海洋漁業(yè)治理能力國際比較

摘要：20世紀80年代以來，國際社會對可持續(xù)漁業(yè)和海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度提升，全球性與區(qū)域性漁業(yè)組織紛紛建立，相關(guān)公約、協(xié)定得以制定與簽署，海洋捕撈作業(yè)管理得到加強。我國在海洋漁業(yè)領(lǐng)域經(jīng)歷快速發(fā)展。文章創(chuàng)新性地利用OECD 相關(guān)數(shù)據(jù)，對國際海洋漁業(yè)治理能力進行比較。借助聚類分析方法，對各國的海洋漁業(yè)治理能力進行分類，發(fā)現(xiàn)中國與巴西、印度、馬來西亞、印度尼西亞等國的情況比較接近，而和美國、韓國等國的情況差別較大。借助因子分析法，對各國海洋漁業(yè)治理能力進行排名，得出中國在這49個國家中排名第32位，處于中偏后。最后，基于國際比較的研究結(jié)果，提出應(yīng)對策略，希望對于提升我國海洋漁業(yè)監(jiān)管能力有所裨益。

關(guān)鍵詞：國際比較;海洋漁業(yè)治理;IUU 捕撈活動;聚類分析;因子分析

中圖分類號：S97;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）03-0039-14

0 引言

20世紀80年代以來，國際社會對于可持續(xù)漁業(yè)和海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度提升。為了海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，越來越多的國家（或地區(qū)）參與到相關(guān)公約、協(xié)定的討論、協(xié)商和制定的工作中，建立相應(yīng)國際漁業(yè)組織，加強公海捕撈作業(yè)管理，明確船旗國責(zé)任，促進海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

目前，打擊非法、不報告和不受管制的捕撈活動（簡稱“IUU 捕撈活動”）已成為國際漁業(yè)治理與監(jiān)管領(lǐng)域最重要議題之一。世界各漁業(yè)組織已逐漸達成共識，將港口措施作為打擊IUU 漁船和IUU 捕撈活動重要環(huán)節(jié)，同時，要求成員方采取相應(yīng)舉措履行國際義務(wù)。

中國始終積極參與相關(guān)公約、協(xié)定的談判工作，已加入多個區(qū)域漁業(yè)公約或漁業(yè)組織。作為一個負責(zé)任的國家，中國非常認真地履行相關(guān)國際義務(wù)，維護海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的整體利益，自覺尊守協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定，在漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理等方面取得顯著成績。

各國（或地區(qū)）的自然環(huán)境與歷史情況不同，統(tǒng)計口徑存在差異，因此有關(guān)海洋漁業(yè)治理能力的國際比較較少。本研究利用經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫中有關(guān)漁業(yè)數(shù)據(jù)，借助聚類分析法和因子分析法，進行國際比較，具有一定創(chuàng)新性，希望本研究對于提升我國海洋漁業(yè)監(jiān)管能力有所裨益。

1 文獻綜述

國內(nèi)外眾多學(xué)者對海洋治理問題進行研究，內(nèi)容主要涉及海洋漁業(yè)政策法規(guī)、打擊IUU 捕撈活動以及海洋環(huán)境保護。

1.1 海洋漁業(yè)政策法規(guī)

在海洋漁業(yè)政策法規(guī)方面，主要是國別或地區(qū)研究：劉佳英等[1]的研究指出，歐盟漁業(yè)管理和產(chǎn)業(yè)政策的核心為于1983年正式形成的共同漁業(yè)政策（CommonFisheryPolicy，CFP），并從入漁規(guī)則、漁業(yè)配額管理制度、漁業(yè)資源保護措施和歐盟統(tǒng)一的漁業(yè)執(zhí)照制度等角度對歐盟的漁業(yè)政策進行分析研究;Makino等[2]的研究指出，在日本漁業(yè)管理中，漁業(yè)協(xié)會和漁業(yè)管理委員會為主要的決策者，他們按照本地情況和科學(xué)數(shù)據(jù)，制定當年的漁船捕撈規(guī)則，政府則為漁民提供行政建議與技術(shù)服務(wù);袁華等[3]的研究指出，澳大利亞管理漁業(yè)的經(jīng)費由政府和捕魚權(quán)持有人共同分擔(dān)，通過漁船許可、監(jiān)測控制與監(jiān)督制度、漁獲物接收者許可、漁獲物上岸與轉(zhuǎn)載規(guī)則等手段進行管理;冷傳慧等[4]從漁船管理組織體系、法規(guī)建設(shè)以及現(xiàn)狀與應(yīng)對措施等角度，考察日本漁船管理體系，分析日本《漁船法》的要點，為我國漁船管理提供參考;張建華等[5]的研究指出，挪威的漁船管理主體為挪威漁業(yè)及海岸事務(wù)部和挪威漁民協(xié)會，前者的主要職能是負責(zé)挪威全國海洋捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁業(yè)資源保護、海岸安全、海洋科研、魚品質(zhì)量、出口貿(mào)易、漁業(yè)立法以及漁業(yè)資金的具體管理，后者則代表漁民利益，主張相關(guān)權(quán)利;Chomariyah[6]對原本應(yīng)用于澳大利亞的預(yù)防性漁業(yè)政策在印度尼西亞的實施效果進行評價，發(fā)現(xiàn)印度尼西亞的海洋漁業(yè)管理體系尚不完善，提議盡快建立相關(guān)制度;朱暉等[7]對美國、德國、日本、韓國等國的港口建設(shè)與船舶管理制度進行分析，并為我國“依港管船”制度的完善與實施提出建議。

