農村宅基地制度改革中的農民主體性參與

摘要：農村宅基地制度改革從部分省份小范圍探索到全國大范圍試點，已經(jīng)取得了顯著進展，積累了豐富經(jīng)驗。然而不少地區(qū)的改革困境不容忽視，越來越多的歷史難題和復雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)逐漸浮現(xiàn)。建構“改革進路—農民主體性”耦合分析理路，可在以耦合為中心的整體性視角與多樣態(tài)的演變結構關系中探討農民在農村宅基地制度改革中的主體性問題，系統(tǒng)探尋耦合結構關系背后的農村宅基地制度改革多維困境，剖析深層次的主客觀因素根源。實現(xiàn)農村宅基地制度改革進路與農村主體性的深度耦合，破解農村宅基地制度改革的多維困境，須著力構建耦合協(xié)同的系統(tǒng)推進格局，在深度耦合中重新審視并穩(wěn)慎優(yōu)化改革行動策略，探尋切實可行的系統(tǒng)化實踐路徑。

關鍵詞：改革進路；農民主體性；耦合結構關系

中圖分類號：Ｆ３０１．２" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2023）01-0050-009

*基金項目：教育部人文社會科學研究項目“有效治理視角下的農村返貧防范機制研究”（19YJC810004）

作者簡介：毛鋮（1986—），湖北隨州人，政治學博士，湖北省社會科學院中國三農問題研究中心研究員，中國地質大學（武漢）馬克思主義學院客座教授，主要研究方向：鄉(xiāng)村社會治理。

一、問題的提出

農村宅基地制度改革是統(tǒng)籌推進農村“三塊地”改革的重中之重，涉及農民最根本、最直接、最緊要的生存與發(fā)展權利。自黨的十八屆三中全會以來，這項改革成為黨和國家深化農業(yè)農村改革的重大任務，被視為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國的重要突破口。改革不僅能有效破解城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境［1］，還將激活數(shù)百萬億的農村建設用地市場，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國提供強大的動力源泉［2］。

農村宅基地制度改革實踐始于2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，15個縣（市、區(qū)）相繼拉開改革序幕。經(jīng)過兩年多的探索，2018年中央一號文件提出“三權分置”的制度安排，2019年、2020年的中央一號文件明確穩(wěn)慎推進的總基調，并指出要探索改革的有效實現(xiàn)形式。2020年9月，新一輪改革試點開啟，全國3個地級市及104個縣（市、區(qū)）被納入其中。2021年、2022年的中央一號文件都再次強調穩(wěn)慎推進改革的總要求。黨的二十大報告明確指出，“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。”［3］隨后，2022年中央農村工作會議與2023年中央一號文件對穩(wěn)慎推進改革作了新部署。從小范圍探索到大范圍試點，從擴大試點范圍到延長試點期限，改革“由點到面”始終在向前推進。同時，從中央重要會議和文件精神理解，改革的重要性、緊迫性沒有減弱，改革試點將進一步擴大，并適時進入推開階段。然而，改革正面臨越來越多的歷史難題和復雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，在改革進路中的各領域、各環(huán)節(jié)均遭遇不同程度的困境。［4］其中的根源何在，破解的關鍵何為？

二、分析理路建構

伴隨著農村宅基地制度改革的實踐推進，相關研究的領域和維度逐步從“三權”權能的基礎性探討向改革政策演變過程［5］、“三權分置”權利結構與實施路徑、不同政策工具與運用邏輯等多維度延伸［6］。但基于改革進程的系統(tǒng)分析和結構化探討仍然亟待深化。從改革的實踐進程出發(fā)，可將各重要領域和環(huán)節(jié)劃定為改革進場、改革實施、改革評判等不同層次，構成改革的基本進路結構。聚焦農民主體性，有學者運用不同分析工具展開了探討，如農民主體性的內涵與關鍵影響因素［7］、農民主體性的歷史演進與塑造［8］、農民主體性缺失的破解路徑［9］等。基于研究旨趣對應引入或建構農民主體性分析工具是學界青睞的研究策略。受此啟發(fā)，將農民主體性視角引入農村宅基地制度改革研究中，構建理論分析理路，具有適用性和可研性。農民應當在改革的各重要領域和環(huán)節(jié)扮演不同角色，發(fā)揮主導性的參與作用。綜合角色、權利和作用要素，農民在改革實踐中的主體性主要體現(xiàn)在農民的改革意愿和認知、農民的改革利益保護和過程參與、農民的改革成效評價等關鍵方面。

