混合所有制企業(yè)差異化管控模式研究

摘要：對混合所有制企業(yè)實(shí)行差異化管控是國有企業(yè)深度轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制的內(nèi)在要求，更關(guān)系充分發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的初衷。當(dāng)前，國有絕對控股、相對控股、參股混改企業(yè)仍然沿用“一刀切”式的管理方式，集中表現(xiàn)在管控理念、管控體制、管控模式及管控方式幾個方面。建議根據(jù)集團(tuán)集分權(quán)程度的不同，結(jié)合混合所有制企業(yè)國有股占比、所處行業(yè)特性以及戰(zhàn)略地位，對混合所有制企業(yè)實(shí)施差異化管控，積極推進(jìn)從行政化管控向治理型管控轉(zhuǎn)變，切實(shí)加快混合所有制企業(yè)差異化管控改革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：混合所有制企業(yè)；差異化管控；管控模式；國有企業(yè)改革；改機(jī)制

中圖分類號：F276.1；F271" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" "文章編號：1001-862X（2023）01-0059-00７

*基金項(xiàng)目：國務(wù)院國資委重點(diǎn)課題“混合所有制企業(yè)經(jīng)營機(jī)制研究”（GJZK202107）

作者簡介：石穎（1989—），女，河北唐山人，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副研究員，主要研究方向：企業(yè)經(jīng)濟(jì)、體制改革；張曉文（1962—），河北豐寧人，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究員，主要研究方向：企業(yè)管理、企業(yè)制度改革。

混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是新時(shí)代深化國有企業(yè)改革的主要措施和重要突破口，更是新形勢下堅(jiān)持公有制主體地位，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇。混合所有制改革不僅涉及國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的改革，同時(shí)也涉及國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的深度轉(zhuǎn)變。通過不同所有制資本的結(jié)合，使國企豐富的資源、綜合實(shí)力、規(guī)范化管理與民企的市場化機(jī)制、經(jīng)營的活力、投資人到位的監(jiān)督有機(jī)融合，形成體制機(jī)制優(yōu)勢。本文提到的混合所有制企業(yè)管控模式，是以加快建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制為目標(biāo)，堅(jiān)持市場化改革方向，在國有絕對控股混合所有制企業(yè)、國有相對控股混合所有制企業(yè)和國有參股混合所有制企業(yè)建立實(shí)施有別于國有全資企業(yè)的差異化管控模式。

黨的十八大以來，我國混合所有制改革在“混產(chǎn)權(quán)”層面取得了良好效果，但在“改機(jī)制”層面進(jìn)展較慢，特別是在混合所有制企業(yè)管控模式方面未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，對混合所有制企業(yè)的管控基本照搬國有獨(dú)資公司或國有全資公司的管控模式，這種“一刀切”式的管理方式，不利于發(fā)揮混合所有制企業(yè)的體制機(jī)制優(yōu)勢，不利于增強(qiáng)國有企業(yè)活力和市場競爭力。為此，2019年10月，國務(wù)院國資委發(fā)布《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，明確要求混合所有制企業(yè)應(yīng)該在管控模式方面加快探索。《國有企業(yè)三年行動方案（2020—2022年）》進(jìn)一步提出，要分層分類深化混合所有制改革，進(jìn)一步明確國有企業(yè)集團(tuán)公司應(yīng)加快探索對下屬混合所有制企業(yè)開展差異化管控。２０２３年國務(wù)院政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，下一步深化國資國企改革要堅(jiān)持分類改革方向，這要求混合所有制企業(yè)應(yīng)加快科學(xué)精準(zhǔn)實(shí)施分類管控、分類監(jiān)管。認(rèn)清混合所有制管控模式的新形勢，把握本輪改革的基本方向不僅是“十四五”時(shí)期國企改革的核心議題之一，更是國有企業(yè)激發(fā)自身發(fā)展活力、尋求市場化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵突破。本文對混合所有制差異化管控的新要求進(jìn)行了詳細(xì)的考察，對其存在的主要問題進(jìn)行了深入的剖析，并在此基礎(chǔ)上提出了探索混合所有制差異化管控模式的總體思路及相應(yīng)的對策建議。

一、探索混合所有制企業(yè)差異化管控模式的新要求

深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制是后混改時(shí)期國企改革的關(guān)鍵，加快探索混合所有制差異化管控模式，不僅是落實(shí)分層分類改革的政策要求，更是圍繞解決實(shí)踐中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)變國有大股東對混合所有制企業(yè)行政性管理的難點(diǎn)問題，這關(guān)系實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的初衷，以及完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（一）實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的初衷

