèi)組織牽頭的“新冠肺炎疫苗實施計劃”（ＣＯＶＡＸ）；恢復美國在國際應對新冠肺炎疫情中的領導地位，推進全球衛(wèi)生安全和外交。同日，美國副總統(tǒng)卡馬拉·哈里斯（Ｋａｍａｌａ Ｈａｒｒｉｓ）與世衛(wèi)組織總干事譚德塞通電話，討論美國決定撤銷其退出世衛(wèi)組織的決定，恢復履行其財政義務，并作為建設性伙伴努力加強和改革世衛(wèi)組織。拜登政府還表示，美國期待于２０２２ 年５ 月重新加入世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會，并將與世衛(wèi)組織啟動戰(zhàn)略對話，以確保雙方的共同優(yōu)先事項完全一致。美國將繼續(xù)與世衛(wèi)組織和世界各地的合作伙伴密切合作。

拜登政府的控制內(nèi)容主要針對世衛(wèi)組織的制度、人員、資金和資源、優(yōu)先事項四個方面。相比前任政府，其政策的最顯著特點是聯(lián)合世衛(wèi)組織中與美國享有類似偏好的其他行為體，擴大己方陣營的影響力。

第一，拜登政府通過改革制度和制定新的規(guī)則來重建美國對世衛(wèi)組織的控制。２０２１ 年１月２１ 日，白宮發(fā)布的《應對和防范新冠病毒大流行國家戰(zhàn)略》明確指出：“美國尋求加強和改革世衛(wèi)組織”。２ 月２ 日，白宮發(fā)布《拜登政府對全球健康的承諾》說明書，指出美國將與世衛(wèi)組織和其他合作伙伴共同制定有針對性的《國際衛(wèi)生條例》修正案，賦予世衛(wèi)組織更多監(jiān)測威脅權，對那些不與國際社會合作或不分享病毒信息的國家施加壓力。２０２２ 年４ 月８ 日，美國管理與資源事務常務副國務卿布萊恩·麥基翁（Ｂｒａｉｎ ＭｃＫｅｏｎ）會見了世衛(wèi)組織總干事譚德塞，討論了世衛(wèi)組織的可持續(xù)籌資和改革優(yōu)先事項，承諾將繼續(xù)推進《國際衛(wèi)生條例》修訂和新冠病毒溯源。第二，拜登政府篩選和增派人員到世衛(wèi)組織任職，從而從內(nèi)部影響世衛(wèi)組織決策。拜登在做出重返世衛(wèi)組織決策后，不僅停止上屆政府縮編借調到世衛(wèi)組織的美國工作人員，恢復美國政府人員與世衛(wèi)組織的定期聯(lián)系，還任命兼具實力和名譽的美國國家過敏癥和傳染病研究所所長安東尼·福奇（Ａｎｔｈｏｎｙ Ｓ． Ｆａｕｃｉ）博士擔任美國總統(tǒng)首席醫(yī)學顧問，代表美國參加世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會。拜登政府這一舉措意在通過安排代表美國利益的高級人員，參與世衛(wèi)組織高層管理、運作乃至決策，從世衛(wèi)組織內(nèi)部施加影響力，以在其中推動符合美國利益的議程和決策。

