三峽后續工作產業扶持項目移民受益情況調查研究

摘要：

產業發展扶持是三峽后續工作規劃的重要內容之一，也是促進庫區經濟社會發展和移民安穩致富的重要舉措。為全面了解三峽后續工作產業扶持項目的實施成效、移民群眾的受益情況，通過資料收集、問卷調查、現場訪談等多種方式，深入調查分析了產業扶持項目實施情況，總結梳理了產業扶持項目實施成效、移民受益情況。并針對移民受益存在的問題，從產業項目扶持方向、扶持重點內容、移民受益機制、移民受益方式4個方面提出對策建議，以期為三峽后續工作持續開展產業扶持項目并促進移民安穩致富提供參考。

關 鍵 詞：

產業扶持； 移民受益； 三峽后續工作； 三峽庫區

中圖法分類號： D632.4

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.03.034

0 引 言

從2009年三峽工程移民搬遷安置完成到2020年，三峽后續工作幫扶已達10 a，移民發展進入新的階段。隨著三峽工程進入正常運行期，三峽工程管理背景和環境條件也發生了較大變化，庫區經濟社會發展模式及移民安穩致富面臨一系列新形勢、新挑戰、新要求。而產業發展扶持是促進三峽庫區經濟社會發展和移民安穩致富的重要舉措之一［1-2］，三峽后續工作支持庫區產業發展10 a以來，扶持建設了一批生態農業及農業園、生態工業園、旅游景區和物流園區的項目，其運營狀況如何，對推動地方發展、帶動移民就業增收等實施成效如何，各方非常關注［3］。

為全面了解三峽后續工作產業扶持項目的實施成效，以及移民群體的受益情況，進一步指導三峽后續工作對促進移民安穩致富的扶持方向和資金投入，本文研究了三峽后續工作產業發展扶持與移民受益現狀、問題，并進一步提出促進三峽庫區經濟社會發展和移民安穩致富的新舉措。

1 三峽后續工作產業扶持項目概況

1.1 產業扶持類項目總體情況

截至2020年12月底，三峽后續工作已批復三峽庫區產業扶持類項目353個，已下達三峽后續工作專項補助資金68.29億元，專項資金完成率98.4%。從扶持項目類別來看，生態農業及農業園區項目84個，生態工業園區項目143個，旅游景區項目112個，物流景區扶持項目14個，數量占比分別為23.8%，40.5%，31.7%，4.0%。從實施進度來看，353個項目中已完工項目258個，占比73.1%；在建項目34個，占比9.6%；取消項目61個，占比17.3%（見表1）。三峽后續工作產業扶持項目建設和投資進展順利，完成率較高，總體實施情況較好。

1.2 產業扶持項目分析

（1） 產業扶持項目以生態工業園建設投入最高。三峽后續工作實施中，為有效緩解三峽庫區整體產業發展薄弱和解決就業增收等問題，三峽后續工作開展初期考慮多支持生態工業和生態農業，尤其是對工業園區的投入和重視程度非常高，扶持項目數量、項目專項補助資金額度、項目完工率均顯著高于其他類產業。

（2） 產業扶持項目中移民安置人數大的區縣資金補助力度大。萬州區、開州區、忠縣、涪陵區、巫山縣獲得扶持項目（扣除已取消項目）131個，獲得補助資金總額占56%，這5個區縣均屬于移民安置大縣，說明三峽后續產業扶持更傾向于移民人數多且分布集中的區縣（見圖1）。

（3） 產業扶持項目優先支持各區縣具有發展基礎、資源稟賦、優勢特色的產業。基于工業基礎條件和紅桔生產基地，萬州區主要以扶持工業園區和農業園區項目為主；基于旅游資源豐富和旅游業發展的需要，奉節縣和巫山縣主要以扶持旅游景區項目為主。

（4） 產業扶持項目主要支持園區關鍵性、骨干性基礎設施工程。生態農業及農業園區項目以生產道路、土地整治、農田水利設施等為主，生態工業園區項目以道路、場平、水電管網和生態環保設施為主，旅游景區項目主要扶持游客接待中心、停車場、旅游碼頭、游步道、景觀綠化設施等，物流園區項目主要扶持場平、骨干道路和給排水管網。

（5） 產業扶持項目以政府部門和國有投資平臺為實施主體的項目居多。扶持項目中以政府部門為實施主體的項目有71個，以投資平臺為實施主體的項目有221個。

2 產業扶持項目移民受益情況調查

為了解產業扶持項目移民受益現狀，從庫區各區縣選取具有代表性和不同類型的已實施產業扶持項目，對項目所在產業園區、相關管理負責人員、周邊移民進行問卷調查、實地調研和訪談調研，了解三峽后續工作產業扶持項目對移民受益產生的影響和作用。

