廣西國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)建設(shè)存在的問題及對策

摘 要：國家儲(chǔ)備林建設(shè)是推進(jìn)我國生態(tài)建設(shè)和維護(hù)木材安全，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施。在研究廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)及建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析發(fā)現(xiàn)其在場外林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)中存在林權(quán)糾紛頻出、林地收儲(chǔ)阻力大、收購和建設(shè)資金明顯不足、資金來源渠道單一、儲(chǔ)備林林業(yè)產(chǎn)值較低等問題，提出完善林權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制和林權(quán)租金調(diào)整機(jī)制、擴(kuò)寬融資渠道、優(yōu)化生產(chǎn)和經(jīng)營模式等對策，以期推動(dòng)國家儲(chǔ)備林建設(shè)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林地收儲(chǔ)；儲(chǔ)備林；林權(quán)；林業(yè)產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2023）12-156-3

0 引言

為破解我國木材供需矛盾日益突出的困局，2018年4月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》。國家儲(chǔ)備林建設(shè)是推進(jìn)我國生態(tài)建設(shè)和維護(hù)木材安全，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施，也是精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的重要工程。

為全面保護(hù)天然林和推動(dòng)國家儲(chǔ)備林建設(shè)，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)廣西加快推進(jìn)國家儲(chǔ)備林高質(zhì)量發(fā)展“雙千”目標(biāo)實(shí)施方案（2021—2025年）》［1］，提出“到2025年，全區(qū)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目貸款余額達(dá)1 000億元，新建國家儲(chǔ)備林1 000萬畝”的“雙千”目標(biāo)。根據(jù)規(guī)劃，廣西壯族自治區(qū)各林業(yè)建設(shè)單位中，市（縣、區(qū)）規(guī)劃建設(shè)面積41.80萬hm2，區(qū)（中）直林業(yè)單位規(guī)劃建設(shè)面積24.87萬hm2，其中包括廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場（以下簡稱國有高峰林場）的1.60萬hm2。

2023年2月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局、廣西壯族自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》［2］，并提出林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)可直接為其他林業(yè)經(jīng)營主體開展林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保業(yè)務(wù)，進(jìn)一步解決廣西壯族自治區(qū)林業(yè)企業(yè)及林農(nóng)融資難、林權(quán)資產(chǎn)處置難等問題，為當(dāng)?shù)亓值厥諆?chǔ)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

1 國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)及建設(shè)概述

國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)，即通過政府批準(zhǔn)設(shè)立的相關(guān)部門，根據(jù)制定的土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策，利用贖買、流轉(zhuǎn)、收購、征用等方式獲得林地使用權(quán)。國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)應(yīng)滿足國家對林地資源宏觀調(diào)控的目的和要求。國有林場收儲(chǔ)林地后，通過林地經(jīng)營，活躍林地資源市場，減少林地資源浪費(fèi)。

根據(jù)《“十四五”國家儲(chǔ)備林建設(shè)實(shí)施方案》，國家儲(chǔ)備林建設(shè)作為地區(qū)林業(yè)建設(shè)的重要工作內(nèi)容，是為滿足社會(huì)對優(yōu)質(zhì)木材的需求，通過人工林的集約栽培、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育等措施而營造的工業(yè)原料林、大徑級(jí)用材林等多功能森林［3］。通過國家儲(chǔ)備林的林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林的建設(shè)，能滿足市場對木材資源的需求，同時(shí)提升林分質(zhì)量，確保生態(tài)安全，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。

2 國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀

國有高峰林場是廣西壯族自治區(qū)直屬國有林場，經(jīng)營面積10萬hm2，森林蓄積量為700萬m3。國有高峰林場依托資源、區(qū)位、品牌等優(yōu)勢，不僅成為首批國家林業(yè)重點(diǎn)龍頭企業(yè)，而且是國家儲(chǔ)備林示范林場。

2.1 國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)現(xiàn)狀

2021年6月，國有高峰林場召開國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目動(dòng)員部署會(huì)議，提出在“十四五”時(shí)期實(shí)施“百萬工程”，計(jì)劃在5年通過收購或合作造林等形式，新增國儲(chǔ)林不少于8萬hm2。僅2023年5月，國有高峰林場場外容縣造林部在北流市即收購國儲(chǔ)林35.99 hm2。2019—2022年，國有高峰林場每667 m2林地的收購單價(jià)上漲了2.3倍［4］。