第三，拜登政府向世衛(wèi)組織提供資金捐贈、技術和物資援助，以重獲世衛(wèi)組織信任，增大其對美依賴度。在拜登宣布重返世衛(wèi)組織后不久，美國國務卿布林肯在聯(lián)合國安理會關于全球疫苗公平分配問題的視頻會議上承諾，“美國將向世衛(wèi)組織補繳２ 億多美元的分攤會費”，其中包括前總統(tǒng)特朗普執(zhí)政期間欠下的會費。據(jù)統(tǒng)計，在２０２１ 財年，美國為全球衛(wèi)生計劃撥款超過９０ 億美元，為抗擊新冠病毒提供了近１６０ 億美元的緊急補充資金。２０２２ 年１０ 月１８日，美國在世界衛(wèi)生峰會上為消滅脊髓灰質炎戰(zhàn)略認捐１．１４ 億美元。美國宣布２０２３ 財年將有一部分預算專門用于加強與包括世衛(wèi)組織在內(nèi)的全球多邊衛(wèi)生機構伙伴關系。此外，美國還向由世衛(wèi)組織聯(lián)合流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（ＣＥＰＩ）和全球疫苗免疫聯(lián)盟（ＧＡＶＩ）等共同發(fā)起的“新冠肺炎疫苗施實計劃”（ＣＯＶＡＸ）提供了捐款、疫苗捐贈和技術支持。這些資金、物資和技術援助一方面確實有助于世衛(wèi)組織在突發(fā)情況下維持順利運轉，幫助解決諸如疫苗采購與分發(fā)等緊迫性問題；另一方面也有助于提升美國在世衛(wèi)組織中的影響力，成為美國強化對世衛(wèi)組織控制的砝碼。甚至有學者認為，拜登補繳美國對世衛(wèi)組織的拖欠款項，實際上是一筆“改口費”，目的是迫使世衛(wèi)組織對中國進行“病毒溯源二次調查”。

第四，拜登政府尋找更多美國與世衛(wèi)組織共同的優(yōu)先事項，以擴大與世衛(wèi)組織的偏好一致性。如上文所述，代理方與委托方的偏好異質性程度將影響代理效果。世衛(wèi)組織與美國之間的偏好異質性在特朗普政府時期被再次放大。拜登上臺后，試圖尋找并擴大美國與世衛(wèi)組織的共同利益偏好，以減少兩者偏好的異質性，提升代理效果，降低“代理損失”。白宮２０２１年７ 月１ 日發(fā)布的《美國新冠病毒全球應對和恢復框架》中明確表述，除了新冠病毒，美國還會與世衛(wèi)組織及其他全球合作伙伴開展合作，共同應對更加廣泛的全球健康挑戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全民健康覆蓋，并應對氣候變化對健康構成的威脅。將資源集中在共同偏好領域上，一方面有助于在長期廣泛的合作中重建世衛(wèi)組織對美國的信任；另一方面通過合作減少偏好異質性程度，使世衛(wèi)組織的決策和行為更多地反映美國的利益。

由此可見，與特朗普政府從外部對世衛(wèi)組織“以壓促變”的政策相比，拜登政府更希望讓美國以世衛(wèi)組織關鍵成員國的身份，從內(nèi)部對其施加控制，提升美國對國際機構的影響力。

３．２ 控制效果與原因分析

（１）雖然拜登政府政策的完整效果還有待時間檢驗，但我們可以從世衛(wèi)組織近期的態(tài)度轉變與相關行動中窺得一二。

從短期來看，在美國的要求下，世衛(wèi)組織積極倡導進行“病毒溯源二次調查”。２０２１ 年１ 月１４ 日，中國曾應世衛(wèi)組織請求，邀請世衛(wèi)組織聯(lián)合調查團進入中國武漢地區(qū)開展為期２８ 天的聯(lián)合溯源科學研究。３ 月３０ 日，世衛(wèi)組織曾在與中國聯(lián)合發(fā)布的“第一階段病毒溯源研究報告”中稱，病毒實驗室泄漏論“極不可能”。但在該報告發(fā)布的第一時間，世衛(wèi)組織即受到了來自以美國為首的部分西方國家的巨大壓力。美國聯(lián)合十余國對該報告提出質疑，拒絕接受調查結論，并要求由美國組建一支自己的國際專家團隊，重新赴華開展特別調查。５ 月，拜登下令要求情報機關調查新冠病毒源頭，其中包括“中國可能發(fā)生實驗室事故”的說法。在同月舉行的第７４ 屆世界衛(wèi)生大會上，美國代表以所謂的“科學與透明”為由向世衛(wèi)組織施壓，將矛頭直指中國，要求對中國進行所謂的“病毒溯源二次調查”，并試圖倒逼世衛(wèi)組織為其背書。７ 月１５ 日，世衛(wèi)組織秘書處突然改口，提出針對中國的所謂“新冠肺炎疫情第二階段溯源調查”，將“中國違反實驗室規(guī)程造成病毒泄露”作為調查重點之一，并敦促中國“做到透明、開放及合作”。關于病毒溯源問題，世衛(wèi)組織總干事譚德塞也改口稱，“目前，尚不能完全排除新冠病毒是實驗室泄露的可能性”。在數(shù)據(jù)透明度議題上，譚德塞改稱，“這些數(shù)據(jù)本可以、也應該在更早時就分享出來，我們要繼續(xù)呼吁中國在分享數(shù)據(jù)方面做到透明，同時開展必要的調查，并公開相應的結果”。７ 月２８日，美國國務卿布林肯會見世衛(wèi)組織總干事譚德塞，雙方專門探討了病毒溯源問題，布林肯重申美國對世衛(wèi)組織在包括中國等地進行更多溯源調查的支持，強調下一階段的溯源調查應及時透明、以證據(jù)為基礎、由專家主導而不受干涉。９ 月８ 日，世衛(wèi)組織呼吁專家加入新型病原體溯源科學咨詢小組，推進“第二階段病毒溯源”。同時，拜登政府增加對世衛(wèi)組織捐款和物資援助、放棄疫苗知識產(chǎn)權等措施也在一定程度上幫助美國重建國際聲譽、重新獲得世衛(wèi)組織的信任。２０２１ 年５ 月５ 日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞贊揚道：“放棄疫苗知識產(chǎn)權是美國在應對全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)方面發(fā)揮領導作用的有力例證。”