2.1 調查對象

（1） 產業扶持項目、產業項目扶持園區。重點調研三峽后續工作截至2020年底已批復實施，并已完工且發揮經濟效益中的135個產業扶持項目（58個園區），其中生態農業和生態農業園建設與扶持類項目28個（28個園區）、移民生態工業園建設與扶持類項目82個（13個園區）、旅游業發展與扶持類項目19個（13個園區）、物流業發展與扶持類項目6個（4個園區）。

（2） 訪談對象。主要指與三峽后續工作產業扶持項目相關的各類參與者，包括產業扶持項目（園區）負責人、園區內企業負責人等參與項目（園區）投資、實施、經營管理的相關人員；各區縣水利局、農委、旅游局、商務局等相關部門參與產業扶持項目管理的政府工作人員；移民村干部、移民及非移民群眾。

2.2 調查分析方法

本次研究以問卷調查、實地訪談、比較分析相結合的方式開展。

（1） 問卷調查法。以三峽庫區產業發展扶持項目、所涉及的園區、項目所在村及附近村、受益移民為問卷調查對象，通過微信掃碼的方式進行抽樣調查，研究分析得出產業扶持項目移民受益的相關情況。

（2） 實地訪談法。通過與園區負責人、企業負責人、水利局、農委、村委會和相關政府工作人員訪談，了解不同群體對產業扶持項目實施的效果和移民受益的認知和看法，交流項目發展的難點、問題和意見建議。

（3） 比較分析法。通過對產業扶持項目實施給三峽庫區經濟社會和移民受益所帶來的效果進行實施前和實施后的年度縱向分析和比較，分析和總結產業扶持項目實施給移民受益所帶來的成效及存在的問題，為進一步完善三峽后續工作提供有益的參考。

2.3 調查結論

（1） 生態農業及生態農業園。調查問卷采集了夷陵區樂天溪生態觀光園、萬州區甘寧鎮蔬菜基地建設等28個生態農業園區。調查分析顯示，三峽后續工作資金用于土地整治、種植工程、灌溉排水工程、園區道路和生態防護工程等，農業園區基礎設施條件得到極大改善。園區經營主體涉及農戶、企業、合作社+農戶3種形式，農產品呈現多元化發展，主要涉及茶葉、蔬菜、柑橘、玉米、水果等。庫區優勢特色農業得到了較好的扶持。移民受益方面，調查的28個項目（園區）共提供就業崗位3 887個，其中移民就業人數1 745人，占比44.89%。移民月平均工資收入水平處在1 000～5 000元區間內。 園區共流轉移民村（社區）土地面積1 113 hm2（1.67萬畝），96.43%的園區為移民提供了就業培訓。從移民戶受益方式來看，產業扶持項目建設讓移民獲得了務工收入、培訓機會、社會保障、土地流轉收入、現金分紅等個人福利，享受到基礎設施提升、居住環境改善等公共福利。

（2） 移民生態工業園。調研問卷采集了豐都工業園、涪陵高新區等13個產業園區，其中國家級園區2個、省級園區7個、縣級園區4個，專項補助資金占所在園區基礎設施總投入的8.65%，投入占比較小，但主要的基礎設施和環保設施條件得到加強。園區主導產業包括裝備制造業、新能源新材料、電子信息、食品、生物醫藥等，均屬于國家重點發展產業，符合產業發展大方向，產業集群逐漸形成。從經濟效益上看，2020年，13個樣本園區企業入駐率平均達到75.75%，有效地帶動了當地相關產業發展。移民受益方面，13個樣本園區共提供就業崗位24萬余個，其中為移民提供6.2萬個就業崗位，移民就業占比25.8%。移民月平均工資收入在3 400元左右。調查的工業園區均為移民提供相關就業培訓。

（3） 旅游景區。調查問卷采集了鬼城名山、開州故城、白帝城·瞿塘峽等13個樣本景區，專項資金扶持主要用于游客服務中心、景觀步道、景區停車場等配套設施建設，旅游景區基礎設施和配套服務功能不斷完善。13個旅游景點經營收入264.4億元。景區建設對三峽庫區的環境保護起到重要保護作用，60%以上景區森林覆蓋率在60%以上。移民受益方面，13個樣本景區共提供就業崗位2 292個，其中為移民提供1 168個就業崗位，移民就業比例達到50.96%。景區移民平均月工資收入為3 000元左右，并享受了相關就業培訓。