混合所有制企業(yè)的初衷是通過國有資本和民營資本的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國企實(shí)力與民企活力的有機(jī)融合，形成更加市場化的體制機(jī)制，促進(jìn)國民共進(jìn)，放大國有資本，提高國有資本運(yùn)行效率。［1］不同所有制資本優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短，才能發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，達(dá)成混合所有制改革的初衷。后混改時(shí)期，完成混改的國有企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)不同所有制資本在產(chǎn)權(quán)層面的融合，與舊的管理體制沖突矛盾日益凸顯，探索對混合所有制企業(yè)實(shí)施差異化管控成為混改企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，更關(guān)系充分發(fā)揮不同所有制資本融合發(fā)展的初衷實(shí)現(xiàn)。國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)層面的混合所有制改革后，亟須從理論研究和實(shí)踐層面積極探索，基于股權(quán)結(jié)構(gòu)特征對國有絕對控股混改企業(yè)、國有相對控股混改企業(yè)、國有參股混改企業(yè)進(jìn)行有效的差異化管控，既做到放權(quán)搞活，又做到管好不失控，把握好“集權(quán)”與“放權(quán)”的關(guān)系，劃清出資人與出資企業(yè)的管理界面，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政化的管理方式。

（二）分層分類深化混合所有制改革的重要支撐

黨的十八大以來，國有企業(yè)加快分層分類改革，對商業(yè)類國企和公益類國企提出了分類推進(jìn)的要求。按照《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》改革部署，要求積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，分層分類深化混合所有制改革。這一部署明確了分層分類深化混合所有制改革的其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對混合所有制企業(yè)管控模式的分層分類探索，從微觀層面對混合所有制企業(yè)中傳統(tǒng)國有企業(yè)的監(jiān)管方式展開差別性更強(qiáng)、機(jī)制更靈活的管控模式探索。根據(jù)法律法規(guī)和公司章程，對于不同行業(yè)屬性、不同企業(yè)功能、不同控股比例、不同戰(zhàn)略地位的國有企業(yè)探索實(shí)施差異化的管控模式，特別是對不再擁有絕對控股權(quán)的國有相對控股混合所有制企業(yè)探索實(shí)施更加市場化的管控方式［2］，將會進(jìn)一步釋放國有企業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制動能，增強(qiáng)各級混改企業(yè)的經(jīng)營活力和發(fā)展動力。

（三）建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的必由之路

改革開放四十多年來，我國國有企業(yè)改革一直將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為主要改革方向之一。而這一制度的完善迫切需要進(jìn)一步建立健全國有企業(yè)集團(tuán)差異化的管控架構(gòu)，在堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)這一重大政治原則下，加快形成有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的公司治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)下屬各級混合所有制企業(yè)的不同特點(diǎn)，探索形成“適度集權(quán)、合理分權(quán)、系統(tǒng)監(jiān)控”的管控模式，對重大事項(xiàng)集中統(tǒng)一決策、對生產(chǎn)經(jīng)營充分授權(quán)、對重大風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)監(jiān)控，破解混改企業(yè)管控體制不順、上下權(quán)責(zé)界面不清的難題，從制度上解決管控不到位與干預(yù)越位同時(shí)存在的問題，以避免出現(xiàn)“混而不改”“形式混改”等重混輕改現(xiàn)象［3］，使混改效果大打折扣，從而達(dá)不到混合所有制改革預(yù)期目標(biāo)。

（四）國有企業(yè)深度轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制的內(nèi)在要求

混合所有制改革不僅涉及國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的重要改變、國有資本布局調(diào)整的發(fā)展變化，而且也涉及國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的深度轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，隨著混合所有制改革的深入推進(jìn)，越來越多的國有企業(yè)以混合所有制的形式存在。亟須破解外部市場化、內(nèi)部非市場化的難題，將市場壓力有效傳導(dǎo)到混改企業(yè)，逐步建立起靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。按照國務(wù)院國資委關(guān)于深化“放管服”改革政策精神，推動混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，迫切需要構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管控模式，切實(shí)實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變，使國有企業(yè)集團(tuán)下屬各級混合所有制企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場主體。

