防治海洋工程建設項目對海洋環(huán)境的污染損害法律問題研究

摘要：近年來海洋工程建設項目隨著海洋經(jīng)濟的繁榮日益增多，在帶動海洋經(jīng)濟發(fā)展的同時也增加了危害海洋環(huán)境的可能性，過度的海洋開發(fā)活動加重了對海洋環(huán)境的污染及生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度。我國雖在立法上制定了一系列法規(guī)政策、專門條例為海洋工程污染防治保駕護航，但是目前海洋工程污染防治并未引起法學界的過多關(guān)注和深入研究。在我國海洋工程污染防治中仍然存在如下問題亟待解決：海洋工程環(huán)境影響評價制度的程序及責任設定問題、海洋工程聽證制度公眾參與度不足、海洋工程環(huán)境高風險領(lǐng)域責任保險制度不夠完善、監(jiān)管力度不足、公民對海洋工程污染防治知情權(quán)的缺失等。通過對以上問題進行法律分析及原因分析，對相關(guān)條例、法律及政策進行總結(jié)評析，提出解決對策。通過完善環(huán)境影響評價制度，健全聽證制度相關(guān)規(guī)定，加強環(huán)境污染責任保險制度建設，提升對海洋工程污染防治的監(jiān)管力度，明確公民知情權(quán)等方式來解決所提出的問題，為海洋工程污染防治提供更多的法律助推力量。

關(guān)鍵詞：海洋工程;海洋污染;污染防治;海洋環(huán)境保護

中圖分類號：P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）03-0074-09

0 引言

近年來，我國海洋經(jīng)濟發(fā)展在經(jīng)濟發(fā)展中凸顯優(yōu)勢，并且受到社會各界的諸多關(guān)注。海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展以海洋開發(fā)和利用為基礎(chǔ)，隨著海洋開發(fā)熱潮的到來，海洋工程建設也逐漸增多。但在建設初期由于海洋環(huán)境保護意識較為薄弱，對海洋工程建設的管理不到位，以及對海洋工程污染損害疏于防治，致使海洋工程建設出現(xiàn)較多問題，最為突出的是亂填海、炸島、填島、建設連島大壩、違法設置排污口等[1]。

為了解決海洋工程污染損害海洋環(huán)境及資源等一系列問題，保護、恢復海洋環(huán)境及海洋能源，形成我國海洋經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，為海洋經(jīng)濟在未來的穩(wěn)固發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)，2006年國務院審議通過了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（以下簡稱《條例》），并于2017 年和2018年進行了兩次修訂。《條例》首次在立法層面對“海洋工程”的概念內(nèi)涵進行了界定，設定了海洋工程環(huán)境影響評價制度、聽證制度、公眾參與機制，并將其內(nèi)容及程序進一步系統(tǒng)化、具體化，對海洋工程污染損害海洋環(huán)境設置了事先防控程序。此外，《條例》對于海洋工程違法行為的處罰以及責任進行了詳細規(guī)定，加強了對海洋工程建設實施過程中污染損害的管理。《條例》的出臺使得海洋工程污染防治工作有了切實的法律依據(jù)和保障，相對應地解決了部分海洋工程污染損害防治法律問題，但由于海洋環(huán)境污染狀況的復雜性以及相關(guān)法律的滯后性等因素，目前在海洋工程污染海洋環(huán)境及資源案件中仍然存在著諸多相關(guān)法律問題亟待解決。

1 防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境主要問題的提出

近年來，我國在海洋經(jīng)濟發(fā)展中極其重視對海洋環(huán)境的保護與恢復，秉持“開發(fā)與保護相結(jié)合”的思想，朝著海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標前進，針對海洋環(huán)境保護的立法日益完善。在我國有關(guān)海洋環(huán)境保護的立法中，對海洋工程作業(yè)活動的管制最具有影響力與關(guān)聯(lián)性的即為1982年制訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，該法針對海洋石油勘探開發(fā)活動作出了詳細規(guī)制，并且在附則中明確了違法行為的法律責任。除此之外，《條例》也明確設定了海洋工程污染防治相關(guān)制度，實際解決海洋工程污染環(huán)境相關(guān)案例中所出現(xiàn)的法律問題，但在實際應用法律以及相關(guān)案例中仍然存在許多問題。