著力于理論分析的適用路徑，可嘗試建構一個合乎理論邏輯，契合實踐軌跡的耦合理論分析理路，即“改革進路—農民主體性”耦合理論分析理路（如圖1 所示）。將農村宅基地制度改革的進路結構與農村主體性耦合嵌入到一個整體性的結構關系之中，在以耦合為中心的整體性視角與多樣態(tài)的演變結構關系中，探討農村宅基地制度改革進路與農民主體性的耦合深層邏輯、實踐互動表現(xiàn)，探尋主客觀雙重關鍵因素如何控制與影響耦合結構關系的演變，將有利于深度剖析農民主體性在農村宅基地制度改革中究竟處于何種地位，發(fā)揮何種作用，系統(tǒng)分析農村宅基地制度改革正在遭遇怎樣的多維困境以及背后的深層次根源，進而探討能夠為耦合關系提供多維立體支撐，保障農民主體性實現(xiàn)與改革順利推進的系統(tǒng)化實踐路徑。

耦合理論分析理路關鍵在于耦合結構關系分析架構（如表1所示）。基于耦合結構關系分析架構，農村宅基地制度改革的進路與農民主體性能否實現(xiàn)深度耦合取決于三種結構關系的衍生與演變。三種結構關系會衍生三種耦合性結構關系，或者演變成為三種互斥性結構關系，分別對應三種樣態(tài)，產生三種結果及影響，將左右改革進路與農民主體性的實現(xiàn)。第一，改革進場與農民的改革意愿和認知。當改革進場與農民的改革意愿和認知相耦合，耦合性結構關系樣態(tài)表現(xiàn)為改革建基于農民有強烈的改革意愿和需求，改革進場以農民對改革有充分的認知和了解為前提，改革贏得農民的擁護和主動支持，進場順利。相反，當改革進場與農民的改革意愿和認知不相耦合，呈互斥性結構關系樣態(tài)，即改革進場過程中農民缺乏強烈的改革意愿和需求，對改革缺乏充分的認知和了解，可能導致農民對改革持冷漠和觀望之態(tài)，缺乏支持改革的積極性、主動性，改革進場不可避免遭受阻力。

第二，改革實施與農民的改革利益保護和過程參與。當改革實施與農民的改革利益保護和過程參與相耦合，耦合性結構關系樣態(tài)表現(xiàn)為改革的具體實施過程重視并保護農民的改革利益，賦予農民改革主人翁的身份和地位，組織和引導農民發(fā)揮出主導性參與作用，促使農民積極地全過程參與改革，改革實施順利而高效。相反，當改革實施同農民的改革利益保護和過程參與不相耦合，呈互斥性結構關系樣態(tài)，即改革實施過程中農民的改革利益被忽視或侵害，農民無法組織化地參與到改革實踐當中，可能導致農民抵觸改革，改革實施難以推進。

第三，改革評判與農民改革成效評價。當改革評判與農民的改革成效評價相耦合，耦合性結構關系樣態(tài)表現(xiàn)為在改革的階段性和結果性評判過程中，能夠充分重視農民的改革成效評價話語權，形成農民與各級干部、第三方評審專家共評改革成效，并突顯農民集體評價權重的導向，將促進包括農民在內的社會大眾認同改革評判結果，提升改革評判社會公信力，改革也將贏得更廣泛的共識和認同。相反，當改革評判與農民的改革成效評價不相耦合，呈互斥性結構關系樣態(tài)，即在改革的階段性和結果性評判過程中農民無法直接參與改革成效的評價，或者對改革成效的評價無法發(fā)揮應有的作用，可能導致農民對改革評判不認同，社會大眾可能會質疑改革評判的客觀性、公正性。

三種結構關系的衍生與演變，是走向耦合性結構關系還是演變成為互斥性結構關系，將主要受制于主客觀雙重因素的疊加制約與影響。一方面來自于主觀上的主客體關系因素層面。突出表現(xiàn)為以各級干部為代表的改革主體與兼具主、客體雙重身份的農民之間的關系互動對改革進路和農民主體性產生的制約與影響，既有合理性的面向，也有矛盾性的面向。另一方面來自于客觀上的體制與機制、政策與法制因素層面。突出表現(xiàn)為現(xiàn)行的行政體制與機制，配套的政策與法制在改革實踐過程中對改革進路和農民主體性產生的制約與影響，既有積極的面向，也有消極的面向。