二、混合所有制企業(yè)差異化管控模式存在的主要問題

近年來國有企業(yè)集團(tuán)不斷探索差異化管控模式，但多數(shù)國有企業(yè)集團(tuán)行政化管控色彩仍較濃，繼續(xù)沿用“一刀切”的管理方式，集團(tuán)公司通過規(guī)劃、投資、財(cái)務(wù)、人事、運(yùn)營、法規(guī)等部門，對下屬眾多混合所有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各環(huán)節(jié)進(jìn)行不加差別的管控，且管理過細(xì)、干預(yù)過深的現(xiàn)象普遍存在。

（一）管控理念：尚未形成明確統(tǒng)一的差異化管控理念

實(shí)踐過程中，受傳統(tǒng)體制的影響，集團(tuán)公司管理層對管控模式?jīng)]有形成明晰的意圖，對混合所有制企業(yè)的管控參照公司法的有關(guān)規(guī)定和法人治理結(jié)構(gòu)，有一定的改進(jìn)，但更主要的是依靠傳統(tǒng)習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)主義，融入現(xiàn)代管理理念不足。

1.集團(tuán)公司與混改企業(yè)認(rèn)識不到位。由于集團(tuán)公司與下屬混合所有制企業(yè)經(jīng)營層思想認(rèn)識不到位，集團(tuán)公司未能嚴(yán)格區(qū)分下屬混合所有制企業(yè)的發(fā)展階段、公司規(guī)模、控股比例等情況，采取差異化的管控模式與舉措，各混合所有制企業(yè)在人員配備、資源現(xiàn)狀等方面也難以滿足集團(tuán)公司的管控思路、功能定位、管理方式等高標(biāo)準(zhǔn)要求，制約集團(tuán)公司管控模式探索。

2.擔(dān)心監(jiān)管失控造成國有資產(chǎn)流失。從集團(tuán)公司層面看，因習(xí)慣原來的行政化、文件式管理，在推進(jìn)對混合所有制企業(yè)進(jìn)行差異化管控的探索中，缺乏改革轉(zhuǎn)型的主動性、積極性和創(chuàng)造性，擔(dān)心由于管理失控、管理不到位，將承擔(dān)管理不善、監(jiān)管不力的責(zé)任，甚至造成國有資產(chǎn)流失的嫌疑。

3.市場化目標(biāo)與社會責(zé)任目標(biāo)不協(xié)調(diào)。國有企業(yè)作為市場主體，具有一般企業(yè)的屬性，需要生存發(fā)展，具有追求效益效率的訴求。然而，國有企業(yè)還需要承擔(dān)必要的社會責(zé)任，有義務(wù)維護(hù)社會公平穩(wěn)定。在出現(xiàn)緊急事件情況下，必須不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本，發(fā)揮國有企業(yè)重要的頂梁柱、壓艙石作用。當(dāng)國有企業(yè)市場化改革與國有企業(yè)功能特殊性不協(xié)調(diào)、不一致時(shí)，市場化機(jī)制的形成受到一定制約，進(jìn)而對市場化管控模式的形成產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）管控體制：國有資本監(jiān)管體制系統(tǒng)性改革滯后

現(xiàn)有對混合所有制企業(yè)的管控滯后于市場發(fā)展的需求，不適應(yīng)對混合所有制企業(yè)分類監(jiān)管的需求，國資監(jiān)管的適用范圍和內(nèi)容亟待調(diào)整。

1.國有資本出資代理人功能定位不明確。國有資本經(jīng)營委托代理鏈條長，國有資本最終所有者（全國人民代表大會）授權(quán)委托國務(wù)院經(jīng)營監(jiān)管國有資本，國務(wù)院成立政府部門（國務(wù)院國資委）作為代理經(jīng)營監(jiān)管特設(shè)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院國資委作為國有股東委托代理人，進(jìn)一步授權(quán)委托國有企業(yè)集團(tuán)公司或國有資本投資運(yùn)營公司，這三級國有資本出資代理人，與下屬混合所有制企業(yè)進(jìn)一步形成出資與被出資關(guān)系。［4］如何明確不同國有股東的功能責(zé)任，如何界定不同層級國有股東代表的授權(quán)范圍、權(quán)限，均影響處于中間層級的國有企業(yè)集團(tuán)對下屬混合所有制企業(yè)的管控授權(quán)。當(dāng)前國有資本委托代理鏈條上各級國有股東代表的功能定位不夠明確，各層委托代理權(quán)責(zé)、監(jiān)管權(quán)責(zé)劃定以及監(jiān)管方式等不夠清晰，亟須推進(jìn)混合所有制企業(yè)差異化管控模式的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性改革。