1.1 海洋工程建設項目環(huán)境影響評價制度的不足

關(guān)于環(huán)境影響評價制度的規(guī)定在我國多部法律中均有所體現(xiàn)，對保護海洋環(huán)境起到了預防性作用，是海洋工程項目建設過程中的第一道“門檻”。在《中華人民共和國環(huán)境保護法》中對環(huán)境影響評價制度進行了法律規(guī)定，此外還有相關(guān)法律法規(guī)對環(huán)境影響評價制度的范圍、程序以及適用等問題進行細化，如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）專門針對環(huán)境影響評價制度進行了詳細的規(guī)定與劃分。《條例》在關(guān)于環(huán)境影響評價制度法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對海洋工程建設的環(huán)境影響評價制度做了專項規(guī)定。我國環(huán)境影響評價制度歷經(jīng)實踐操作檢驗、法律變疊更新，制度體系已較為完善、內(nèi)容相對充實，在海洋工程污染防治工作中發(fā)揮了一定的優(yōu)勢與作用，但在工程建設、審批程序以及應用中還存在一些問題。

1.1.1 海洋工程環(huán)境影響報告書核準標準不明確、審批程序不完善

海洋工程環(huán)境影響評價制度的重要構(gòu)成即為海洋工程環(huán)境影響報告書，現(xiàn)階段針對海洋工程環(huán)境影響報告書的法律規(guī)定涉及了編制、核準兩個方面，對其他層面并沒有進行具體規(guī)定。針對海洋工程環(huán)境影響報告書的編制，《條例》中明確了編制的標準以及應當使用的調(diào)查、監(jiān)測資料。針對海洋工程環(huán)境影響報告書的核準，《條例》雖詳細規(guī)定了核準前的聽證程序、不同工程環(huán)境影響報告書的核準主體以及重新核準的情形，但對于核準的具體標準以及具體審批程序沒有明確。核準標準在海洋工程環(huán)境影響報告書的具體審批過程中是關(guān)鍵所在，對于海洋工程建設而言，符合核準標準是海洋工程得以建設運行的前提，但在立法中并沒有將其具體化、明確化。

1.1.2 海洋工程環(huán)境影響評價制度的監(jiān)督反饋程序存在不足

近年來，我國在環(huán)境監(jiān)管方面從只強調(diào)事前審批轉(zhuǎn)變到同時關(guān)注事中、事后的監(jiān)管，環(huán)境影響評價制度的功能也相應地發(fā)生了一些變化[2]。監(jiān)督反饋程序是環(huán)境影響評價制度的后續(xù)完善程序，是對環(huán)評過程以及結(jié)果的整體監(jiān)督評價與反饋，側(cè)重于對環(huán)境影響評價制度本身的事中、事后監(jiān)管。然而，目前關(guān)于海洋工程環(huán)境影響評價制度的相關(guān)法律規(guī)定中尚未涵蓋監(jiān)督反饋這一重要程序，更沒有在體系化視角下對這一程序進行完善。雖然《條例》對海洋工程在投入建設運行后所產(chǎn)生的不合標準情形規(guī)定了環(huán)境影響后評價，但其有別于針對環(huán)境影響評價制度本身的監(jiān)督與反饋。在對海洋工程環(huán)境影響評價制度的規(guī)定中尚未涉及其后續(xù)完善程序，直接導致目前為止還沒有形成專門檢驗審批環(huán)境評價過程及結(jié)果的體系和機構(gòu)，使得海洋工程環(huán)境影響評價制度的后續(xù)監(jiān)督程序缺失，在建設工程過程中不能對環(huán)評整體進行全面有效監(jiān)督，也不能對環(huán)評結(jié)果及時進行反饋，是海洋工程環(huán)境影響評價制度的一個缺口。

1.1.3 海洋工程環(huán)境影響評價制度審批責任設定不明確

在海洋工程建設前對其進行環(huán)境影響評價，主要內(nèi)容即為核準海洋工程環(huán)境影響報告書是否符合建設標準。在審批海洋工程環(huán)境影響報告書時，若審批部門違反法律規(guī)定核準通過不符合建設標準的海洋工程環(huán)境影響報告書，則會使不合標準的海洋工程投入建設，從而造成對海洋環(huán)境的污染損害。而目前在對海洋工程環(huán)境影響評價制度進行專門規(guī)范時沒有明確這類違法行為的主體責任，使得環(huán)境影響評價制度的責任設定體系不夠完善，不能為環(huán)境影響評價制度提供責任保障。