三、改革進場與農民的改革意愿和認知

當農村宅基地制度改革試點開啟，標志著農村宅基地制度改革的大幕正式拉開，改革進路展開。改革的確立應當重視并充分征求廣大干部與農民的改革意愿、改革需求；改革實踐的初步推進，尤其在改革的試點階段，應當建基于廣大干部與農民對改什么、何時改、如何改有充分的認知和全面的了解，這是改革開放40多年來各項重大農業(yè)農村改革取得成功的底線邏輯之一。遵循這一底線邏輯，當農村宅基地制度改革進場，進入開始實施的初期階段，改革進場與農民的改革意愿和認知的深度耦合也就順理成章。

（一）改革需求與生成邏輯背后的農民改革意愿

理論上的需求邏輯與生成邏輯。至少有兩個基本的邏輯與發(fā)展軌跡在關乎改革進場順利與否上發(fā)揮關鍵性作用，既決定改革對象確立的基本策略與路徑，也左右著改革的發(fā)展走向，自然會對改革進場與農民的改革意愿和認知的耦合形成控制、產生影響。第一，改革需求邏輯。需求邏輯構成改革的根本前提，即農民有一致的強烈改革意愿。改革的出發(fā)點在于順應農民的意愿，滿足農民的改革需求。前置性的意愿征求方式、渠道和路徑至關重要。第二，改革生成邏輯。從改革試點對象的選取與確定角度而言，要以當?shù)氐母母镄枨鬄榛A，基于自下而上的生成理路。其一，對廣大農民是否有改革意愿進行廣泛論證，作出準確評估；其二，綜合區(qū)位、稟賦等因素，確定具備改革條件的對象；其三，基于地區(qū)間的差異、行政區(qū)劃的均衡、合目的性優(yōu)劣比較、改革的多樣性需求契合等綜合因素，確定擬入選改革試點的對象；其四，按照自下而上的申報路徑，完成試點對象的確定程序。

實踐中的需求獲取與生成理路。在實際的農村宅基地制度改革進場過程中，一些試點縣（市、區(qū)）并沒有遵循理論上的需求邏輯與生成理路，而是另有遵循，改革進場與農民的改革意愿和認知呈互斥性的結構關系樣態(tài)。導致農民對改革持冷漠和觀望之態(tài)，缺乏支持改革的積極性、主動性，改革進場遭受阻力。第一，改革的需求邏輯：以主觀判斷為主依。往往基于經(jīng)驗性的判斷或先入為主的感知。盡管時而也建立在調查研究上，與農民意愿相吻合的情形并不鮮見，但難以克服“有目的性介入”“主觀性干涉”等缺陷。因而，有些試點地區(qū)看似有強烈的農民意愿，實則可能是被主觀建構出來的不確定性假設。第二，改革試點的生成理路：自上而下合理選取。部分改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的選取，通常先由上級政府部門選取試點縣（市、區(qū)），再由入選的縣（市、區(qū)）在轄區(qū)內劃定若干試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再以此類推劃定選取若干試點村。有時，上級部門還會繞過層級直接指定某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為試點對象。自上而下的合理選取表現(xiàn)為兩種形式，一種事先要求各縣（市、區(qū)）以自薦申報，而后依次報上級政府部門醞釀確定入選對象；另一種則直接由上級政府部門自上而下依次劃定。

從政策文本看，以主觀判斷為主依的需求邏輯與自上而下合理選取的生成理路，遵循了規(guī)范的申報程序，有利于保障整體的工作效率。兩種自上而下的合理選取形式，除了基于工作經(jīng)驗的合理安排之外，也存在“關照”情形，并受多重雙向性的考量因素制約。既可能暗含自上而下的特別支持，也可能夾雜著自上而下的有意鞭策。是否有配套資金支持、是否有可預見性的政績；“上下級”領導之間、干群之間的關系好壞等雙向性考量因素，會直接影響“上下級”對待改革的態(tài)度和選取結果。因而，同樣是面對改革，農民真實意愿強烈，改革基礎和條件適宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村有可能落選改革試點；反之，農民真實意愿不強烈，改革基礎和條件不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也可能被納入試點。