2.國資監(jiān)督管理制度和配套模式待調(diào)整。現(xiàn)有的國資監(jiān)管制度和配套模式滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，不適應(yīng)對混合所有制企業(yè)分層分類的監(jiān)管需求，國資監(jiān)管的適用范圍和內(nèi)容亟待調(diào)整。［5］由于國有控股混合所有制企業(yè)仍然屬于國有企業(yè)范疇，在國資監(jiān)管實(shí)踐中，往往不加以區(qū)分控股比例和控股性質(zhì)，對國有絕對控股混合所有制企業(yè)、國有相對控股混合所有制企業(yè)和國有參股混合所有制企業(yè)采用相同的監(jiān)管模式，國有資產(chǎn)監(jiān)管中越位、缺位、錯位問題依然存在。［6］

（三）管控模式：大多采用集權(quán)式、“一刀切”的方式

由于行政化管控的殘余和偏差，大多數(shù)國有集團(tuán)公司采用集權(quán)式管控，對混合所有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程干涉較多，對于哪些該管、哪些該放未形成一個明確的界限，自主靈活性受到了束縛。

1.管控模式尚未形成一個清晰的框架。盡管一些國有企業(yè)集團(tuán)在對下屬混合所有制企業(yè)實(shí)施分類管理中進(jìn)行了積極探索，但由于缺乏明確的政策指引，對混改企業(yè)如何分類管控、分類標(biāo)準(zhǔn)如何把握，管控內(nèi)容哪些屬于集權(quán)、哪些應(yīng)該放權(quán)以及程度如何掌握等問題一時(shí)難以界定，比較清晰的管控模式尚未建立，大多還傾向采取集權(quán)式、不加分類的“一刀切”式的管控方式。這在很大程度上制約了混改企業(yè)的優(yōu)勢發(fā)揮和機(jī)制活力的充分釋放。突出表現(xiàn)在實(shí)踐過程中，總部管理幅度較大程度地影響了集團(tuán)整體的運(yùn)營效率，也制約了管理者積極性的充分發(fā)揮。

2.集團(tuán)公司與混改企業(yè)功能定位不明確。國有企業(yè)集團(tuán)的成立很多是“先有子，后有母”，即通過行政劃撥手段，由原有的行政管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)身，聯(lián)合多家原有的行業(yè)公司再行組建新的集團(tuán)公司。這樣形成的國有企業(yè)集團(tuán)在體制和機(jī)制方面還存在很多與監(jiān)管要求不符的地方［7］，具體體現(xiàn)為大多數(shù)國有企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展定位不清晰，集團(tuán)總部管控力度較弱，各業(yè)務(wù)體系存在割據(jù)狀態(tài)，協(xié)同一致性無法保證。集團(tuán)公司與下屬混合所有制企業(yè)未形成有效的制衡機(jī)制，內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)還未真正實(shí)現(xiàn)相互獨(dú)立、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。集團(tuán)公司對混合所有制企業(yè)的管理缺乏具體約束，對混合所有制企業(yè)沒有相對清晰的管理控制流程指引。

3.管控手段單一，缺乏針對性和靈活性。國有企業(yè)集團(tuán)下屬混合所有制企業(yè)涉及行業(yè)不同、品類眾多、管理跨度廣。不同的混合所有制企業(yè)發(fā)展歷史、所處行業(yè)、競爭格局等存在較為明顯的差別，各混合所有制企業(yè)處在不同的戰(zhàn)略地位，對集團(tuán)公司的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有著不同的意義和重要程度，而在管控模式上鮮有企業(yè)集團(tuán)作出相對明確的區(qū)分，管控手段過于簡單，對各混合所有制企業(yè)管控的“度”把握不準(zhǔn)確。集團(tuán)公司對處于不同行業(yè)的混合所有制企業(yè)在集權(quán)與分權(quán)上難以把握，缺乏認(rèn)真分析并逐個研究各子公司，通過相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)劃分出不同類型的混改企業(yè)，予以有針對性的、靈活的管控。

（四）管控方式：法人治理結(jié)構(gòu)不健全制約路徑創(chuàng)新

國有企業(yè)進(jìn)行混改后，有的混合所有制企業(yè)的經(jīng)營體系和管理方式仍然沿用傳統(tǒng)國有企業(yè)的治理模式，企業(yè)的管控模式?jīng)]有根本性改變。