1.2 海洋工程建設項目聽證制度所存問題

聽證制度作為環(huán)境污染防治的預先控制程序，對環(huán)境污染治理有著重要的實際意義。在海洋環(huán)境污染治理方面應用海洋工程建設項目聽證制度是對《環(huán)境影響評價法》環(huán)境影響評價聽證制度的具體化，推動了海洋工程污染防治在事前監(jiān)督方面的發(fā)展。針對海洋工程建設項目聽證制度，《條例》僅規(guī)定圍填海工程在工程項目建設前必須舉行聽證會，對于其他工程是否需要聽證并沒有做出具體硬性規(guī)定，使得聽證制度適用范圍過窄，影響環(huán)境評價結(jié)果。此外，我國海洋工程建設聽證制度尚存在公眾參與度不足、聽證形式不健全、制度落實效果不佳等問題，這說明海洋工程建設聽證程序并沒有真正受到重視，未能發(fā)揮出其應有的作用，從而在實際應用中暴露出各式不足之處，不利于海洋污染防治的深入推進與發(fā)展。

1.2.1 海洋工程建設項目聽證制度公眾參與機制不健全

聽證制度是我國民主制度在法律層面的體現(xiàn)，作為實現(xiàn)民主參與公共事務治理的方式之一，該制度最核心的價值就在于公眾參與效果，其對于聽證制度的作用價值決定了聽證制度功能的其中一面。在工程建設聽證制度中加入公眾參與機制，是為了讓公眾意見得到表達，然而海洋工程建設項目聽證制度并沒有真正落實聽證制度的公眾參與機制。在國家海洋局關(guān)于印發(fā)《海洋聽證辦法》的通知中，雖詳細規(guī)定了聽證原則、聽證主持主體、當事人權(quán)利、依申請聽證以及依職權(quán)聽證等具體情形，但沒有進一步明確公眾參與聽證的具體程序、內(nèi)容以及參與主體等具體情況。在《條例》中，也僅規(guī)定了有必要舉行聽證以及必須聽證的工程的范圍，尚未涉及海洋工程聽證制度公眾參與機制的具體規(guī)定。公眾參與的缺位致使聽證制度失去核心價值，環(huán)境影響評價結(jié)果的公平性也無法得到保證，這一現(xiàn)狀更加體現(xiàn)聽證制度在公眾參與機制方面的缺陷。

1.2.2 海洋工程建設項目聽證制度適用范圍過窄

對于海洋工程建設項目的聽證范圍，《條例》規(guī)定針對新建、改建、擴建的海洋工程，主管部門在核準其環(huán)境影響報告書前，應當征求有關(guān)部門的意見，在必要時，可以進行聽證。針對圍填海工程，要求其必須聽證。除此之外，對于其他海洋工程是否須經(jīng)聽證、無須聽證的海洋工程的范疇都未進行細致劃分，也就尚未規(guī)定具體要求。根據(jù)現(xiàn)行條例對海洋工程在法律層面的界定，海洋工程除圍填海工程以外還包括許多大型建設項目，例如人工島、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)工程、海上潮汐電站、大型海水養(yǎng)殖場以及海上景觀開發(fā)工程等。近年來，為了緩解土地利用矛盾、推動城市發(fā)展，海上建設人工島機場在我國早已拉開序幕，在未來一個時期內(nèi)海上人工島機場將是我國主要的填海建設項目，相比于其他的填海工程，人工島機場對海洋環(huán)境的影響強度更大、范圍更廣[3]。這些海洋工程不僅涉及對海洋資源與能源的開發(fā)與利用，還觸及利用海洋空間在海上進行大型作業(yè)活動等一系列形式，談及污染海洋環(huán)境的可能性以及危害海洋資源的危險性，以上所列工程并不次于現(xiàn)行條例要求聽證的工程。而在現(xiàn)實立法中，并沒有將同樣具有海洋環(huán)境危害性的多種海洋工程納入海洋工程聽證范圍進行約束，以致其游離于立法之外，側(cè)面暴露出海洋工程建設項目聽證制度適用范圍過窄的缺陷。