1.2 打擊IUU 捕撈活動

打擊IUU 捕撈活動，是全球海洋漁業(yè)治理關(guān)注的熱點問題，相關(guān)研究甚多：王甜甜[8]從國際視角出發(fā)，對打擊IUU 捕撈活動的協(xié)定等進行分析，認為我國應(yīng)該加強與周邊國家（地區(qū)）的合作，共同打擊IUU 捕撈活動;李雯婷[9]認為漁業(yè)補貼是導(dǎo)致IUU捕撈及過度捕撈的重要原因，提議積極推進WTO的漁業(yè)補貼談判，努力在WTO 框架之下解決IUU捕撈活動問題;Petrossian[10]從犯罪學(xué)的角度，對西非23個國家的IUU 捕撈活動進行研究，確定影響IUU 捕撈活動頻發(fā)的因素;侯榮海[11]針對我國遠洋漁船監(jiān)管中存在的問題，提出在監(jiān)管中，應(yīng)該組織和利用好現(xiàn)有資源，及時進行總結(jié)與歸納，對未來可能發(fā)生的IUU 捕撈活動做好預(yù)案，并在實施過程中根據(jù)實際情況進行不斷調(diào)整;Kadfak等[12]的研究指出，歐盟分別與泰國和塞內(nèi)加爾簽署了打擊IUU 捕撈活動的相關(guān)漁業(yè)協(xié)議，歐盟漁業(yè)管理措施影響到泰國和塞內(nèi)加爾的漁業(yè)活動，泰國和塞內(nèi)加爾的海洋生物資源保護狀況得到提升，收到良好效果。

1.3 海洋環(huán)境保護

海洋環(huán)境保護是全球海洋漁業(yè)治理的核心所在，相關(guān)研究甚多。丁琪[13]對世界沿海國家海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用狀況進行評價，發(fā)現(xiàn)在全球三大洋75個主要海洋捕撈國中，43個國家漁獲物平均營養(yǎng)級呈顯著下降趨勢，其中僅16個國家漁獲物平均營養(yǎng)級下降是由于高營養(yǎng)級種類衰退所致，而其余27個國家則是由于“捕撈沿著海洋食物網(wǎng)”模式導(dǎo)致;黃碩琳等[14]的研究指出聚焦海洋脆弱生態(tài)系統(tǒng)，強化國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性保護，加強對深海漁業(yè)的管理，將成為全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢;Alzahrani等[15]的研究指出，漁港是能源消耗大戶，應(yīng)該通過提升能源使用效率，降低能耗，推廣使用風(fēng)能或太陽能，促進可持續(xù)發(fā)展;Thorvaldsen等[16]的研究指出，捕撈限額措施應(yīng)該適可而止，不能過于嚴苛，因為過度嚴格的捕撈限額，可能誘發(fā)漁船之間的惡性競爭，在爭搶配額的過程中，容易忽視安全隱患，導(dǎo)致安全事故。

2 國內(nèi)外海洋管理的發(fā)展歷程

許多國家（或地區(qū)）通過海洋立法，對重要或稀缺漁業(yè)資源進行監(jiān)管，建立起海洋漁業(yè)管理體系。隨著各國之間的交流不斷深入，合作項目增多，國際漁業(yè)組織逐漸形成，推動各國和地區(qū)之間的溝通與合作。這些組織將各國立法系統(tǒng)中的各種機制聯(lián)系起來，組織各國協(xié)商制定相關(guān)公約與協(xié)定，優(yōu)化各級系統(tǒng)之間的關(guān)系，改善治理效果。近年來，中國積極參與到各項公約、協(xié)定的協(xié)商過程中，并認真履行相關(guān)義務(wù)。

2.1 國際漁業(yè)組織

國際漁業(yè)組織是指兩個或兩個以上的國家或民間團體基于漁業(yè)發(fā)展與合作的目的，以一定協(xié)議形式而建立的機構(gòu)，按組成性質(zhì)可以分為政府間與非政府間組織。自20世紀90年代以來，國際漁業(yè)組織的監(jiān)督作用日益顯現(xiàn)，其重要性不斷提高。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations，F(xiàn)AO ）1995年發(fā)布的《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》（CodeofConductforResponsibleFisheries），國際漁業(yè)組織可以分為全球性、區(qū)域性和分區(qū)域性3類，其中負責(zé)公海海洋漁業(yè)管理的主要是全球性組織和區(qū)域性組織。

FAO 及其漁業(yè)委員會是全球性國際漁業(yè)組織的代表，主要負責(zé)全球公海漁業(yè)資源的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，同時還負責(zé)相關(guān)制度管理和各國（或地區(qū)）對海洋漁業(yè)進行養(yǎng)護最低標準的制定;作為全球性的國際漁業(yè)組織，F(xiàn)AO 還經(jīng)常負責(zé)協(xié)調(diào)各國（或地區(qū)）與區(qū)域組織之間的管理工作，確保對各國（或地區(qū)）和各地區(qū)之間的海洋漁業(yè)管理戰(zhàn)略與目標保持一致性。每年對全球漁業(yè)資源利用的現(xiàn)狀進行發(fā)布，并在大方向上給予各國（或地區(qū)）漁業(yè)資源發(fā)展提出建議，并對區(qū)域性漁業(yè)管理組織的實踐進行指導(dǎo)[17]。通常情況下，全球性國際漁業(yè)組織并不直接參與具體的海洋漁業(yè)執(zhí)法管理活動。