1.黨組織與內(nèi)部治理協(xié)同不足。當(dāng)前混改企業(yè)黨組織與董事會權(quán)責(zé)邊界不清、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的問題一定程度上仍然存在。如何落實(shí)黨管干部原則與市場化選人用人的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步理順黨組織與其他治理主體的關(guān)系，還需積極探索實(shí)踐。［8］黨組織在混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位及運(yùn)營機(jī)制需要進(jìn)一步探索，黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式也需要在理論和實(shí)踐中加快研究和實(shí)踐創(chuàng)新。目前混合所有制企業(yè)股東會、董事會還不完善，尤其是非公資本股東、非公資本董事人數(shù)太少，難以形成有效協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。國有股權(quán)董監(jiān)事制度建立相對滯后，致使國有股權(quán)董監(jiān)事履職行權(quán)缺乏制度基礎(chǔ)。

2.少數(shù)股東作用未能充分發(fā)揮。少數(shù)股東監(jiān)督能夠有效地緩解國有企業(yè)初始委托人缺位的問題，是國有控股混合所有制企業(yè)監(jiān)督中不可缺少的一部分。在混改企業(yè)實(shí)踐中，總體引入非公資本占比偏低，非公資本股東在公司董事會占有人數(shù)偏少，在治理結(jié)構(gòu)中話語權(quán)不大，在涉及股東利益的重大決策中不足以影響決策走向，非公資本股東對參與公司治理決策的積極性不高。

3.董事會建設(shè)及獨(dú)立性不充分。按照我國法律，董事會的權(quán)力分配模式屬于股東本位，并未將兩權(quán)分立作為公司存在的默認(rèn)前提。從權(quán)力機(jī)關(guān)的定位上看，現(xiàn)行法律以股東會為權(quán)力中心，在股東會和董事會之間，賦予了前者更多的實(shí)際權(quán)力。［9］從具體權(quán)力上看，在相同的權(quán)力內(nèi)容下，股東會在決策中明顯占據(jù)最終決定地位。一些其他的相關(guān)決策規(guī)則也明確擴(kuò)大了股東會的權(quán)限，包括對外擔(dān)保審批權(quán)、會計(jì)師事務(wù)所的聘任和解聘權(quán)、自我交易審批權(quán)等。［10］在股東本位的定位下，企業(yè)的經(jīng)營和管理往往受到股東的干涉，不能充分發(fā)揮董事會的獨(dú)立性。［11］由于董事會的“行政化”色彩過于濃厚，混合所有制企業(yè)內(nèi)部所形成的“政治-企業(yè)”聯(lián)系妨礙了企業(yè)家獨(dú)立決策，抑制了企業(yè)家精神的有效發(fā)揮。

三、探索混合所有制企業(yè)差異化管控模式的總體思路

深入貫徹落實(shí)黨的十八大以來關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略部署，積極穩(wěn)妥深化國有企業(yè)混合所有制改革，構(gòu)建以股權(quán)多元融合為基礎(chǔ)、資本結(jié)合為紐帶、法人治理完善為核心，充滿生機(jī)活力的法人治理管控模式。

（一）對國有絕對控股混合所有制企業(yè)實(shí)施“法人治理+有限授權(quán)放權(quán)”管控模式

一是對于關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)命脈、經(jīng)濟(jì)安全的重要行業(yè)或關(guān)鍵領(lǐng)域等國有控股混合所有制企業(yè)，以國家戰(zhàn)略利益、民眾公共利益為主導(dǎo)，可視企業(yè)戰(zhàn)略地位、所處發(fā)展階段、企業(yè)治理完善程度以及管理水平［12］，選擇“法人治理+有限授權(quán)放權(quán)”管控模式。清晰劃定上下管控的管理權(quán)責(zé)，建立健全派出股權(quán)董監(jiān)事制度，把握好合理適度授權(quán)放權(quán)，強(qiáng)化董事會建設(shè)，充分發(fā)揮董事的功能作用，確實(shí)保障國有股東權(quán)益，充分體現(xiàn)國有股東意圖。二是對于涉及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技先導(dǎo)型、具有前瞻性布局的國有絕對控股混合所有制企業(yè)，注重適應(yīng)科技研發(fā)型企業(yè)的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，建立“法人治理+有序授權(quán)放權(quán)”管控模式，增強(qiáng)企業(yè)市場的應(yīng)變能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。遵循市場化原則，積極探索建立智力資本、知識產(chǎn)權(quán)、科研成果評估作價(jià)入股的股權(quán)激勵機(jī)制，推進(jìn)骨干員工持股計(jì)劃，嚴(yán)格業(yè)績考核評價(jià)、崗位競爭末位淘汰的約束機(jī)制，充分調(diào)動科研領(lǐng)軍人才、核心業(yè)務(wù)骨干及關(guān)鍵崗位經(jīng)營管理人才的積極性。三是對于處在充分競爭行業(yè)領(lǐng)域的國有絕對控股混合所有制企業(yè)，建立“法人治理+有序授權(quán)放權(quán)”管控模式。依據(jù)企業(yè)發(fā)展階段、治理能力建設(shè)、管理水平及制度建設(shè)等情況，對混合所有制企業(yè)充分授權(quán)，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，發(fā)揮不同資本融合混改優(yōu)勢，加快體制機(jī)制變革，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營靈活性，提升企業(yè)市場競爭力。