1.2.3 海洋工程建設項目聽證制度聽證形式的不足

目前，我國立法對于海洋工程建設項目只適用事前聽證，僅在核準審批海洋工程環(huán)境影響報告書前進行聽證，缺乏事后聽證程序，不利于主管部門做出適當、公正、合理的決策。事前聽證本身存在不足，聽證效果不佳，對海洋工程建設項目僅進行事前聽證不利于工程主體合法權(quán)利的維護，也不能較好地保證決策結(jié)果的適當與公正。若環(huán)評機關(guān)做出的決策侵害到當事人的合法權(quán)益，如果僅靠事前聽證是很難救濟其合法權(quán)益的[4]，這正是我國對海洋工程建設項目聽證制度的規(guī)定目前所存缺陷之一，阻礙我國海洋工程污染防治的發(fā)展。

1.3 海洋工程環(huán)境污染責任保險制度存在的問題

近年來，在我國大力推進生態(tài)文明建設過程中，一直將在海洋工程污染環(huán)境高風險領(lǐng)域中加強環(huán)境污染強制責任保險制度的建設視為重點任務。環(huán)境污染責任保險是一種公益保險，其出發(fā)點為解決污染環(huán)境突發(fā)事故、緩解環(huán)境治理矛盾和減少政府治理壓力[5]。在工程建設方面，海洋工程相較于其他類型工程而言，其建設環(huán)境更加特殊、作業(yè)風險較高，難以管控治理。在海洋工程領(lǐng)域，具有代表性的環(huán)境高風險工程即為海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)工程，如海洋石油勘探開發(fā)行業(yè)。基于海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)工程潛在的環(huán)境高風險，其對于環(huán)境污染責任保險制度的需求更大、要求更高。目前，我國海洋工程環(huán)境污染責任保險制度仍然存在立法不完善、缺乏配套技術(shù)標準等問題，不利于海洋工程污染治理矛盾的緩解。

首先，我國針對海洋工程環(huán)境風險管理出臺了相關(guān)法律規(guī)定加以治理。根據(jù)《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應具有有關(guān)污染損害民事責任保險或其他財務保證”，這是我國海洋工程環(huán)境污染強制責任保險制度實行的開端。然而，目前我國立法對海洋工程環(huán)境污染責任保險制度僅有原則性的要求，對責任范圍、賠償標準等具體實施方案沒有明確的規(guī)定[6]。其次，海洋工程環(huán)境污染責任保險制度的配套技術(shù)標準不規(guī)范。因海洋工程污染損害的特殊性，海洋工程環(huán)境污染責任保險的污染損害認定標準、責任范圍、賠償標準都需要專業(yè)的認定機構(gòu)對其進行評估認定。然而我國海洋工程污染損害評估權(quán)能分散，不同部門對于污染損害的評估方法不同、認定標準不一，很難形成系統(tǒng)化標準，因而在海洋工程環(huán)境污染責任保險制度所需的配套技術(shù)標準也存在欠缺。

1.4 海洋工程污染防治監(jiān)管制度的不足

在我國建設海洋強國戰(zhàn)略的背景指導下，深入實施海洋開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)到了新的階段，利用開發(fā)海洋資源的作業(yè)活動與工程項目日益增多，海洋環(huán)境污染治理也面臨著新的形勢，在此形勢下，對海洋工程污染治理的監(jiān)管要求愈發(fā)嚴格。為了緩解發(fā)展海洋經(jīng)濟與保護海洋環(huán)境之間的矛盾，滿足海洋工程污染治理嚴格的監(jiān)管要求，強化對海洋工程污染治理的監(jiān)管機制，我國針對海洋工程污染治理的監(jiān)管問題在立法方面多次作了詳細規(guī)定。其中，《條例》雖針對海洋工程建設的事前、事中、事后設置了全過程監(jiān)管機制，但如何將各項監(jiān)管規(guī)定切實貫徹落實，讓其在實際應用中能夠“物盡其用”才是健全監(jiān)管體制的主要課題。隨著海洋工程污染治理工作的深入開展，在執(zhí)法過程中，海洋工程污染治理監(jiān)管體制所存在的不足也逐漸顯露，監(jiān)管不到位致使審批與執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