依照海洋地理區(qū)劃以及海域主要海洋漁業(yè)資源狀況，20世紀以來，區(qū)域漁業(yè)管理組織（RegionalFisheriesManagementOrganization，RFMO）陸續(xù)成立，已成為保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要力量，扮演著漁業(yè)管理和海洋生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵角色。目前，全球共有50多個區(qū)域漁業(yè)管理組織，覆蓋幾乎全部海洋主要漁區(qū)。區(qū)域漁業(yè)管理組織通過養(yǎng)護與管理措施（Conservationand ManagementMeasure，CMM）對區(qū)域漁業(yè)的參與國具有法律約束力，可以直接決定所管理區(qū)域內(nèi)捕魚總量和各國配額。與此同時，基于國家（或地區(qū)）同意原則，那些不同意有關(guān)措施的國家（或地區(qū)）一般可以通過提出異議（objection）的方式拒絕接受措施中的相關(guān)安排[18]。區(qū)域漁業(yè)管理組織使得養(yǎng)護與管理措施順利通過、生效，從而維護區(qū)域公共利益，降低對單__個國家（或地區(qū)）的利益造成不合理損害的可能性，從而保障每個國家（或地區(qū)）的利益[19]。

區(qū)域漁業(yè)管理組織主要以委員會的形式建立，如北太平洋漁業(yè)委員會（NorthPacificFisheriesCommission，NPFC）、地中海漁業(yè)總委員會（GeneralFisheriesCommissionforthe Mediterranean，GFCM）等。區(qū)域漁業(yè)管理組織根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，開展區(qū)域性海洋漁業(yè)的調(diào)查與研究，進而提出意見或建議，對海洋漁業(yè)活動進行有效監(jiān)管。區(qū)域漁業(yè)管理組織還提倡各國（或地區(qū)）通過立法的形式保護其自由安排和向國際漁業(yè)組織提交信息的權(quán)利，并根據(jù)相關(guān)國際準則和法律法規(guī)，結(jié)合自身特點，努力推廣對海洋生態(tài)環(huán)境威脅較小的捕魚技術(shù)與方法[20]。

隨著國際社會對公海海洋生物資源價值認識的不斷深化，各國（或地區(qū)）和各區(qū)域漁業(yè)管理組織之間的合作變得更加頻繁而緊密，制定更合理的公海捕撈限制已經(jīng)成為未來海洋資源長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.2 法律法規(guī)及相關(guān)合約協(xié)定

1982年，經(jīng)過漫長會議，各國代表達成共識，《聯(lián)合國海洋法公約》（LawoftheSeaConvention，LOSC）應(yīng)運而生，并于1994 年11 月16 日生效。《聯(lián)合國海洋法公約》是一項全面的海洋管理制度，從劃界到環(huán)境控制、科學(xué)研究、漁業(yè)和其他經(jīng)濟和商業(yè)活動、技術(shù)以及與海洋事務(wù)有關(guān)的爭端的解決，涵蓋海洋空間的所有方面。《聯(lián)合國海洋法公約》和其他相關(guān)協(xié)定的出現(xiàn)，為世界各國（或地區(qū)）建立更為充分的海洋漁業(yè)管理制度構(gòu)建了基本框架。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定捕撈國（或地區(qū)）在公海捕撈作業(yè)時的基本國際法律義務(wù)，以及保護海洋環(huán)境的一般義務(wù)和合作義務(wù)[21]。《聯(lián)合國海洋法公約》在國際執(zhí)法活動過程中，與國家（或地區(qū)）或者其他國際機構(gòu)，在活動協(xié)調(diào)問題上只做原則性規(guī)定，即要求各沿海締約國在制定其本國海洋漁業(yè)管理和養(yǎng)護措施的同時，注意與區(qū)域漁業(yè)管理組織之間的合作。

為加強公海的捕撈作業(yè)管理，明確船旗國責(zé)任，F(xiàn)AO 在1993年11月的第27屆大會中審議通過《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》（以下簡稱《掛旗協(xié)定》）。在此之前，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定，除船旗國外，其他任何國家（或地區(qū)）、區(qū)域組織或國際組織均沒有迫使捕撈作業(yè)國（或地區(qū)）及其正在從事公海漁業(yè)的漁船，立即履行其義務(wù)的合法權(quán)利，故該項協(xié)定增強了締約國對于從事公海捕撈作業(yè)漁船的監(jiān)管責(zé)任。該協(xié)定還要求締約國建立統(tǒng)一的國家（或地區(qū)）級漁船檔案，并對其進行妥善管理，以此規(guī)范所有公海漁船的活動。《掛旗協(xié)定》還為相關(guān)合作提供詳細而全面的框架，在協(xié)定實施過程中，還能增強各國之間的信息交流與國際合作[22]。

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議的要求和第47屆聯(lián)合國大會決議的具體規(guī)定，《執(zhí)行1982年12月10日lt;聯(lián)合國海洋法公約gt;有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》，即《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》（UnitedNationsFishStocksAgreement，UNFSA），于2001年12月11日生效。作為具有約束力和執(zhí)行力的國際條約，《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》在解決跨界魚類種群問題上，發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，承認任何有效的國際制度下的養(yǎng)護義務(wù)適用于公海上所有捕撈船只，不論船旗國是否已加入這些國際條約、公約或地區(qū)協(xié)定。