M試點縣于2018年8月被確定為H省的改革試點縣，改革正式開啟。然而預期的改革目標始終未完成。M試點縣F鎮(zhèn)C村、G風景區(qū)G村、H鎮(zhèn)Z村、M鎮(zhèn)Z村、S鎮(zhèn)X村被確定為改革試點對象。（1）根據(jù)對Ｍ試點縣改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的調查統(tǒng)計結果顯示，從主觀意愿上，很多村干部和農民并不意愿參與改革（如表２所示）。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的產生是在省、市級政府部門要求上報試點對象的時候，M試點縣通過統(tǒng)一規(guī)劃安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為改革試點對象，并在通過縣級審批程序后自下而上報送給省、市級政府部門。而且改革試點村的選取標準也不夠明晰。例如M試點縣G風景區(qū)G村過去屬于“國有林場”，是經(jīng)過“集中改制”后就地轉制成的“行政村”。全村的宅基地早在“轉制”期間已全部變更為國有建設用地。按照農村宅基地制度改革的要求和制度安排，改革主要針對土地性質為村集體建設用地的農村宅基地，G風景區(qū)G村并不符合改革試點村的要求。

（二）各級干部不同改革應對背后的農民認知

干部與農民充分認知是基礎。各級干部充分認知改革，進而幫助廣大農民充分認知改革，是推進改革的重要基礎。只有對改革有充分的認知，才能明辨自身的改革權責，進而合乎時宜地付諸實踐行動。各級干部充分認知改革取決于兩個關鍵方面，一是豐富的工作經(jīng)驗，二是系統(tǒng)性的自學與組織化培訓。農民充分認知改革通常有賴于各級干部，特別是“村兩委”干部的引導和幫助。有效路徑主要包含兩個方面，一是借助農民容易接受和獲取的方式與媒介，宣傳改革；二是采取諸如現(xiàn)場觀摩、家門口教學等農民容易掌握、領會的培訓形式，讓農民身臨其境去認知和參與。

在實踐中，有些地區(qū)的干部和廣大農民對改革落地感到茫然，有的干部對改革的理論、實操問題可能認識不清、理解不深，也缺乏系統(tǒng)學習，因此，當?shù)剞r民也缺少認知和了解的渠道。不少地區(qū)的改革宣傳、培訓工作也因此流于形式，難以發(fā)揮實效。這其中既隱含機構改革帶來的陣痛，也凸現(xiàn)各級干部面對改革的不同壓力。

機構改革之中的縣級干部應對。農村宅基地制度改革最初由原國土部門負責，各地先后成立的改革領導小組辦公室也設在原國土部門。然而，2018年中共中央關于深化黨和國家機構改革開啟，按照部署，農村宅基地制度改革應隨同職權移交到農業(yè)農村部門。由于機構改革緊迫，不少地區(qū)的農村宅基地制度改革尚未啟動便被擱置。機構改革過程中，原國土部門很快剝離了農村宅基地制度改革的相關職權，從程序上完成了對外“移交”，但農業(yè)農村部門卻因定主要職責、定內設機構、定人員編制等“三定”工作尚未完成，遲遲未完成“接收”工作，導致改革的重啟一拖再拖。不少地區(qū)的縣級農業(yè)農村部門于2020年下半年基本完成“三定”工作，農村宅基地制度改革此時才被重啟，然而遂即又再陷“僵局”。縣級農業(yè)農村部門雖與原國土部門同級，但承擔改革工作的“實力”卻有差距。原國土部門長期以來有專門的部門和團隊負責相關工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有下設的“土管所”可以協(xié)助［10］，縣級農業(yè)農村部門相比而言則“捉襟見肘”。改革職權劃歸該部門后，通行做法是臨時由某一科室代管，形成了個別非專業(yè)干部負責全縣農村宅基地制度改革工作的局面。

上下銜接之中的鄉(xiāng)村干部協(xié)調。改革的重擔最終將落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部肩上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“對上”要承接各級政府部門的工作部署，“對下”要督促各村落實，起著“承上啟下”的重要作用，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部上下銜接的能力提出很高要求。然而，有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在改革落地過程中幾無準備。究其原因，其一，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有及時的學習，缺乏有效的認知渠道。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)除上級有關改革的通知文件外，幾乎沒有可學習、參考的樣本，只能摸索前進。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遭遇上下銜接的雙重壓力，其承擔并按時完成上級指派的任務是工作常態(tài)，但各村不僅要面對紛繁的村級事務，還要面對復雜的人情關系。處在縣與村之間，改革的中間層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“兩頭為難”，上下協(xié)調的困境重重。

改革涉及“三權”確權、建房審批、拆違清理等各項重要事務，由于復雜的歷史遺留問題與繁多的現(xiàn)實矛盾，致使有些村干部在改革中無力應對這些事務。不少歷史久遠的疑難問題和糾紛，事關村集體與農民的根本利益，在現(xiàn)有的政策、制度環(huán)境下，缺乏支撐條件，如果處理不當可能容易演變成“干群矛盾”。同時，部分村干部的改革業(yè)務知識有限，對改革理論、政策、制度等不夠了解，依靠他們創(chuàng)造性地推進改革工作著實艱難。