其一，在海洋工程項目建設的初始階段，首先要經(jīng)過審批程序才能決定其下一步建設進程。初始審批階段包括對建設項目進行環(huán)境影響評價、核準建設工程環(huán)境影響報告書等，這是對海洋工程建設項目的合法審查環(huán)節(jié)。在對需報國務院審批的建設項目進行初始合法審批時，相關(guān)海監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)將會提前參與到環(huán)境影響評價論證階段，了解工程項目的審批信息，把握該審批項目的環(huán)境保護條件，有助于后續(xù)過程中執(zhí)法部門跟蹤監(jiān)管工作的進行。然而，在其他地方建設工程的審批中，相應海監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)不僅沒有提前參與環(huán)評審批環(huán)節(jié)，最基礎(chǔ)的項目審批信息也未能得到及時反饋，致使對該項目在審批后的監(jiān)管不能與建設進程同步，這是導致“未批先建、少批多建、邊批邊建”和產(chǎn)生大量違反“三同時”制度等違法行為的重要因素之一[7]。其二，執(zhí)法狀況與審批進程不同步，審批部門與監(jiān)管部門不能及時知曉執(zhí)法現(xiàn)況，致使在實際案例中出現(xiàn)邊執(zhí)法邊審批的現(xiàn)象，造成違法行為與合法審查同時進行。

1.5 海洋工程污染防治公民知情權(quán)的缺失

對于海洋環(huán)境污染的知情權(quán)是公民應有的基本權(quán)利之一，基于海洋環(huán)境的共有性，海洋環(huán)境的保護與污染關(guān)系著每一位公民的利益，對于沿海地區(qū)的居民和以海洋為經(jīng)濟來源基礎(chǔ)的漁民來說影響甚重。因此，切實保障公民在海洋工程污染治理方面的知情權(quán)，能夠大力推動我國海洋工程污染防治的發(fā)展，充分發(fā)揮海洋工程污染治理成效。

首先，我國在海洋工程污染防治立法中并沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，也沒有界定權(quán)利范圍，僅在相關(guān)法律以及條例中以給海洋行政主管部門設定公開海洋巡視監(jiān)視信息義務的方式，側(cè)面涉及公民對于治理信息的知曉。《條例》中對于公民知情權(quán)的保障，只是通過在環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)公眾參與情況來實現(xiàn)，且并沒有具體規(guī)定公眾參與的流程和內(nèi)容。其次，我國海洋工程污染治理的信息公開化制度存在不足。雖然在立法上規(guī)定了國家海洋行政主管部門的信息公開義務，但是其所公開的海洋工程污染信息范圍過于寬泛，不能具體到與公民生活區(qū)域切實相關(guān)的范圍，使得公民只能在海洋工程造成污染后才能知情。信息披露不及時是導致公民知情權(quán)不能得到保障的關(guān)鍵因素。

2 海洋工程污染損害防治主要問題的成因分析

2.1 海洋工程污染防治立法的滯后性

以海洋生態(tài)文明建設為背景，在我國建設海洋強國戰(zhàn)略的推動下，海洋經(jīng)濟發(fā)展愈加迅速，海洋開發(fā)熱潮勢頭漸進，海洋工程建設項目層見疊出。

隨著海洋開發(fā)利用狀況的變化，工程污染治理情況亦日趨復雜，對相關(guān)法律制度的要求也越來越高。海洋工程污染治理情況的復雜多變性與相關(guān)法律制度的滯后性之間的矛盾逐漸凸顯，海洋工程污染防治工作中所出現(xiàn)的一系列問題與海洋工程污染防治立法的滯后性有著不可分割的聯(lián)系。如對海洋工程污染防治起著關(guān)鍵作用的環(huán)境影響評價制度、聽證制度、公眾參與治理機制、監(jiān)管機制以及海洋工程環(huán)境污染責任保險制度等法律制度，正因相關(guān)立法的滯后性使得目前在立法上對其規(guī)定并不夠全面，現(xiàn)存法律制度在解決工程污染問題時總是存在程序上或其他方面的缺口，難以滿足現(xiàn)實治理狀況的需要，不能更加有效地實現(xiàn)對海洋工程污染的防治。而這一原因的存在是法律與生俱來的特性，對于其所導致的治理問題，可以通過完善相關(guān)法律來實現(xiàn)對海洋工程污染防治問題的解決。