雖然《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》為國際間合作提供詳細而又全面的框架，但仍然對不同意受其約束的國家（或地區(qū)）不具有約束力[23]。為補充當時的法律框架，以及協(xié)助各國實施針對IUU 捕撈活動的有效解決方案，2001年3月2日，F(xiàn)AO 通過自愿文書《預(yù)防、制止及消除非法、未報告及未接受管制漁撈的國際行動計劃》（Internationalplanofactiontoprevent，deterandeliminateillegal，unreportedandunregulatedfishing，IPOA-IUU），簡稱“IUU捕撈國際行動計劃”。該項行動計劃要求所有國家（或地區(qū)）制定并采取行動來預(yù)防、制止及消除IUU捕撈活動。該項行動計劃還要求各國（或地區(qū)）盡最大程度的努力，對其管轄的船舶嚴加管控，對從事IUU 捕撈活動的漁民給予更嚴厲的制裁。各漁業(yè)國（或地區(qū)）也應(yīng)當在該項行動計劃通過的兩年內(nèi)，根據(jù)自身實際情況制定并實施針對IUU 捕撈活動的“國家（或地區(qū)）行動計劃”。為加強各國（或地區(qū)）之間的合作與學(xué)習(xí)交流，每4年通過會議等形式展開一次各國（或地區(qū)）“國家（或地區(qū)）行動計劃”的研討。在2001年6月FAO 的第129次理事會中確定，IUU 捕撈國際行動計劃適用于所有的國家（或地區(qū)）和捕魚實體，該項國際行動計劃成為一項不具有法律約束力的國際漁業(yè)指導(dǎo)性文件。

為應(yīng)對公海底層捕撈的損害，并幫助各船旗國和各區(qū)域漁業(yè)組織有效開展公海海洋漁業(yè)，尤其是公海深海漁業(yè)管理，2008年，F(xiàn)AO 制定自愿性質(zhì)的漁業(yè)管理文件《公海深海漁業(yè)管理國際準則》（InternationalGuidelinesfortheManagementofDeep-seaFisheriesintheHighSeas）。該準則主要以對公海深海環(huán)境影響的評估機制為基礎(chǔ)，要求各國（或地區(qū)）及各區(qū)域漁業(yè)管理組織及時收集深海生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)，進而評估該區(qū)域的底層捕撈作業(yè)是否會對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成不利影響。若評估結(jié)果顯示確實存在造成損害的可能，各國（或地區(qū)）應(yīng)及時向區(qū)域漁業(yè)管理組織提交擬議的管制措施，通過審議等機制，實現(xiàn)對漁業(yè)活動的有效監(jiān)管[24]。該準則雖然具有自愿性質(zhì)，不具有法律約束力，但和IUU 國際行動計劃一樣，為各國（或地區(qū)）履行現(xiàn)有國際法下的公海海洋生物資源的養(yǎng)護與管理義務(wù)做出非常重要的貢獻，同時也作為一份指導(dǎo)性文件，為各國（或地區(qū)）和各區(qū)域漁業(yè)管理組織制定具有法律約束力的法律、協(xié)定等措施奠定基礎(chǔ)。

2.3 我國海洋漁業(yè)發(fā)展歷程

中華人民共和國成立初期，我國近海漁業(yè)資源較為豐富，20世紀70年代，我國海洋漁業(yè)在經(jīng)歷長期的空白期后，進入積極籌備階段[25]。1973年，我國已恢復(fù)在FAO 中的合法地位，我國海洋漁業(yè)蓬勃發(fā)展。國營海洋捕撈行業(yè)快速發(fā)展壯大，截至1975年，200馬力以上漁船已經(jīng)發(fā)展到1000余艘。得益于漁船馬力增大，漁船的拖力、拖速以及漁網(wǎng)的掃海面積的提高，全國海洋捕撈總產(chǎn)量顯著上升。與此同時，我國海洋漁業(yè)資源受到嚴重破壞，為緩解我國當時沿海漁業(yè)資源衰減的壓力，提出向外海發(fā)展，到我國管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)進行捕撈作業(yè)，我國外海捕撈產(chǎn)量得到迅速增加[26]。

1979年，我國水產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售全面放開，全國一度掀起漁船建造熱潮，沿海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體戶趁著這股熱潮，大量建造鋼質(zhì)漁船。全國鋼質(zhì)海洋捕撈作業(yè)漁船規(guī)模快速增加，在短短10年間，達到近10萬艘，與此同時，海洋捕撈作業(yè)的總產(chǎn)量達到1000萬t。這些不可避免地帶來非常嚴重的過度捕撈問題，我國沿海及外海的海洋生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，漁業(yè)資源日漸衰減。為此，1983年國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部的《關(guān)于發(fā)展海洋漁業(yè)若干問題的報告》，決定開始著手發(fā)展遠洋漁業(yè)，努力開辟外海漁場。1985年3月，我國第一批赴非洲西部海域作業(yè)的12艘拖網(wǎng)漁船由福建馬尾港啟航，我國遠洋漁業(yè)發(fā)展邁出第一步。在隨后的5年間，我國海洋漁業(yè)發(fā)展取得豐碩成果。1986年1月，《中華人民共和國漁業(yè)法》由中華人民共和國第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過。1989年3月，遠洋漁業(yè)被國務(wù)院列為我國國家產(chǎn)業(yè)政策中的重點扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)[27]。