四、改革實施與農民的利益保護和過程參與

農村宅基地制度改革由進場轉入正式實施階段，標志著改革遞進至新一層進路。在改革各領域、各環(huán)節(jié)的具體實施過程中須遵循兩個至關重要的準則，這也是黨和國家在所有重大農業(yè)農村改革中均突出強調的指導思想和原則。一是改革的實施應當以保護好農民的根本利益為底線，以追求農民共享改革紅利為根本目標；二是改革的實施應當充分依靠和調動農民參與改革的積極性、主動性，尊重農民在改革實踐中的主導性參與地位，激發(fā)農民的創(chuàng)造性作用。改革實施與農民的改革利益保護和過程參與相耦合的邏輯機理蘊含其中。強調并探討這種耦合可能的主要原因就在于改革實踐中總是會遇到阻礙耦合的困境與挑戰(zhàn)，致使改革實施同農民的改革利益保護和過程參與呈互斥性的結構關系樣態(tài)。耦合結構關系能否成型并穩(wěn)固，兩個至關重要的準則能否全面遵循且一以貫之，既受制于法制體系因素的制約與影響，也受制于以縣、鄉(xiāng)、村干部為主體的各級干部在現(xiàn)有行政體制與機制、政策與法制框架下與廣大農民的改革實踐互動。

（一）法制體系約束下的農民利益保護

保護農民利益是改革核心命題。習近平總書記強調，“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”［11］農村宅基地制度改革事關農民的根本土地權益，首要原則是確保改革始終與農民的利益相一致。改革成功的標志在于通過改革實現(xiàn)農民增收、村集體經(jīng)濟發(fā)展，農民的改革紅利不斷增加。為此，國家確立土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的改革底線。改革須做好頂層設計，堅持“立法先行”“有法可依”“有法必依”原則。廢除陳規(guī)舊章，健全法制是首要任務。其準繩與主旨在于防范改革損害農民利益。然而有些地區(qū)的改革實施情況不如預期。當改革在壓力傳導作用下“進村入戶”時農民多為觀望之態(tài)，一邊觀望改革能否順利實施，一邊又緊盯改革是否觸及自身利益。背后是農民基于自身利益對改革的審視，也是改革實施與農民利益的博弈。

現(xiàn)行有關法制與農民利益。改革往往具有超前性，“破舊立新”是鮮明底色。改革傳導至法制層面不可避免會出現(xiàn)不適性，例如農村宅基地制度改革中存在一些不適應改革需求的法制亟待完善與健全。在改革實施過程中，多數(shù)地區(qū)的普遍做法是在現(xiàn)行法制中找尋依據(jù)。各省現(xiàn)行的有關法制多是依據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)比照制定的地方法規(guī)［12］，盡管在具體條款與表述上有差異，但指導思想、核心內容一致，例如在允許宅基地使用權轉讓的同時規(guī)定了嚴格的限制條件。各省在推進改革過程中基本依照這些法制，但嚴格的限制條件卻成為改革的制度性障礙。各省現(xiàn)行的《土地管理實施辦法》《村鎮(zhèn)建房用地條例》大多頒布于20世紀80年代至90年代，明確規(guī)定了宅基地“一戶一宅”原則，并詳細規(guī)定了面積標準。由于當時沒有國家法制層面的明確要求和依據(jù)，各省規(guī)定的宅基地面積標準從90m2至264m2不等（2），差異巨大，現(xiàn)已不符合當前的農村實際。此次改革，這些根源性的法制問題尚未形成共識，各省基本仍沿用本省的現(xiàn)行法制標準。這將無法解決各省間農民的宅基地權利平等問題，農民的利益難以保障。

亟須的法制與農民利益。改革所需的法制必須關照改革實踐，先立、先行。適應農村實際，有利改革推進的法制不能及時出臺，可能會導致一些地區(qū)因“無法可依”而回避改革難題。看似未損害農民利益實則農民的利益未得到充分保護。資格權的認定、歷史遺留問題的化解；超占超建面積是否有償，標準如何確定；使用權流轉如何破解內部動力不足，外部不準進入的難題；抵押貸款如何打破金融壁壘，化解交易成本過高的現(xiàn)實困境等等，都是事關改革實施順利與否的關鍵性難題，也是與農民利益攸關的核心命題，其背后要有健全的法制體系支撐。支撐改革的法制體系應擺在改革實施的最前端，從先、從重予以頂層設計，實現(xiàn)系統(tǒng)性的建立與健全。支撐改革的法制體系倘若無法回應農民的利益關切，農民可能會對改革持冷漠和觀望之態(tài)。