2.2 國有高峰林場國家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀

2012年，國有高峰林場被列入廣西壯族自治區(qū)實(shí)施國家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)單位；2013年12月，國有高峰林場被原國家林業(yè)局評(píng)為“國家儲(chǔ)備林示范林場”。截至2015年7月，國有高峰林場建設(shè)國家儲(chǔ)備林面積超過2 866.67 hm2［5］。2012—2017年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局下達(dá)國有高峰林場國家儲(chǔ)備林建設(shè)任務(wù)約1.80萬hm2。截至2017年底，國有高峰林場完成國家儲(chǔ)備林建設(shè)任務(wù)1.82萬hm2［6］。截至2021年4月，國有高峰林場國家儲(chǔ)備林建設(shè)面積達(dá)3.96萬hm2［7］。

2022年5月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局批復(fù)通過國有高峰林場2021年度國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)。國有高峰林場規(guī)劃營造林面積363.87 hm2，超過下達(dá)任務(wù)333.33 hm2的9.16%，其中新造杉木純林57.30 hm2、巨尾桉-紅錐混交林225.08 hm2，改培杉木林81.49 hm2；國家儲(chǔ)備林建設(shè)地點(diǎn)分布在長客、六里、延河分場，整個(gè)項(xiàng)目概算總投資1 015.39萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資400.00萬元，自治區(qū)本級(jí)配套133.00萬元，單位自籌482.39萬元［8］。

3 國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)建設(shè)存在的問題

3.1 林權(quán)糾紛頻出，國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)及建設(shè)阻力大

綜合中國裁判文書網(wǎng)關(guān)于近年來國有高峰林場的林權(quán)糾紛案件可知，2013年至2022年底，國有高峰林場進(jìn)入司法程序的林權(quán)糾紛案件達(dá)63起。國有高峰林場林權(quán)糾紛頻出的原因，一部分是在集體林地制度改革時(shí)期，受確權(quán)工作不到位等歷史遺留原因的影響，造成林權(quán)存在爭議；另一部分是隨著社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在林權(quán)制度改革后，林地和林木資源的大幅度升值，導(dǎo)致部分農(nóng)民在利益的驅(qū)使下造成林權(quán)糾紛。此外，部分農(nóng)村居民存在較強(qiáng)的宗族意識(shí)，同時(shí)缺乏法律意識(shí)，導(dǎo)致其忽視林地的法律權(quán)屬，對林地進(jìn)行爭奪，導(dǎo)致林權(quán)糾紛頻出，使林地收儲(chǔ)阻力增大。

3.2 收儲(chǔ)和建設(shè)資金明顯不足，資金來源渠道單一

國家儲(chǔ)備林建設(shè)樹種以鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種為主，其生長緩慢、撫育管理和經(jīng)營周期長，尤其是大徑材林經(jīng)營管理周期更長。例如，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局公布的《廣西國家儲(chǔ)備林主要樹種名錄》中的降香黃檀、楠木、蜆木等均屬于生長十分緩慢、成材周期長的樹種。國有高峰林場需要不斷投入資金來維持儲(chǔ)備林的建設(shè)。此外，隨著林地資源的供需矛盾愈加突出，林地租金逐年增高。國有高峰林場每667 m2林地的收購單價(jià)僅4年（2019—2022年）的時(shí)間就上漲了2.3倍，林地收購成本進(jìn)一步增加。

2022年5月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局最新批復(fù)的國有高峰林2021年度國家儲(chǔ)備林建設(shè)目標(biāo)任務(wù)是營造面積為333.33 hm2，項(xiàng)目概算總投資為1 015.39萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資400.00萬元（占總投資比例的39.4%），自治區(qū)本級(jí)配套133.00萬元（占總投資比例的13.1%），國有高峰林場自籌482.39萬元（占總投資比例的47.5%）。按目標(biāo)營造面積和總投資計(jì)算，國有高峰林場每公頃國家儲(chǔ)備林的營造資金只有3.05萬元，建設(shè)資金明顯不足。國有高峰林場的場外林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)的資金主要來自林場自籌，其次是政府出資，其他資金來源渠道相對較少，資金來源渠道過于單一，最終影響其場外林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)成效。