（二）對國有相對控股混合所有制企業(yè)建立“法人治理+清單事項(xiàng)管理”管控模式

對于充分競爭行業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)一類國有相對控股混合所有制企業(yè)，應(yīng)建立符合法制化、市場化、國際化要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，可選擇“法人治理+清單事項(xiàng)管理”管控模式。明確界定集團(tuán)公司的管控功能定位，以資本為紐帶，理順公司管理體制，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確企業(yè)黨組織的功能定位及治理融入機(jī)制。以完善法人治理為核心，發(fā)揮董事會功能作用為依托，以派出股權(quán)董監(jiān)事為載體，明確授權(quán)放權(quán)限度，建立以董事會為界面的非穿透管控事項(xiàng)。以放權(quán)搞活、增強(qiáng)活力為導(dǎo)向，該放的權(quán)力充分下放，該管的事項(xiàng)以穿透式清單事項(xiàng)管理予以覆蓋。通過穿透與非穿透事項(xiàng)管理，企業(yè)形成有效的集分權(quán)管控體系，運(yùn)行規(guī)范高效，充滿生機(jī)活力。

（三）對國有參股混合所有制企業(yè)建立以“法人治理型”為主導(dǎo)的管控模式

對于處于充分競爭行業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)一類國有參股混合所有制企業(yè)，按照建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求，健全法人治理結(jié)構(gòu)，明確企業(yè)黨組織的功能定位及治理融入機(jī)制。強(qiáng)化董事會建設(shè)，充分發(fā)揮董事的功能作用。建立完善股權(quán)董監(jiān)事管理制度，通過選擇、授權(quán)、派出股權(quán)董監(jiān)事體現(xiàn)國有股東意志，通過混合所有制企業(yè)法人治理機(jī)制，有效行使相應(yīng)的權(quán)利和保障相應(yīng)的利益。

四、探索混合所有制企業(yè)差異化管控模式的對策建議

基于股權(quán)結(jié)構(gòu)特征，結(jié)合所屬行業(yè)特征及企業(yè)功能屬性，對混合所有制企業(yè)實(shí)施差異化管控模式，理順集團(tuán)公司與下屬混合所有制企業(yè)管理關(guān)系，發(fā)揮國有資本與非公資本的結(jié)合優(yōu)勢，建立健全以管資本為主的國有資本投資運(yùn)營公司監(jiān)管體系，逐步適應(yīng)混合所有制企業(yè)基本發(fā)展規(guī)律。

（一）積極推進(jìn)從行政化管控向治理型管控轉(zhuǎn)變

明確國有資本出資公司承擔(dān)差異化管控的主體責(zé)任，根據(jù)混合所有制企業(yè)的市場化程度和治理規(guī)范性確定授權(quán)放權(quán)程度，落實(shí)以管資本、管股權(quán)為主線，以公司治理機(jī)制為基礎(chǔ)，以派出授權(quán)股權(quán)董事行權(quán)為重點(diǎn)，以建立健全專職股權(quán)董事管理制度體系為抓手，推進(jìn)混合所有制企業(yè)從行政化管控向治理型管控的根本轉(zhuǎn)變。