（二）改革實踐中的農民主導性參與

農民應當是改革實踐的主導性參與者。農民不僅僅是農業(yè)農村改革的客體，也是農業(yè)農村改革的核心主體。歷史由人民創(chuàng)造，改革開放40多年來的農業(yè)農村改革很多都是由農民創(chuàng)造的。習近平總書記要求，“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”［11］。推進農村宅基地制度改革，無論是法制創(chuàng)設還是各項具體實踐工作的實施，須審慎考量歷史原因，將要不要改、什么時候改、怎么改的選擇權與決定權交給農民，尊重農民的首創(chuàng)精神和主導性參與地位。然而有些地區(qū)在改革推進過程中常見“農民應該怎樣配合去實施”，卻鮮見“農民建議怎樣去實施”，致使各項具體改革實踐工作忽視了農民的主導性參與地位和作用，缺乏農民的認同和支持。

改革具體實施工作中的農民主導性參與。農村宅基地制度改革過程中包括各項具體工作，以最重要的支撐數(shù)據(jù)——“第三次國土調查”為基礎的宅基地摸底數(shù)據(jù)為例，數(shù)據(jù)收集只能在村域內完成，理應依靠村集體發(fā)動農民全過程參與、監(jiān)督，唯此才能保障工作的高效性、精準性，也才能獲得農民的認同、支持。但有些地區(qū)卻普遍依托第三方機構在沒有村干部與農民配合的前提下獨立完成了相關工作，農民對自家是否被測量并不完全知情。第三方機構雖然擁有人才、設備優(yōu)勢，但缺乏村干部和農民的支持與參與，難免有所疏漏，也難以獲得他們的認可。結果導致這些地區(qū)的宅基地摸底數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計標準、測量方式不一致的問題，且與村集體掌握和農民實際擁有的數(shù)據(jù)存在較大差異。特別是宅基地測量面積誤差較大，致使農民不滿，抵制改革工作。有些地區(qū)即便重新進行了勘測，大多數(shù)農民也因前后勘測數(shù)據(jù)存在較大差異而頗有異議，改革依然推進艱難。

歷史遺留問題化解中的農民主導性參與。妥善處理歷史問題是農村宅基地制度改革的重難點。能否將矛盾化解在內部，直接影響改革的進度。農村宅基地的歷史問題錯綜復雜、不勝枚舉，多產生于農民建房、“分戶分家”等歷史節(jié)點，時間久遠，已成既定的歷史事實，且關乎農民的切身利益。“一戶多宅”“超建超占”等突出的改革問題交織著多重復雜歷史原因，既有農民自身的主觀原因，也有當時的客觀發(fā)展環(huán)境、政策制度原因。20世紀80年代至90年代，農村宅基地緊張、閑置等問題并不突出，許多農民普遍存在“一戶多宅”“超建超占”的行為，且大多取得了合法手續(xù)，有證有檔可查。之后的幾十年來多數(shù)地區(qū)因客觀條件、時機不成熟而默許了這些行為，并未進行清理整頓。

農村建基于“熟人社會”，歷史遺留問題所牽扯的利益糾葛、鄰里紛爭、宗族恩怨由來已久。農民尊重宗族倫理，對誰是集體成員，誰具備資格有自我認同的標準，其中的歷史淵源和建基在血緣、地緣關系之上的禮俗他們了然于胸。宅基地多少面積、什么由來，農民有自己的說道，鄰里之間也有客觀的評判。歷史問題的化解，特別是“清官難斷、明法難定”的家庭矛盾、家族糾紛，應立足于法制框架之下，尊重歷史和民情、兼具合法與合情，依靠村集體團結農民發(fā)揮主導性作用，借助自治方式因地制宜妥善化解。一些歷史遺留問題可能還要有歷史耐心，隨著時間的推移，依靠發(fā)展來慢慢化解。一些地區(qū)對歷史問題缺乏充分了解，存在忽視農民主導性參與的傾向，致使改革因遭遇歷史難題而受阻。個別地區(qū)對歷史問題形成了錯誤的判斷，“一刀切”式地出臺“通行”政策，出現(xiàn)強制取消農民資格權，拆除農民房屋的現(xiàn)象，這無疑觸及了農民的根本利益，容易激化干群矛盾，也會阻礙改革實施進路。