從中長期效果來看，一方面，拜登政府所倡導的世衛(wèi)組織實質性改革與《國際衛(wèi)生條例》修訂進程取得了穩(wěn)步進展。２０２１ 年１２ 月１ 日，世衛(wèi)大會召開特別會議，決定啟動設立一個政府間談判機構，負責起草和談判世衛(wèi)組織關于大流行預防、防范和應對的公約、協(xié)定或其他國際文書。另一方面，世衛(wèi)組織啟動了歷史性的可持續(xù)性融資改革進程。在評定會費部分，２０２２年４ 月８ 日，美國副國務卿麥基翁會見譚德塞，討論世衛(wèi)組織可持續(xù)籌資和改革。５ 月２４ 日，第７５ 屆世界衛(wèi)生大會宣布改進世衛(wèi)組織可持續(xù)籌資模式，逐步提升評定會費占總預算比例。值得一提的是，歷史上在以美國為首的發(fā)達國家的不斷施壓下，世衛(wèi)組織曾于２０ 世紀８０年代通過了常規(guī)預算“實際零增長”政策，即在綜合考慮通貨膨脹與匯率變動等因素的基礎上，要求世衛(wèi)組織的預算水平不能超過上一預算周期，這導致其融資不得不逐漸更多依靠“自愿捐款”。１９９３ 年，世衛(wèi)組織又通過了預算“名義零增長”政策，即排除對通貨膨脹和匯率變動等因素的考慮，這進一步縮減了世衛(wèi)組織的財政支持。因此，本輪可持續(xù)融資改革可被視為自１９９３ 年“名義零增長”政策以來，世衛(wèi)組織啟動的具有歷史意義的融資改革行動。加之拜登政府多次宣布增加對世衛(wèi)組織的自愿捐款，預計未來美國政府的資金將在世衛(wèi)組織總預算中占據(jù)更大比例，從而賦予美國對世衛(wèi)組織更大的影響力。

上述跡象表明，拜登政府對世衛(wèi)組織的再控制政策取得了一定效果。

（２）從世衛(wèi)組織方面分析，該效果的取得主要有以下幾方面的原因。

第一，執(zhí)行委員會在世衛(wèi)組織決策中的重要作用。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》第六章第２８ 條，執(zhí)行委員會作為世衛(wèi)大會的執(zhí)行機構，具有設定大會議程、執(zhí)行大會決議與政策、向大會提供意見、提名總干事等重要職能。安排本國公民到國際組織核心機構任職是實力雄厚的成員國增加自身對國際組織影響力的一種方法。因此，拜登通過選派福奇博士代表美國參加世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會，可以增強美國對世衛(wèi)組織領導層的控制能力，在組織中推動符合美國利益的議程設置和政策實施。