一方面，劃清治理型管控模式的職責(zé)范圍。理順集團(tuán)公司、國有股東與所出資企業(yè)的關(guān)系，將國有股東的權(quán)力用好、權(quán)益保障好，確保國有資產(chǎn)不流失、確保國有資產(chǎn)保值增值，但又不越位干預(yù)出資企業(yè)的日常經(jīng)營。集團(tuán)公司是國有資本出資主體，要注重強(qiáng)化投資融資、重大事項(xiàng)決策、服務(wù)與監(jiān)控等功能建設(shè)，發(fā)揮好集團(tuán)范圍的宏觀調(diào)控、資源整合、價(jià)值創(chuàng)造、制度輸出等方面的重要作用。對于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)的監(jiān)管制度及政策要求，國有企業(yè)集團(tuán)公司不可向下屬相對控股混合所有制企業(yè)簡單化下達(dá)，避免集團(tuán)公司繼續(xù)通過下發(fā)文件、審批備案、職能延伸等行政化手段監(jiān)督落實(shí)、強(qiáng)制執(zhí)行。［13］國有股東依法依規(guī)行使股東權(quán)力，不干預(yù)所出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，國有股東的意志通過委派授權(quán)股權(quán)董監(jiān)事，通過混改企業(yè)法人治理機(jī)制行使權(quán)力和表達(dá)。所出資企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)將股東會決議、董事會決議上報(bào)集團(tuán)總部。

另一方面，明確治理型管控模式的組織體制。混合所有制企業(yè)管控模式的轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的組織體制為前提保障。國有股東要遵照《公司法》及公司章程規(guī)定，落實(shí)國有企業(yè)集團(tuán)公司制定的差異化管控清單，對持股的混合所有制企業(yè)實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控。國有集團(tuán)公司作為國有資本的出資人，應(yīng)切實(shí)以股東身份參與公司決策，履行股東權(quán)利和義務(wù)。集團(tuán)公司的黨委會、董事會、經(jīng)理層作為國有股東的決策層，對國有企業(yè)集團(tuán)出資的混改企業(yè)委派董事和監(jiān)事，并提供必要的服務(wù)支撐、建立實(shí)施相應(yīng)的考核機(jī)制，通過法人治理結(jié)構(gòu)行使股東職能，充分體現(xiàn)國有股東的意志。［14］被委派的股權(quán)董事和監(jiān)事應(yīng)按要求定期向集團(tuán)公司國有股東報(bào)告履職情況。國有相對控股混合所有制企業(yè)可根據(jù)企業(yè)具體情況及需要，自主決定是否內(nèi)設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事。對于不設(shè)立監(jiān)事會或監(jiān)事的，相關(guān)職責(zé)可由董事會下設(shè)的專門委員會或企業(yè)內(nèi)設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)及專職人員承擔(dān)，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防控的整體性和有效性。

（二）創(chuàng)新性探索建立并實(shí)施事項(xiàng)清單管控方式

通過實(shí)施事項(xiàng)清單管控方式，建立非穿透管理事項(xiàng)清單和穿透管理事項(xiàng)清單，明確作為國有集團(tuán)公司與下屬混合所有制企業(yè)的管控界面，明晰集團(tuán)公司管控的職責(zé)權(quán)限及行權(quán)路徑，理順國有集團(tuán)公司與下屬混合所有制企業(yè)的管理事項(xiàng)和相應(yīng)清單，助力從行政化管控向規(guī)范的法人治理型管控轉(zhuǎn)變。

一方面，非穿透管理事項(xiàng)為國有集團(tuán)公司不直接穿透下屬混合所有制企業(yè)“面紗”行使權(quán)力，而是借助委派授權(quán)股權(quán)董監(jiān)事，通過混改企業(yè)董事會發(fā)揮作用。也就是說，通過下屬混合所有制企業(yè)公司治理機(jī)制來行使權(quán)力，主要涉及公司章程制定、治理機(jī)制設(shè)計(jì)、投資決策、人事管理、薪酬分配、業(yè)績考核、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控體系等公司經(jīng)營性事項(xiàng)，還權(quán)于混合所有制企業(yè)董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營層，有效激發(fā)混改企業(yè)的內(nèi)生動力。非穿透管理事項(xiàng)清單的本質(zhì)是有效發(fā)揮法人治理型管控的優(yōu)勢。

另一方面，穿透管理事項(xiàng)表明所涉及的管理事項(xiàng)超出法人治理渠道的范圍及作用，不通過董事會等公司治理機(jī)構(gòu)實(shí)施，而采用上下級垂直化的管理方式實(shí)現(xiàn)。穿透管理事項(xiàng)通常包括黨建、紀(jì)檢、巡視、黨管干部、審計(jì)、安全、環(huán)保等重大事項(xiàng)。加強(qiáng)相對控股混合所有制企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)防各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（三）落實(shí)對混合所有制企業(yè)董事會的授權(quán)事項(xiàng)

按照黨中央、國務(wù)院、國務(wù)院國資委關(guān)于對國有企業(yè)授權(quán)放權(quán)政策精神，集團(tuán)公司要切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)力，建立健全對混合所有制企業(yè)授權(quán)放權(quán)的相關(guān)制度，做到依法依規(guī)合理授權(quán)。