（4） 物流園區。調查問卷采集了三峽翻壩物流產業園、豐都丁莊物流園、巫山縣龍井物流綜合園、忠縣新生港口物流園區4個物流園區，園區共入駐企業54個。4個物流園區均實現贏利，園區發展有效地帶動了當地相關產業和經濟發展。專項資金主要用于園區環保方面，園區內重點污染源100%穩定達標排放，75%的園區具備污水集中處理設施，所有園區綠化覆蓋率均大于15%，有效地落實了環境保護的要求。移民受益方面，4個樣本物流園區共提供就業崗位4 184個，為移民提供706個就業崗位，移民就業比例為16.87%。移民平均月工資收入為3 000元左右，75%的園區企業為移民提供相關培訓。

3 產業扶持項目移民受益存在的主要問題

3.1 移民受益不均衡

由于政策的高要求與資源的有限性限制了政策的覆蓋范圍，在一定程度上會造成項目的選擇和實施效果出現不平衡現象，不同類型產業扶持項目移民受益效果也出現不均衡現象，移民生態工業園對就業帶動作用較顯著，生態農業和生態農業園移民受益最直接。移民就業占園區就業比重越大表明移民越靠近園區，移民就業和生活受益越直接，工業、農業、旅游和物流園區移民就業占園區總就業比重分別為25.80%，44.89%，50.96%和16.87%。可見，旅游業和農業項目扶持對移民就業和生活增益最大，其次是工業和物流業。生態農業和生態農業園建設與扶持項目扶持路徑總體可行，移民就業比例較高，但移民收入水平較低。

3.2 移民直接受益相對較少

三峽后續工作產業扶持項目資金及時撥付，支持了園區基礎設施、公共服務設施和生態環保設施建設完善，顯著改善了庫區基礎設施環境和移民生產生活條件，廣泛吸納了移民就業，增加了移民務工和土地流轉收入，移民生活質量持續提高，移民群眾普遍間接受益。從移民受益面和直接受益程度看，園區道路、環保等基礎設施的完善，能為園區招商引資，企業受益，只有入園工作的移民才有工資收益；旅游景區投入后，除入園工作移民有工資收入和帶動周邊經營收入外，移民受益均是間接收益。生態農業扶持項目參與移民可以通過土地流轉、合作社入股分工、務工收入和直接參與經營等方式受益。總體來看，移民直接受益覆蓋面有限，增值受益方式、利益分配、權益保障有待完善。

3.3 移民受益方式單一

三峽后續工作產業扶持的根本目的和難點在于移民增收致富。如何保證專項資金移民能夠受益？移民如何受益？通過何種方式受益？如何受益更多？到目前為止，庫區相關受益掛鉤機制尚不明確。以農業產業發展扶持為例，目前庫區農業產業化組織有企業帶動型、合作社帶動型和農戶分散經營型等3種形式，其發展還處于起步階段，受益掛鉤方式皆不成熟，移民受益的情況不多。主要表現為：① 國家投入主要使移民間接受益，企業經營獲得的增值收益移民無權參與分配；② 土地流轉費普遍不高，移民定價權弱且無動態調節機制；③ 農戶務工收入不穩定，收入總量較低。

3.4 移民受益缺乏機制保障

產業扶持工作有序推進過程中監督管理機制有待加強，產業扶持項目管理處于多部門管理之中，協調難度大。從目前來看，三峽庫區各市區（縣）扶持項目，依據產業扶持類別分別由水利局、農業局、文旅局等部門進行管理，但這些管理部門之間互相獨立，缺乏溝通協調和統籌服務，表面上產業扶持項目有多個管理部門，事實上，缺少精心管理，這也間接使得產業扶持項目移民受益機制不完善，移民群體受益并未得到制度的保障，移民難以享受到均衡穩定的綜合收益、共享產權分成等。

4 產業扶持項目移民受益對策分析

4.1 加大對庫區優勢特色產業的扶持

扶持優勢特色產業是確保產業項目實施取得成效和保證移民受益的前提和基礎。因此建議：① 重點扶持移民集中區域。建議后期產業扶持項目投入繼續秉持兼顧公平、突出重點的原則，以移民人口分布集中情況為參考，重點向移民安置集中區域傾斜［4］。② 產業選擇上，扶持各區縣主導產業。建議后期產業扶持項目投入繼續秉持“效益優先，因地制宜”的原則，重點扶持各區縣主導產業。③ 扶持類別上，基于各區縣優勢資源和特色，重點扶持生態農業、生態旅游和產業融合［5］。④ 實施保障上，鼓勵地方出臺產業扶持項目配套政策。建議中央層面對地方政府加強引導，鼓勵各區縣地方政府積極出臺三峽后續工作產業扶持項目的相關優惠政策，以保障三峽后續工作產業扶持項目專項補助資金政策撥付、項目建設能夠順利實施完成［6］。