20世紀90年代，我國遠洋漁業(yè)蓬勃發(fā)展，積極與其他國家（或地區(qū)）磋商捕撈項目，與國際漁業(yè)組織取得聯(lián)系，溝通協(xié)作，逐漸與世界接軌。1996年5月，我國批準《聯(lián)合國海洋法公約》，并嚴格履行公約所要求義務(wù)，深入加強與其他國家（或地區(qū)）的合作。我國不僅是《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等國際公約和協(xié)定的締約國，還加入8個國際漁業(yè)組織，即：養(yǎng)護大西洋金槍魚國際委員會（ICCAT）、印度洋金槍魚委員會（IOTC）、中西太平洋漁業(yè)委員會（WCPFC）、美洲間熱帶金槍魚委員會（IATTC）、北太平洋漁業(yè)委員會（NPFC）、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織（SPRFMO）、南印度洋漁業(yè)協(xié)定（SIOFA）和南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CCAMLR）。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國還與12個國際漁業(yè)組織建立多邊合作關(guān)系，與12個國家簽署政府間雙邊漁業(yè)合作協(xié)定，與6個部門間漁業(yè)組織簽訂合作協(xié)議，分別是日本、韓國、澳大利亞、毛里塔尼亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、緬甸、智利、馬紹爾群島、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、烏拉圭、也門、印度尼西亞、伊朗、斐濟、瓦努阿圖、塞拉利昂等。

通過簽署一系列多邊和雙邊漁業(yè)協(xié)定，我國遠洋漁業(yè)船隊獲準進入多國專屬經(jīng)濟區(qū)開展?jié)O業(yè)活動。我國雖然尚未批準《掛旗協(xié)定》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》，但是作為一個負責(zé)任的大國，我國始終參與協(xié)定的談判工作，并一直自覺尊重協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定。

從全球視角出發(fā)，國際社會對可持續(xù)漁業(yè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護高度關(guān)注，通過分析相關(guān)國際條約和國際文件可以發(fā)現(xiàn)，全球海洋漁業(yè)治理正在向可持續(xù)、規(guī)范性和保護的方向發(fā)展。我國海洋漁業(yè)快速發(fā)展，海洋漁船監(jiān)管法律法規(guī)不斷完善，在海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)下，我國正在從海洋漁業(yè)大國，向海洋漁業(yè)強國邁進。

3 海洋漁業(yè)管理國際比較———類型分析

世界各國（或地區(qū)）的情況不同，海洋漁業(yè)治理能力、方式與方法存在差異，適合進行國際比較的基礎(chǔ)資料較少。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organizationfor Economic Co-operation and Development，OECD）成立于1961年，總部設(shè)在法國巴黎，是由38個市場經(jīng)濟國家組成的政府間國際經(jīng)濟組織，旨在共同應(yīng)對全球化帶來的經(jīng)濟、社會和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，把握全球化帶來的機遇。OECD 數(shù)據(jù)庫（https：//stats.oecd.org/）下設(shè)“漁業(yè)指標”（FisheriesandAquacultureIndicators）大項，從不同角度，對相關(guān)國家（或地區(qū)）的海洋漁業(yè)狀況進行介紹。本部分采用聚類分析的方法，對其中49個國家的海洋漁業(yè)管理情況進行分類比較，第四部分采取因子分析的方法，對各國的海洋漁業(yè)管理情況進行排序。

3.1 指標體系構(gòu)建及數(shù)據(jù)說明

海洋漁業(yè)管理指標體系包括海洋漁業(yè)捕撈情況、對IUU 政策的響應(yīng)程度、船隊組成的影響、與船隊規(guī)模有關(guān)的漁業(yè)服務(wù)支出強度、個人和人力資源公司直接支持的強度、到岸價格的影響占個人和公司直接支持的份額、占行業(yè)服務(wù)支持的份額、每個員工生產(chǎn)價值的影響、評估的魚類種群數(shù)量的影響、TAC限制的影響等評價內(nèi)容。

每個評價內(nèi)容又包含以下多項指標內(nèi)容：

（1）海洋漁業(yè)捕撈情況評價包含指標為：全球海洋捕撈漁業(yè)產(chǎn)業(yè)該國所占份額、全球水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量該國所占份額、海洋陸生魚類占全國魚類產(chǎn)值的比例、水產(chǎn)養(yǎng)殖占全國魚類產(chǎn)值的比例、全球海鮮出口的該國份額、全球海鮮進口的該國份額等指標內(nèi)容。

（2）對IUU 政策的響應(yīng)程度評價包含指標為：船舶登記、在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)作業(yè)的授權(quán)、在專屬經(jīng)濟區(qū)外作業(yè)的授權(quán)、港口國措施、市場措施、國際合作。

（3）船隊組成的影響評價包含指標為：按個數(shù)計小型船舶占船舶總數(shù)、按總噸位計小型船舶占船舶總數(shù)。

（4）與船隊規(guī)模有關(guān)的漁業(yè)服務(wù)的支出強度評價包含指標為：總支出、漁業(yè)社區(qū)、管理控制和監(jiān)督、營銷與推廣、教育與培訓(xùn)、研發(fā)、進入外國水域、基礎(chǔ)設(shè)施、其他。

（5）個人和人力資源公司直接支持的強度評價包含指標為：總支持、保險、收入、能力下降、燃料、除燃料外的可變投入、固定投入、其他。

（6）到岸價格的影響評價包含指標為：個人直接援助和公司海上到岸價值、支持海上到岸價值的部門服務(wù)、漁業(yè)部門就海上到岸價值支付的款項。

（7）占個人和公司直接支持的份額評價包含指標為：部分脫鉤支付、能力下降、降低投入成本的政策、對個人和公司的其他支持。

（8）占行業(yè)服務(wù)支持的份額評價包含指標為：僅間接支持捕撈強度的服務(wù)、以漁民經(jīng)營能力為目標的服務(wù)、直接影響生產(chǎn)能力的服務(wù)、對該部門服務(wù)的其他支持。