第二，世衛(wèi)組織總干事譚德塞謀求競選連任。根據(jù)“委托—代理”理論，成員國是委托者，世衛(wèi)組織是代理者，這種代理關系的最終執(zhí)行人是國際組織職員，而總干事又是其中最關鍵的執(zhí)行人。２０２１ 年４ 月—２０２２ 年５ 月，正值新一屆世衛(wèi)組織總干事選舉進程。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》第七章第３１ 條，世衛(wèi)組織總干事選舉需要經(jīng)過各會員國對總干事職位候選人提名、執(zhí)行委員會會議提名、世衛(wèi)大會投票表決等多個環(huán)節(jié)。因此，適逢新一屆世衛(wèi)組織總干事選舉，時任總干事譚德塞為謀求成功連任，亟需獲得作為關鍵會員國政府———美國拜登政府的支持。這成為拜登政府與譚德塞討價還價的籌碼。

第三，猴痘疫情暴發(fā)提供合作契機。一般認為，國際組織的地緣區(qū)域和業(yè)務范圍與該國的利益攸關性越強、重合度越高，則國際組織的運作越有可能需要倚靠該國的配合與支持。在這種情況下，國家有可能對國際組織擁有較大的影響力。２０２２ 年７ 月２３ 日，世衛(wèi)組織將猴痘疫情確定為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。猴痘疫情的暴發(fā)也再次引起世衛(wèi)組織對修訂《國際衛(wèi)生條例（２００５）》必要性和緊迫性的關注。同時，鑒于美洲是猴痘疫情的重災區(qū)，防控猴痘疫情符合雙方利益，成為美國與世衛(wèi)組織合作的重要優(yōu)先事項。猴痘疫情的暴發(fā)也為拜登政府恢復并加強與世衛(wèi)組織在該地區(qū)乃至全球的合作，從而借機推動世衛(wèi)組織進行符合美國利益的改革提供了難得的契機。

從 美國與世衛(wèi)組織中其他成員國的偏好一致性程度來看，拜登政府一邊通過直接途徑與世衛(wèi)組織加強接觸，一邊努力加強與其他成員國，尤其是美國盟友和伙伴國家的溝通與協(xié)調，從而有利于將美國的偏好轉化為世衛(wèi)組織大部分集體委托者的偏好，擴大美國在世衛(wèi)組織中的影響力。

一方面，拜登政府多次通過組織召開多邊會議、制定多邊行動計劃等方式，積極協(xié)調美國與世界各國以及世衛(wèi)組織的行動和共同優(yōu)先事項。例如，２０２１ 年９ 月２２ 日，美國于線上組織召開新冠肺炎疫情全球峰會，會議邀請歐盟、印尼、加拿大、越南、印度、德國、日本、韓國等１００多個國家和區(qū)域組織領導人，以及來自國際組織（包括世衛(wèi)組織）、私營部門、慈善部門、民間社會、學術界等１００ 多位代表參加，共同討論結束疫情和鞏固健康安全，以預防和應對未來的生物威脅。２０２２ 年２ 月１４ 日，美國聯(lián)同世衛(wèi)組織，以及法國、德國、日本、意大利、歐盟、非盟等１８ 個國家和區(qū)域一體化組織，共同發(fā)起了《新冠肺炎疫情優(yōu)先全球加強參與行動計劃》，確定了六大重點工作方向：加強供應鏈彈性、解決信息差距、支持衛(wèi)生工作者、確保緊急非疫苗干預措施以及加強全球衛(wèi)生安全架構。各方承諾發(fā)揮協(xié)調作用并采取具體行動，支持并補充世衛(wèi)組織和其他多邊組織的努力。截至２０２３年２ 月，該計劃已經(jīng)先后召開了四次部長級會議，動員超過３３ 個國家等合作伙伴共同行動。