一是應(yīng)充分授權(quán)到位，做實(shí)做強(qiáng)混改企業(yè)董事會。應(yīng)切實(shí)落實(shí)董事會在中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、高級管理人員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、工資總額備案制管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等六項(xiàng)基本職權(quán)，真正形成管理層向董事會負(fù)責(zé)的治理機(jī)制，還應(yīng)建立國有股權(quán)董事向股東單位集團(tuán)公司負(fù)責(zé)的制度。［15］集團(tuán)公司根據(jù)國有資本收益等狀況對董事考核并決定其去留、薪酬及獎懲方案。

二是持續(xù)推進(jìn)股權(quán)多元化，建立健全多元化董事會。混合所有制改革以及股權(quán)多元化的不斷推進(jìn)，使混合所有制企業(yè)建立規(guī)范的多元化董事會成為可能。按照公司治理原則，國有股東和其他股東一樣，均通過派駐董事參與決策，建立累積投票制、表決權(quán)回避制等保護(hù)中小股東權(quán)益，逐漸構(gòu)建各類股東地位平等、職責(zé)明確、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的多元化董事會。多元化董事會為國有股東授權(quán)打下堅(jiān)實(shí)的治理基礎(chǔ)。

三是注重建立董事授權(quán)制度，對派出董事合理授權(quán)。國有股東委派的董事應(yīng)保證相關(guān)決策符合國資監(jiān)管規(guī)定，并及時(shí)向國有股東反饋決策情況。派出的股權(quán)董事應(yīng)從公司整體利益出發(fā)，綜合考慮國家、社會、環(huán)境等多方面因素，作出科學(xué)判斷，參與公司決策。建立董事履職考核制度，健全對股權(quán)董事的評價(jià)激勵機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行董事履職記錄和工作報(bào)告制度，及時(shí)調(diào)整履職不合格的董事，提高董事會決策能力和效率。

（四）進(jìn)一步完善制衡協(xié)調(diào)的公司內(nèi)部治理機(jī)制

有效發(fā)揮公司治理機(jī)制對管控模式轉(zhuǎn)變的支撐作用，國有股東做到憑借股東身份參與混改企業(yè)內(nèi)部治理，根據(jù)出資份額通過三會一層等機(jī)制履行出資人職責(zé)。

一是注重完善黨組織融入法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制。在治理機(jī)制上，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建黨委會、股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等不同治理主體多變制衡的治理機(jī)制。把黨建工作基本要求納入公司章程，在公司章程中明確黨組織設(shè)置方式、職責(zé)定位、基礎(chǔ)保障等有關(guān)內(nèi)容，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨組織發(fā)揮“把方向、管大局、促落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用，以及對不同所有制治理主體的協(xié)調(diào)制衡作用。確保混合所有制企業(yè)，特別是國有相對控股混合所有制企業(yè)黨組織作用有效發(fā)揮，黨建工作持續(xù)加強(qiáng)。

二是注重引入非公資本積極股東，打好股權(quán)基礎(chǔ)。尊重民營企業(yè)家精神，充分發(fā)揮非公股東的積極作用。重要的是引入的非公資本在混合所有制企業(yè)總股本中所占比例要達(dá)到一定數(shù)額，有動力和能力成為積極股東，足以達(dá)到不同性質(zhì)股東利益捆綁的效應(yīng)，足以激發(fā)非公股東參與治理、關(guān)心混改企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的主動性和積極性。避免形式主義混改，杜絕形混實(shí)不混，徹底轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。

三是強(qiáng)化混合所有制企業(yè)董事會功能及能力建設(shè)。按照股東協(xié)議、股權(quán)結(jié)構(gòu)及公司章程有關(guān)規(guī)定，合理設(shè)計(jì)安排董事會人數(shù)，以及代表國有及非公股東的董事比例，充分體現(xiàn)不同股東的代表性、公平性。要注重配備一定比例的外部專業(yè)董事，建立健全外部專業(yè)董事管理制度，善于發(fā)揮外部專業(yè)董事在戰(zhàn)略決策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、薪酬激勵等方面的專業(yè)咨詢服務(wù)能力。［16］建立完善獨(dú)立董事制度，明確獨(dú)立董事承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，發(fā)揮好獨(dú)立董事獨(dú)立發(fā)表意見的積極作用，企業(yè)要為獨(dú)立董事行使權(quán)力、發(fā)揮作用提供必要的服務(wù)支撐。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）