五、改革評判與農民的改革成效評價

在農村宅基地制度改革的評判進路中須與農民的改革成效評價相耦合，彰顯農民的主體性地位。改革實踐中期開展必要的中期評估，總結改革成效、吸取改革教訓、糾偏改革不當行為，從而保證改革繼續(xù)朝著既定目標推進。當改革完成各項實踐工作進入收尾階段，開展最終的改革評判，衡量改革得失，給予改革客觀、公正的定性判斷，從而為改革后續(xù)工作和今后的其他農業(yè)農村系列改革積累經(jīng)驗，意義重大、不可小覷。改革評判既需要廣大干部的參與，也需要第三方評審專家以旁觀者的身份參與，同時，廣大農民的集體評價不可或缺，理應放在更為突出的位置。如若改革評判與農民的改革成效評價不相耦合，呈現(xiàn)互斥性的結構關系樣態(tài)，改革評判也將遭受質疑。

（一）改革成效應當重視農民的評價參與

習近平總書記強調，“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者。”［13］農村宅基地制度改革的成效中農民的集體評價不可或缺。評價改革的成效應當以農民是否在改革中得到實惠為重要標尺。農村的鄉(xiāng)風民俗、宗族倫理、鄰里關系與城市大相徑庭，不能用鄰里、同事關系這樣的“城市思維”來理解農村和農民，更不能認為農民能力素質弱，推定農民無法承擔改革評價使命。“原子化”的農村社會結構關系和生產生活方式使得農民無法自主實現(xiàn)評價意見的組織化表達是客觀實際，需要各級干部依靠有效的方式、便捷的渠道，引導農民進行有組織地集體討論、客觀評價。

（二）部門主導下的評價機制與農民角色

實踐中，一些地區(qū)農村宅基地制度改革評價的主導權和決定權通常由各級政府部門掌握，具體工作大多由部門某處室的干部和邀請的第三方評審專家承擔。改革的評判依循慣性思維，往往基于自上而下、下考一級的原則，以中期與終期考評的常見形式集中于較短的時間內完成。第三方考評團隊、指標化的評價標準，遵循先由試點單位匯報再由專家問詢，按指標打分的統(tǒng)一流程，不少地區(qū)皆在這樣的規(guī)范流程中完成了改革評價工作。這種評價方式與評價結果，充分代表了各級政府部門對改革工作的滿意度意見，也發(fā)揮出了第三方評審專家的參評作用，但農民評價缺位，致使評價方式、評價結果并不能全面反映農民集體的改革滿意度。當前，能夠實現(xiàn)農民評價參與，突出農民評價導向的評價方式與體系尚未真正建立起來。長此以往，改革評判容易遭受包括廣大農民在內的社會大眾的質疑。

六、穩(wěn)慎優(yōu)化改革的耦合系統(tǒng)路徑

農村宅基地制度改革事關農民的根本利益，關乎全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農業(yè)強國的戰(zhàn)略全局，是一項創(chuàng)新性、系統(tǒng)性的工程。以人民為中心的發(fā)展思想落實在改革上，應當突出體現(xiàn)為以農民為中心，以農民的利益為根本，彰顯農民的主體性地位和主導性參與作用。實現(xiàn)農村宅基地制度改革進路與農村主體性的深度耦合，破解農村宅基地制度改革的多維困境，須確立依靠農民、為了農民的改革底線原則和目標，從法制與實踐工作的各環(huán)節(jié)、各領域重新審視并穩(wěn)慎優(yōu)化改革，夯實改革根基。既要綜合考量，努力實現(xiàn)改革進路內部的相互嵌套、互相聯(lián)動，也要統(tǒng)籌實施，著力構建耦合協(xié)同的系統(tǒng)推進格局。