另一方面，拜登政府努力在與新冠疫情有關的涉華議題上，拉攏盟國和伙伴國家，在世衛(wèi)組織中形成“議題聯(lián)盟”。例如，２０２１ 年３ 月３０日，在世衛(wèi)組織發(fā)布第一階段溯源報告后，美國國務院立刻與澳大利亞、英國、加拿大、捷克、丹麥、愛沙尼亞、以色列、日本、拉脫維亞、立陶宛、挪威、韓國和斯洛文尼亞共１４ 個國家發(fā)出聯(lián)合聲明，表示對報告內(nèi)容存疑，對報告提出“共同關切”。歐盟駐聯(lián)合國代表團當天也發(fā)表了一份聲明，稱對武漢考察團“起步較晚”“早期樣本和相關數(shù)據(jù)可得性有限”表示遺憾。２０２１ 年４月２０ 日，美國白宮國家貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅在接受福克斯電視臺采訪時，大肆渲染“中國賠償論”。后來，來自英國、德國、澳大利亞、印度等國的部分智庫和媒體也先后跑出來論證與鼓噪。從中可以看出，美國的盟伴體系是其在世衛(wèi)組織中構建“議題聯(lián)盟”的重要基礎。拜登上臺后，恢復并加強在特朗普時期被破壞的美國盟友和伙伴關系等一系列措施，幫助其在世衛(wèi)組織中爭取到它們對美國倡議的支持。

四、結 語

本文搭建了一個理解主要大國對國際組織控制政策生效的理論框架，并通過新冠肺炎疫情時期美國兩屆政府對世衛(wèi)組織的控制政策為案例，驗證了該理論。當國際組織對成員國出現(xiàn)“代理松懈”問題時，主要大國可以選取“單邊威脅”或“多邊加強”兩種方式，對國際組織的資金、人員、機構、制度、規(guī)則、程序、優(yōu)先事項等內(nèi)容施加控制。在“單邊威脅”的方式中，控制內(nèi)容與該國際組織屬性適配是控制政策生效的條件。而在“多邊加強”方式中，除上述適配程度外，與其他成員國的偏好一致性程度也會影響控制效果。

在新冠肺炎疫情期間，根據(jù)世衛(wèi)組織在相關議題上的表態(tài)和行動，美國政府認為該組織對其出現(xiàn)了“代理松懈”現(xiàn)象。在此情況下，特朗普政府選擇了“單邊威脅”的控制方式，但由于其政策內(nèi)容與世衛(wèi)組織屬性和結構特點極度不匹配，控制政策效果不佳。相比之下，拜登政府選擇了“多邊加強”的控制方式，因其控制內(nèi)容與組織相符度較高，且有效聯(lián)合了其他成員國，以“議題聯(lián)盟”形式推進相關議題，其控制政策取得了積極的效果。

值得注意的是，本文主要探討的是大國在國際組織“代理松懈”后的控制政策，但廣義的“委托—代理”理論對于委托方所倚靠的控制或影響手段是多元的。控制政策既包括“代理松懈”后的強制手段，也存在利益一致時的“激勵相容”，即激勵代理人按自己希望的利益方向行事。在國際體系中，這種現(xiàn)象亦有據(jù)可依。同樣，從對國際組織的影響力維度定義的“大國”概念也是相對的，即在不同區(qū)域、不同組織層面，具備對國際組織控制能力的“大國”可能不盡相同。因此，從更廣泛的意義上講，當試圖對本文理論所適用的范圍進行擴展時，需要考慮到在不同層面、不同區(qū)域對于大國的界定問題。

本文對于理解大國與國際組織的關系，以及國際組織自身發(fā)展面臨的制約具有一定參考意義。自２０ 世紀７０ 年代以來，我國對參與全球治理表現(xiàn)出日益積極的姿態(tài)。近年來，我國在國際組織中的角色日趨中心化。在此背景下，厘清大國對國際組織的控制機制以及影響控制措施生效的因素，將對未來我國處理自身與國際組織關系、處理與國際組織其他成員國關系帶來重要啟示。在當前全球治理面臨危機、中美競爭愈演愈烈之際，我國應冷靜分析每個國際組織及其內(nèi)部成員國的主要矛盾和結構性矛盾，逐步提高我國在國際組織中的話語權和影響力，主動布局和爭取制度性話語權。

編輯 鄧文科