2.2 海洋生態(tài)系統(tǒng)的獨特性、復雜性

作為一個相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)，海洋環(huán)境不同于陸地環(huán)境，其環(huán)境和條件的復雜性和特殊性表現(xiàn)為其生態(tài)氣象的多變性、海域的強流動性、生態(tài)環(huán)境的易破壞性、范圍的廣闊性等。海洋生態(tài)系統(tǒng)的以上特性，使其自成一體，形成一個較為獨特、復雜的環(huán)境系統(tǒng)體系。海洋生態(tài)系統(tǒng)由于其復雜性而獨特，然而并不獨立于人們的生活，其特性對人們利用海洋的作業(yè)活動以及海洋環(huán)境污染治理活動有著根源性的作用。由于其本身生態(tài)系統(tǒng)的特性，在防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境時產(chǎn)生各種治理問題、增加治理難度，是不可否認的。例如，在對海洋工程建設項目進行環(huán)境影響評估時，海洋環(huán)境狀況的多變性和復雜性對評估工作會造成一定的影響。在海洋工程事后監(jiān)管工作中，海洋生態(tài)環(huán)境的復雜狀況會給監(jiān)管機構(gòu)對污染事故的發(fā)生和污染狀況的評估增加阻力。

海洋工程建設利用的對象本身就是一個極具特殊性的主體，而在利用過程中同樣也會對海洋環(huán)境造成傷害，加劇海洋生態(tài)環(huán)境本身的復雜性，兩者相加，不可避免地會對海洋工程污染防治工作造成沖突和矛盾。作為海洋工程建設的基本環(huán)境，其與工程建設本就有著息息相關(guān)的聯(lián)系，繼而對海洋工程污染防治影響甚重。

2.3 海洋環(huán)境的共有性

海洋環(huán)境在人們利用其進行經(jīng)濟開發(fā)活動、建設海洋工程項目時具有共有屬性。由于海洋環(huán)境的共有性、海域范圍的廣闊性，不存在任何一個主體能夠完全獨立的利用或者控制海洋，而海洋工程對海洋環(huán)境造成的損害卻能夠危及具體主體的利益，海洋環(huán)境共有屬性所造成的這一沖突無疑會使海洋工程污染防治出現(xiàn)各種治理問題。例如，人們對共有的海洋環(huán)境進行過度利用，必然共同地都會造成對海洋環(huán)境的污染損害，而在防治海洋工程污染損害中的公眾共同參與治理機制卻又不能真正發(fā)揮其效應。對海洋環(huán)境能夠共有利用，但不能真正發(fā)揮共同治理的效果，側(cè)面反映出海洋工程污染防治問題的產(chǎn)生原因不僅出自立法層面，更與海洋環(huán)境共有屬性有著密切關(guān)聯(lián)。

國家在防治海洋工程污染損害方面設立了諸多法律制度及措施，除立法層面的不足，從海洋環(huán)境本體出發(fā)，探索海洋工程污染防治問題的產(chǎn)生緣由，因海洋環(huán)境自身的共有屬性，在治理過程中仍然會導致一系列治理問題的出現(xiàn)。

3 海洋工程污染防治問題的解決對策

3.1 對海洋工程環(huán)境影響評價制度進行相應完善

海洋工程環(huán)境影響評價制度作為海洋工程污染防治的一項基礎(chǔ)防治制度，在海洋工程污染治理以及海洋環(huán)境保護工作中具有相當重要的地位和作用，其評價結(jié)果不單純是文件的審批，更是項目審批、設計和建設依據(jù)、主管部門監(jiān)管依據(jù)及項目可行性評審[8]。針對制度在審批程序、監(jiān)督程序、審批責任設定方面所出現(xiàn)的問題提出解決對策、進行相應完善，進一步加強制度建設，適應當前海洋發(fā)展的需求。