（9）每個員工生產(chǎn)價值的影響評價包含指標為：海洋漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖。

（10）評估的魚類種群數(shù)量的影響評價包含指標為：總量，①在生物狀況未確定的情況下;②在生物狀況有利的情況下;③在生物狀況有利且有更高目標的情況下;④在生物狀況不利的情況下。

（11）TAC限制的影響評價包含指標為：①完全在TAC限制下的物種數(shù)量、無TAC限制下的物種數(shù)量、部分在TAC 限制下的物種數(shù)量;② 完全在TAC限制下的到岸價格、無TAC限制下的到岸價格、部分在TAC限制下的到岸價格;③完全在TAC限制下的捕獲數(shù)量、無TAC限制下的捕獲數(shù)量、部分在TAC 限制下的捕獲數(shù)量;④其他庫存管理工具下的物種數(shù)量。

本研究所使用的全部數(shù)據(jù)來源于OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，涉及澳大利亞、奧地利等49個國家的65項指標。2018年是該數(shù)據(jù)庫中最完整且最新的年份，因此選取該年數(shù)據(jù)。由于無法查詢到大部分國家2018年“評估的魚類種群數(shù)量的影響”評價內(nèi)容下的5項指標，因此該項評價內(nèi)容使用2019年的數(shù)據(jù)代替。

3.2 聚類分析實證結(jié)果

采用IBMSPSS20.0，對OECD數(shù)據(jù)庫所包含49個國家的海洋漁業(yè)治理監(jiān)管情況數(shù)據(jù)，進行聚類分析，將國家作為標注個案，指標數(shù)據(jù)作為聚類變量，并通過離差平方和Ward法分析，得到如下聚類表（表1）。

如表1所示，第1步表示第23個變量（盧森堡）和第47個變量（俄羅斯）兩者之間的距離系數(shù)最小（20.408），首先歸為一類，第2步將在這兩個變量聚為一類的基礎(chǔ)上進行;第2步表示，在余下的變量中，第23個變量（盧森堡）和第42個變量（印度）間的距離系數(shù)最小（7234.494），第二次進行聚類，而該次聚類結(jié)果將在第11步中使用。以此類推，這49個變量經(jīng)過48步聚類最終變成1個大類。圖1為各國海洋漁業(yè)治理監(jiān)管情況聚類的冰柱圖，其結(jié)果與前面的分析一致。

在表2中，按聚類數(shù)為5時，挪威和加拿大單獨為一類，日本和阿根廷被分為一類，韓國和美國被分為一類，中國和其他國家被分為一類;按聚類數(shù)為4時，加拿大仍為單獨一類，日本和阿根廷仍被分為一類，挪威并入美國那類，中國和其他國家仍被分為一類;按聚類數(shù)為3時，加拿大、韓國和美國一類合并，日本和阿根廷仍被分為一類，中國和其余國家被分為一類;按聚類數(shù)為2時，日本和阿根廷被歸類到美國一類，中國和其余國家為第二類。該分類結(jié)果也可以通過使用Ward連接的樹狀圖直觀展現(xiàn)（圖2）。通過聚類分析，可以得到，中國與巴西、印度、馬來西亞、印度尼西亞等國的情況比較接近，而和美國、韓國等國的情況差別較大。

4 海洋漁業(yè)管理國際比較———排名

打擊IUU捕撈活動已經(jīng)成為國際漁業(yè)管理領(lǐng)域的最重要議題之一。世界各漁業(yè)組織已普遍將港口措施，作為打擊IUU 捕撈活動的一項重要內(nèi)容。本部分以打擊IUU 捕撈措施為例，對各國海洋漁業(yè)管理能力進行排名。采用主成分分析法提取指標，通過因子分析法對OECD數(shù)據(jù)庫中國家的IUU政策的響應(yīng)程度進行分析與排名，選擇“對IUU政策的響應(yīng)程度”評價內(nèi)容下的12個指標進行分析，選取的國家，與前文一致。

4.1 實證過程

采用IBM SPSS20.0進行因子分析，首先進行KMO 檢驗（Kaiser-Meyer-Olkin，KMO）和巴特利特（Bartlett）的球形度檢驗，判斷是否適合進行因子分析，檢驗計算結(jié)果如表3所示。

KMO=0.873gt;0.5，且Bartlett的球形度檢驗Sig.=0.000lt;0.005，通過檢驗，證明數(shù)據(jù)呈球形分布，即證明各個變量在一定程度上相互獨立，適合做因子分析。

從具體數(shù)據(jù)來看，各因素之間存在一定相關(guān)性，但各因素對治理監(jiān)管情況影響的程度不同，故采用主成分分析來提取指標。公因子方差的計算結(jié)果如表4所示。

從表5的結(jié)果中可以看出第一主成分已經(jīng)解釋總方差的近89.154%，其特征值為10.698，說明提取該公共因子已經(jīng)可以解釋原變量的絕大部分信息，故可以僅選擇第一主成分進行分析。