第一，改革當以農民意愿為先，依靠農民集體抉擇。將要不要改、何時改、怎么改的選擇權與決定權交還給農民。著力圍繞深化農業(yè)農村改革的任務和目標，有針對性地構建和完善農民表達改革意愿，反映改革疑惑與問題的機制與制度，搭建便捷、高效的溝通渠道、平臺，對應建立調解、糾偏的組織機構。農村宅基地制度改革應當以尊重農民的需求為先，以村組為單位，讓農民集中討論、充分表達，達成改革的廣泛共識。在最廣泛的民意基礎上選取合適的改革試點對象，先行先試，穩(wěn)慎推進。這樣既保障有意愿、能擔當?shù)牡貐^(qū)率先成為改革試點對象，也避免無意愿、難擔當?shù)牡貐^(qū)被動成為改革試點對象。同時，構建完備的改革宣傳、學習與培訓體系，健全及時的宣傳、學習、培訓機制與制度，實現(xiàn)對各級干部的全覆蓋，對廣大農民的廣覆蓋。因地制宜構建起干部結對指導村組的改革協(xié)調工作機制，確保廣大干部和廣大農民對改革有充分的認知、廣泛的共識。通過便捷渠道、有力措施，讓農民在改革的理論、政策與制度設計，具體到改革各領域、各環(huán)節(jié)的實施標準與辦法，能夠合理發(fā)聲、組織化討論、集體化決策。

第二，改革實踐應保障農民的主導性參與。鼓勵和支持農民以改革行動主體、鄉(xiāng)村振興主人翁的身份，創(chuàng)造性地發(fā)揮出農村宅基地制度改革的主導性參與作用。鼓勵和支持以村組為單位建立改革的清產核資工作小組、土地確權工作專班、歷史問題清查與調處委員會，以及相關的審查、監(jiān)督自治組織等，保障農民的組織化參與。在宅基地的歷史檔案核查、四至范圍勘測、空間定位，危房拆除、土地整治、產業(yè)基地建設；改革的全過程與全方位監(jiān)督；歷史遺留問題的化解、鄰里與干群矛盾的疏解等各領域、各環(huán)節(jié)，突出農民的主導性參與地位，激發(fā)農民的主動性和創(chuàng)造性。

第三，改革評判須重視農民的主導性評價。確立由廣大干部、第三方評審專家與農民共同評判農村宅基地制度改革的根本原則與導向，重視農民的改革成效評價話語權，突顯農民集體評價的核心權重。基于村民以村、組為單位集中評價的民主方式，構建起農民分階段評、全過程評、實時評的改革評價機制與健全的體系，獲取農民及時而全面的客觀評價。探索構建農民改革成效評價與改革工作糾偏的聯(lián)動銜接機制，將農民的改革評價、意見與建議，以及自我摸索的好經(jīng)驗、好做法及時運用于改革的調整、優(yōu)化與完善，發(fā)揮改革評判的復合利用效應。

第四，耦合協(xié)調與農村宅基地制度改革緊密相關的系統(tǒng)化問題。一是加強改革風險的綜合管控。堅守改革底線與定力，用辯證的思維和歷史耐心處理好“穩(wěn)定”與“放活”的改革關系。針對干群矛盾、鄰里糾紛等風險點，注重改革風險的系統(tǒng)性研判、全面性排查，穩(wěn)慎化解系統(tǒng)難題。二是注重與農業(yè)農村各項改革協(xié)同互促。注重與深化黨政機構改革、農村治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革、農村集體產權制度改革等各項改革的多維協(xié)同與多元互促，強化改革的聯(lián)動效應。三是突出與新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展的深度耦合。注重形成改革主要有利于新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展，從而帶動農民增收致富的局面和導向，因地制宜探索改革的各種有效實現(xiàn)形式，不斷摸索創(chuàng)新性的實現(xiàn)路徑，走內生性與耦合性兼具的改革發(fā)展道路。四是強化上下同軌并進的立法先行路徑。科學謀劃，自上而下建立健全改革相關法規(guī)體系。加強地方改革好經(jīng)驗、好做法的法制化工作，及時推進相關立法、入法。五是重視改革的前端研究與政策、制度創(chuàng)設。就改革的重難點問題開展深度調查與研究，形成改革的正負面清單。建立健全配套的政策、制度體系，并注重相互間以及與法規(guī)體系間的協(xié)調，創(chuàng)建優(yōu)化立法、入法響應機制。六是增強改革的可持續(xù)性保障。構建改革的激勵、容錯與糾錯機制，允許合理試錯。加大中央和省級專項配套財政支持，縮減縣（市、區(qū)）配套比例，減輕基層改革支出壓力。探索構建由省到村的改革一體化智慧監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)信息咨詢、需求征集與反饋、學習交流、過程監(jiān)督、實時評價等改革服務功能的數(shù)字化、智能化。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)和案例來自于對農村宅基地制度改革試點地區(qū)的實證調查。

（2）數(shù)據(jù)主要來自山東、湖北、安徽、四川等省試點地區(qū)的改革政策文件材料。

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（責任編輯 郭 清）