3.1.1 健全海洋工程環(huán)境影響評價制度程序立法

海洋工程環(huán)境影響評價制度相關(guān)程序包括環(huán)境影響報告書核準審批程序、監(jiān)督反饋程序、跟蹤評價程序等。目前，關(guān)于以上程度的立法尚不能滿足實際治理需求，長此以往不僅會影響海洋工程污染防治工作的深入開展，更會阻礙海洋經(jīng)濟的發(fā)展，完善的環(huán)境影響評價程序能夠有效提升海洋工程污染防治的治理效果。首先，對于海洋工程環(huán)境影響報告書的核準標準及程序，應在我國對海洋工程環(huán)境影響評價制度的法律規(guī)定中加以明確，以完善環(huán)境影響報告書的審批程序。應當在規(guī)定環(huán)境影響報告書核準主管部門的同時，將環(huán)境影響報告書的核準標準、如何對環(huán)境影響報告書進行核準即審批程序進行明確化，在具體法條中進行詳細規(guī)定，不能簡略概括。其次，應當在立法層面加強環(huán)境影響評價制度監(jiān)督反饋程序的建設，在程序立法中對其進行明確，真正設立監(jiān)督反饋程序，將其納入程序立法的規(guī)劃范疇，為其設立法律依據(jù)。環(huán)境影響評價制度的后續(xù)完善及評價過程與結(jié)果的監(jiān)督需要監(jiān)督反饋程序的加持才能得以實現(xiàn)，因此對于監(jiān)督反饋程序的設立必須由法律保障。

3.1.2 落實海洋工程環(huán)境影響評價制度審批責任機制

建立海洋工程環(huán)境影響評價制度的責任機制，以落實環(huán)境影響評價核準審批部門的責任。環(huán)評制度審批責任的建立，需要在規(guī)范環(huán)境影響評價制度時同步設立，在相應立法中不僅要明確核準部門的分工，更要明確核準部門的審批責任。賦予權(quán)力的同時，更要明確責任的承擔。此外，需進一步完善海洋工程污染處理信息的公布制度，以便公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，多方面健全審批責任機制。

3.2 強化海洋工程聽證制度

對于海洋工程建設項目聽證制度的強化，要從內(nèi)外兩個方面入手，不論是從制度自身完善的角度還是從加強外部公眾參與的角度，都要深入進行剖析，以推動海洋工程聽證制度在當前的更新，促進制度發(fā)展，使其能夠適應海洋工程污染防治在聽證方面的需求。

3.2.1 增強海洋工程聽證制度公眾參與機制的可實行性

首先，公眾參與機制在聽證制度中可實行性的提升，以海洋工程污染防治信息以及聽證信息的公開透明度為前提，如果前提條件不具備，那么公眾參與就可能演變?yōu)橐环N掩人耳目的形式主義[9]。反之，公眾對于相關(guān)信息的知曉程度越高，才能更加積極參與到聽證中來。因此，增加信息公開透明度是完善聽證制度的首要任務，應在相關(guān)法律中明確信息公開的內(nèi)容、范圍、義務主體，以此來筑牢公眾參與機制的基石。其次，要將公眾參與聽證的程序具體化。在海洋工程聽證制度的法律規(guī)定中增加公眾聽證的具體程序和方法的細化程序性條款[10]，明確具體負責組織公眾聽證的部門，對于公眾在聽證過程中所提出的意見確定具體機關(guān)匯總，聽證結(jié)果要充分考慮公眾意見、符合民意。

3.2.2 拓寬海洋工程聽證制度適用范圍、健全聽證形式

目前，海洋工程聽證制度的適用范圍只聚焦于圍填海工程，對于其他同樣具有較高的污染海洋環(huán)境危險性的大型海洋工程尚未給予應有的關(guān)注度，例如本研究提到的海上人工島機場項目等。然而由于這類新型工程逐漸增多，基于海洋工程聽證的必要性，在立法中應該設立一定的危害可能性標準，將與圍填海工程危害性相當?shù)暮Ｑ蠊こ虤w納為一大類，將其納入必須聽證的范圍。

其次，在立法上關(guān)于海洋工程聽證形式的規(guī)定過于粗略，法律所確定的聽證形式只存在事前聽證。健全聽證形式的途徑之一，即應當引入事后聽證制度，以解決在海洋工程投入建設后所出現(xiàn)的需要聽證的突發(fā)狀況。相較于事前聽證而言，事后聽證更有利于保證行政決策的公正性，也能更好地保障聽證相對人的權(quán)利救濟實現(xiàn)。