3.3 儲(chǔ)備林林業(yè)產(chǎn)值較低

2021年，廣西壯族自治區(qū)林地面積為1 613.33萬hm2，林業(yè)總值為8 487.0億元［9］。而同期的國有高峰林場的林地經(jīng)營面積為10.00萬hm2，林業(yè)總值為19.5億元［10］；與廣西壯族自治區(qū)的平均水平相比，高峰林場的林業(yè)產(chǎn)值相對較低。此外，筆者通過對國有高峰林場國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的盈虧平衡分析發(fā)現(xiàn)，國有高峰林場的國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)年盈虧平衡點(diǎn)只有24.06%。也就是說，國有高峰林場只有項(xiàng)目木材產(chǎn)量達(dá)到設(shè)計(jì)能力的24.06%，才能實(shí)現(xiàn)保本經(jīng)營［11］。

4 國有高峰林場國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)建設(shè)管理對策

4.1 完善林權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制和林權(quán)租金調(diào)整機(jī)制

針對林區(qū)林權(quán)糾紛案件頻出這一問題，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門應(yīng)通過整合政府和林業(yè)部門力量，建立完善的林地糾紛調(diào)機(jī)制，落實(shí)林權(quán)管理責(zé)任制度，落實(shí)好“誰主管、誰負(fù)責(zé)”責(zé)任制度。國有高峰林場也應(yīng)完善和林權(quán)所有者之間的場外收儲(chǔ)租金靈活調(diào)整機(jī)制，在條件允許的情況下，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐牧謾?quán)價(jià)值來調(diào)整租金，避免由于林權(quán)價(jià)值異議等問題而引起糾紛。國有高峰林場應(yīng)完善與當(dāng)?shù)卣⒋寮w及農(nóng)戶的溝通機(jī)制，及時(shí)了解和掌握村集體及農(nóng)戶的訴求，并通過聘請當(dāng)?shù)卮迕褡鳛閳鐾庠炝肿o(hù)林員和糾紛調(diào)解員等方式，增加與當(dāng)?shù)卮寮w和農(nóng)戶的溝通，減少林權(quán)糾紛的發(fā)生。

4.2 完善融資機(jī)制，擴(kuò)寬融資渠道

當(dāng)?shù)卣傲謽I(yè)部門應(yīng)深入開展國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)和建設(shè)融資機(jī)制研究，通過林銀合作、政企合作等方式拓寬國有高峰林場林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)的融資渠道，以滿足其進(jìn)行林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)的資金需求。例如，當(dāng)?shù)卣蛄謽I(yè)部門應(yīng)積極采用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，為國有高峰林場場外林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)吸納更多的社會(huì)資金。一方面，國有高峰林場可通過項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押來獲得銀行貸款，降低貸款難度，增加貸款額度；另一方面，通過PPP運(yùn)作模式，將可行性缺口補(bǔ)助納入一般公共預(yù)算管理，避免隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)的順利實(shí)施。

4.3 優(yōu)化生產(chǎn)和經(jīng)營模式

林業(yè)部門應(yīng)充分發(fā)揮其服務(wù)功能，積極為國有高峰林場提供技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)的信息服務(wù)，降低國有高峰林場林地收儲(chǔ)和國家儲(chǔ)備林建設(shè)成本，促進(jìn)國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大。國有高峰林場應(yīng)整合細(xì)碎的林地資源，加大資金和技術(shù)投入，加快實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化、統(tǒng)一化的經(jīng)營和管理，提高經(jīng)營管理水平。國有高峰林場可優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)模式和分配方式，如積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收、收儲(chǔ)擴(kuò)大的良性循環(huán)。

5 結(jié)語

國有高峰林場在國家儲(chǔ)備林收儲(chǔ)建設(shè)中存在收儲(chǔ)建設(shè)阻力大、資金不足、儲(chǔ)備林產(chǎn)值及效益低等問題，應(yīng)通過完善林權(quán)糾紛調(diào)整機(jī)制和林權(quán)租金調(diào)整機(jī)制、擴(kuò)寬融資渠道、優(yōu)化生產(chǎn)和經(jīng)營模式等舉措，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收，收儲(chǔ)擴(kuò)大的良性循環(huán)。

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