如圖3所示，第一主成分的折線坡度陡，而后面其他幾個趨于平緩，說明只需要提取一個主成分即可，與表4的結(jié)論一致。

根據(jù)具有Kaiser標準化的正交旋轉(zhuǎn)法，對經(jīng)過主成分分析提取的第一個公因子的特征值及貢獻率使用進行旋轉(zhuǎn)，計算得到如表6所示的成分得分系數(shù)矩陣。

4.2 實證結(jié)果

表7為根據(jù)總得分表達式，算出各國在打擊IUU 捕撈活動的治理監(jiān)管情況得分和排名情況。墨西哥、丹麥和日本分列前三名，中國在這49個國家中僅排到第32名，處于中偏后。但是值得注意的是，該數(shù)據(jù)來自O(shè)ECD數(shù)據(jù)庫，選取的國家主要為發(fā)達國家，因此，中國在全世界的排名中的表現(xiàn)應(yīng)該好些。另外，表7中有些是內(nèi)陸為主的國家，有些是海洋國家，各國在打擊IUU 捕撈活動的難易程度存在差異，本排名結(jié)果，需要較謹慎仔細地解讀。

5 結(jié)論與建議

近年來，國內(nèi)外對海洋漁業(yè)資源管理和養(yǎng)護日益重視，規(guī)范漁業(yè)捕撈已經(jīng)成為管理和養(yǎng)護漁業(yè)資源的重要工作。全球性與區(qū)域性漁業(yè)組織紛紛建立，相關(guān)公約、協(xié)定得以制定與簽署，海洋捕撈作業(yè)管理得到加強。

本研究創(chuàng)新性地利用OECD相關(guān)數(shù)據(jù)，進行國際比較。借助聚類分析方法，對各國的海洋漁業(yè)治理能力進行分類，發(fā)現(xiàn)中國與巴西、印度、馬來西亞、印度尼西亞等國的情況比較接近，而和美國、韓國等國的情況差別較大。按聚類數(shù)為5時，挪威為單獨一類，加拿大也為單獨一類，日本和阿根廷一起被分為一類，韓國和美國被分為一類，而中國和其他國家被分為一類。

借助因子分析法，以“對IUU 政策的響應(yīng)程度”評價內(nèi)容下的12個指標作為各國在打擊IUU 捕撈活動方面治理監(jiān)管情況的度量，對各國進行排名，得出墨西哥、丹麥和日本分列前三名，中國目前的治理監(jiān)管能力相對靠后。

中國已加入多個區(qū)域漁業(yè)公約或漁業(yè)組織，作為漁業(yè)大國，中國履約情況備受國際社會關(guān)注。為更好地履行相關(guān)國際義務(wù)，維護遠洋漁業(yè)整體利益，維護負責(zé)任大國形象，2018年12月24日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、外交部辦公廳印發(fā)《關(guān)于商請將我加入的相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織公布的非法、不報告和不受管制漁船納入我各口岸布控范圍的函》，將我國已加入的相關(guān)區(qū)域漁業(yè)組織公布的IUU 漁船名單通報國內(nèi)各口岸，將其列入布控范圍，防止名單中的IUU 漁船進入我國港口，拒絕此類漁船在我國港口進行加油、補給、維修和上塢等，拒絕其所載魚品在我國港口卸貨、轉(zhuǎn)運、包裝、加工等[28]。為了更好地發(fā)展我國海洋漁業(yè)，建議從以下幾個方面進行提升。

5.1 建立健全制度設(shè)計，促進海洋漁業(yè)管理與養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展

雖然我國在海洋漁業(yè)方面的立法時間相對較晚，但我國一直積極參與各國（或地區(qū)）及國際漁業(yè)組織之間的合作交流，磋商各類捕撈項目，履行船旗國的義務(wù)。伴隨海洋漁業(yè)的蓬勃發(fā)展，漁業(yè)規(guī)模不斷壯大，海洋漁業(yè)資源的衰減壓力愈發(fā)加強。為了更科學(xué)地養(yǎng)護漁業(yè)資源，我國應(yīng)該積極與世界各國（或地區(qū)）以及國際漁業(yè)組織磋商，嚴格遵守禁漁和休漁的相關(guān)養(yǎng)護管理規(guī)定。

與此同時，應(yīng)該控制近海漁業(yè)和遠洋漁業(yè)的規(guī)模，合理規(guī)劃和利用漁業(yè)資源，保護好海洋生態(tài)環(huán)境。2020年7月1日起，中國首次在西南大西洋公海相關(guān)海域試行為期3個月的自主休漁，這是我國針對尚無國際組織管理的部分公海區(qū)域漁業(yè)活動采取的創(chuàng)新舉措，對促進國際公海漁業(yè)資源科學(xué)養(yǎng)護和長期可持續(xù)利用，踐行“海洋命運共同體”理念、積極參與國際海洋治理，具有重要的里程碑意義[29]。

5.2 開展合作交流，提升海洋漁業(yè)的治理和監(jiān)管能力

在“走出去”戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，我國已加入眾多國際漁業(yè)組織，并締約部分合約與協(xié)定，取得顯著成效。從加入?yún)f(xié)定之前的“個案著手，單打獨斗”，發(fā)展到今天的與各國合作執(zhí)法，打擊IUU捕撈作業(yè)活動。在“海洋命運共同體”理念的倡導(dǎo)下，我國不但積極參與國際與區(qū)域漁業(yè)的治理，還積極主動地幫助其他發(fā)展中國家。我國已加入多個區(qū)域漁業(yè)管理組織，并按照相關(guān)要求認真地履行成員義務(wù)，同時對于沒有區(qū)域漁業(yè)管理組織管理的公海漁業(yè)相關(guān)活動，履行船旗國應(yīng)盡的勤勉義務(wù)，積極促進國際漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對于尚未批準的合約或協(xié)定，如《掛旗協(xié)定》《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》，我國始終參與協(xié)定的談判工作，并一直自覺尊重協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定。