3.2.3 健全海洋工程環(huán)境污染責任保險制度配套法規(guī)及技術(shù)體系

一方面，海洋工程環(huán)境污染責任保險制度的深入建設、實際實施需要依靠完善的法律法規(guī)體系來加以保障，因此加強推動環(huán)境污染強制責任保險法律法規(guī)制定，明確強制保險范圍和手段[11]，是落實制度的首要前提。目前，應針對海洋工程環(huán)境高風險領(lǐng)域工程的特殊性，在海洋工程污染防治專門立法中對環(huán)境污染責任保險制度加以明確規(guī)定，對海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)等工程環(huán)境污染的責任范圍、損害認定、賠償標準、最小責任限額的設定等進行體系化規(guī)制。另一方面，因海洋工程污染損害監(jiān)管評估權(quán)責分散，導致不同部門之間的多種技術(shù)標準__難以統(tǒng)一。海洋工程環(huán)境污染責任保險的損害評估、責任認定、賠償標準缺少專業(yè)機構(gòu)的認定，應當在加強制度法律保障的同時提升配套技術(shù)標準的規(guī)范性，設立專門機構(gòu)，由專業(yè)技術(shù)人員對污染事故進行評估認定。此外，應由生態(tài)環(huán)境部組織制定統(tǒng)一的海洋環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標準，并做好與司法程序的銜接[6]。

3.4 建立海洋工程污染防治監(jiān)管協(xié)調(diào)機制以提高監(jiān)管制度實效性

海洋工程建設項目污染防治監(jiān)管機制的不完善，表現(xiàn)為建設工程的審批部門與執(zhí)法部門間缺乏必要的交流、信息溝通不及時，并且海洋行政主管部門執(zhí)法監(jiān)管力度上有所欠缺[12]，導致出現(xiàn)工程審批與執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象。為了改變“松散型”的海洋工程污染防治監(jiān)管模式，應當統(tǒng)籌監(jiān)管資源，由海洋管理部門建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，主動引導協(xié)調(diào)各部門進行實時有效的溝通，明確各部門職責與分工。在建設工程的初步審批階段應當由審批部門及時將審批信息及結(jié)果反饋管理部門、執(zhí)法部門，以提高執(zhí)法部門后續(xù)執(zhí)法工作的效率;執(zhí)法部門對于在執(zhí)法過程中所收集的信息也應當主動提供給審批部門與管理部門，以實現(xiàn)信息資源的實時流動，加強各部門之間的溝通與聯(lián)系，提高監(jiān)管制度的實效性，完善監(jiān)管制度。

3.5 明確海洋工程污染防治公民知情權(quán)

公民在海洋工程污染防治層面知情權(quán)的不明確是造成海洋工程污染防治問題的根源之一。對于海洋工程污染防治公民知情權(quán)的明確要從以下幾個方面介入：首先，應當在海洋工程防治相關(guān)立法上對公民知情權(quán)作出詳細規(guī)定，明確權(quán)利的定義、特征、法律屬性及地位，為公民行使權(quán)利增加法律保障。其次，要明確權(quán)利的內(nèi)容及范圍。沿海地區(qū)居民在海洋工程污染防治中的知情權(quán)應該貫穿防治全過程，對于建設工程審批信息、執(zhí)法信息、污染狀況都應有知情權(quán)。明確公民知情權(quán)的同時也要明確海洋行政主管部門的信息披露義務，為公民知情權(quán)的落實做好鋪墊。最后，建立起一套行之有效的權(quán)利實施保障機制，設立相應的鼓勵公眾參與海洋工程污染防治激勵機制、救濟措施以及確定相關(guān)部門的職責和相應法律責任的規(guī)范[13]。海洋工程污染防治公民知情權(quán)的設定也是對公民海洋環(huán)境利益的保障。

4 結(jié)語

建設海洋強國是我們在新時代的目標，在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時更要加強海洋生態(tài)文明建設，堅持開發(fā)與保護并重。海洋經(jīng)濟的發(fā)展勢頭高漲，刺激海洋工程建設規(guī)模的擴張，繼而擴大了海洋工程污染損害海洋環(huán)境的態(tài)勢，但污染防治法律措施并沒有進一步深入強化。對于海洋工程污染防治在環(huán)評制度、聽證制度、環(huán)境污染責任保險制度、監(jiān)管機制及公眾權(quán)利等方面的現(xiàn)存問題，亟須從立法層面完善環(huán)評制度、健全程序立法、完善相關(guān)法律法規(guī)、強化監(jiān)管制度、明確公民權(quán)利，為海洋工程污染防治提供實用性、可操作性的解決措施，從而為海洋工程污染防治提供更加堅實的法律保障。

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