為規(guī)范遠洋漁業(yè)公海轉(zhuǎn)載活動，我國自2021年1月1日起，全面開展遠洋漁業(yè)公海轉(zhuǎn)載管理制度。2021年4月10日，山東威海榮成石島新港舉行中國遠洋漁業(yè)公海轉(zhuǎn)載觀察員派遣啟動活動。這是我國第一次派遣遠洋漁業(yè)公海轉(zhuǎn)載觀察員，體現(xiàn)我國積極參與國際海洋治理、嚴厲打擊IUU 捕撈活動的堅定決心以及大國擔(dān)當[30]。

5.3 推進科技建設(shè)，加強海洋漁業(yè)的科研和履約能力

1975年以來，我國海洋漁業(yè)捕撈裝備和技術(shù)正不斷發(fā)展。2008年，科技部實施“遠洋漁業(yè)捕撈裝備”重點項目，獲得自主知識產(chǎn)權(quán)，打破美國和日本等先進國家在遠洋漁業(yè)捕撈裝備領(lǐng)域中的壟斷地位。漁船船型優(yōu)化與標準化示范應(yīng)用穩(wěn)步推進，資源監(jiān)測與捕撈漁情預(yù)報日趨成熟，物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)初具規(guī)模，成功研發(fā)深水拖網(wǎng)等新型漁具。我國南極磷蝦捕撈效率在同類作業(yè)方式中居國際領(lǐng)先水平，創(chuàng)建的高海況南極磷蝦資源調(diào)查評估方法，已成為南極磷蝦資源評估標準規(guī)范[31]。在“海洋強國”戰(zhàn)略引領(lǐng)下，海洋技術(shù)人員隊伍不斷地壯大。

我國已經(jīng)成立旨在提升我國履行全球性、區(qū)域性或雙邊漁業(yè)條約義務(wù)能力的遠洋漁業(yè)國際履約研究中心，為維護我國國際漁業(yè)權(quán)益提供智力支撐。在堅持實施合法捕撈作業(yè)的同時，運用遠洋漁船或是科技調(diào)查船對海洋漁業(yè)進行樣本和數(shù)據(jù)的采集，為海洋漁業(yè)的科學(xué)研究提供科學(xué)依據(jù)。與此同時，加深與其他國家（或地區(qū)）以及漁業(yè)組織的合作，開展相關(guān)科學(xué)調(diào)查，為海洋漁業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展做出貢獻[32]。

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[28] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳，外交部辦公廳.關(guān)于商請將我加入的相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織公布的非法、不報告和不受管制漁船納入我各口岸布控范圍的函[EB/OL].（2018-12-24）[2023-03-27].http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tfw/201901/t20190103_6166046.htm.FisheriesandFisheriesAdministrationBureauoftheMinistryofAgricultureandRuralAffairs，GeneralOfficeoftheMinistryofForeign Affairs.Regardingtherequesttoincludeillegal， unreported， and unregulated fishing vesselsannouncedbytherelevantregionalfisheriesmanagementorganizationsthatChinahavejoinedintothecontrolscopeofourports[EB/OL].（2018-12-24）[2023-03-27].http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tfw/201901/t20190103_6166046.htm.

[29] 陳曄，聶權(quán)匯.中國遠洋漁業(yè)管理發(fā)展報告[C]//崔鳳，宋寧而.中國海洋社會發(fā)展報告（2021）.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2022：186-193.CHENYe，NIEQuanhui.ReportonthemanagementanddevelopmentofChina'spelagicfishery[C]//CUIFeng，SONGNinger.ReportonChina'smarinesocialdevelopment（2021）.Beijing：SocialScienceLiteraturePress，2022：186-193.

[30] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.我國首次派遣遠洋漁業(yè)公海轉(zhuǎn)載觀察員[EB/OL].[2022-04-28].http：//www.cnafun.moa.gov.cn/kx/gn/202104/t20210413_6365806.html.MinistryofAgricultureandRuralAffairs.Chinadispatchofhighseasfisheryreprintobserversforthefirsttime[EB/OL].[2022-04-28].http：//www.cnafun.moa.gov.cn/kx/gn/202104/t20210413_6365806.html.

[31] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局.“十三五”科技創(chuàng)新發(fā)揮引領(lǐng)作用助力漁業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展[EB/OL].[2022-04-28].，http：//www.yyj.moa.gov.cn/gzdt/202101/t20210108 _ 6359682.htm.FisheriesandFisheriesAdministrationBureauoftheMinistryofAgricultureandRuralAffairs.Scientificandtechnologicalinnovationplaysaleadingroleinthe“13thFive-YearPlan”：Topromotethegreenandhigh-qualitydevelopmentoffisheries[EB/OL].[2022-04-28].http：//www.yyj.moa.gov.cn/gzdt/202101/t20210108_6359682.htm.

[32] 劉丙寶.遠洋漁業(yè)國際履約研究中心[EB/OL].[2022-07-21].https：//hyxy.shou.edu.cn/2020/0616/c7536a271233/page.htmLIUBingbao.InternationalComplianceResearchCenterforDeepSeasFishing[EB/OL].[2022-07-21].https：//hyxy.shou.edu.cn/2020/0616/c7536a271233/page.htm