4.2 重點扶持移民受益面廣和受益程度顯著的項目

建議重點扶持制約園區發展的關鍵性和基礎性的基礎設施建設［7］。秉持“基礎性和公益性”原則，通過支持庫區和移民安置區交通、供電、通信基礎設施、生態環保設施、農業和旅游業配套功能性設施、移民能直接收益的生產項目，以及與移民生產生活密切相關的其他項目，進一步改善庫區和移民安置區基礎設施環境，夯實社會經濟發展基礎［8］。優先扶持以專業合作社為經營主體的產業園區。專業合作社是以農村家庭承包經營為基礎，通過提供農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務來實現成員互助目的的組織。專業合作社成員擁有各自明晰的產權，一定程度上改變了單個農民的弱勢地位，提高了農戶抵御市場風險的能力，能夠有效增加農民收入［9］。

4.3 加強項目運營和移民受益成效考核

為確保產業扶持項目投入后切實為移民帶來利益，建議主管部門根據園區發展目標和自身特點，遵循經濟、社會和生態環境協調統一原則，建立包括整體效益指標和分階段考核指標在內的考核機制，成立專門的專家小組，對產業扶持項目的經濟效益、生態環境效益、社會效益、移民效益等指標進行近期、遠期考核，以考核結果作為下一輪專項資金扶持的依據，從而有效促進資金高效發揮作用，同時可以動態管理產業園區（旅游景區）發展方向，確保移民受益［10］。

4.4 建立健全移民受益機制

制定移民受益機制是產業扶持項目效益實現的關鍵。為保障移民受益，需要對土地流轉、園區務工、生產要素供應和產品購銷、資產處置等核心環節機制進行設計。① 建立土地流轉機制。建立土地流轉費的科學定價機制和土地動態調整機制。對于一定時期內的土地流轉費的調整，要參照該區域近期的平均土地成交價格的變動率作相應調整。② 建立園區務工機制。同等條件下，企業要優先聘用移民戶，建立移民定向培訓機制，使移民能夠適應企業生產經營發展的需要，實現移民由臨時性用工向長期產業工人轉變，避免僅有簡單勞動技能的移民失去土地后無法適應社會。③ 建立生產要素供應和產品購銷機制。協議中應載明在相同價格下，企業優先收購基地農戶產品或者農戶優先銷售給企業。同時規定市場價格與協議價格背離時的要素供應價格和產品收購價格的調節機制。④ 建立資產處置機制。為保證移民受益的穩定性和持續性，協議中要明確移民在園區資產處置時的應有權益，投資者只能按照出資比例獲得處置資產，避免政府投資資產流失，以及隨之帶來的移民受益終止情況發生。

4.5 拓展移民受益方式

目前移民受益方式以務工收入、土地流轉收入為主，獲得項目資產和經營收益的情況較少。針對現有移民受益不足問題，需要建立新的投入載體企業，通過采取股份分紅、利潤返還等形式獲得加工、銷售等環節的增值收益［11］，保障村集體能夠合理合法地分配園區經營利潤，同時極大提高移民的收入。

5 結 語

三峽后續工作產業扶持項目有序推進，總體運營良好，顯著改善了庫區基礎設施環境和移民生產生活條件，助推了三峽庫區綠色發展，項目增益和移民受益明顯，移民獲得感強，滿意度高，項目建設取得了顯著成效。但是三峽后續工作產業扶持項目移民受益不均衡、移民直接受益覆蓋面和受益程度有待拓寬、移民受益方式單一、移民受益缺乏機制保障等問題有待解決。鑒于此，筆者建議三峽后續工作對產業項目的扶持要立足于庫區發展實際，重點支持庫區優勢特色產業項目、移民受益面廣和受益程度顯著的項目，并加強項目運營和移民受益成效考核，建立健全移民受益機制，拓展移民受益方式，從而帶動庫區產業和經濟社會發展，確保移民安穩致富。

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（編輯：黃文晉）

Survey and analysis on immigrants′ benefit situation of industrial support project in Three Gorges follow-up work

YANG Ronghua，PAN Hui，LU Fei

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

Industrial support is one of the important contents of the Three Gorges follow-up work，which is an important initiative to promote the economic and social development of the reservoir area and the stability and prosperity of immigrants.In order to fully understand the implementation effectiveness of the industrial support projects and the benefits of the immigrants，we analyzed the implementation of the industrial support projects through data collection，questionnaires and on-site interviews，summarized the implementation effectiveness of the industrial support projects and the benefits of the immigrants，and proposed countermeasures for the problems of the immigrants′ benefits in terms of the direction of industrial project support，key content of support，immigrants′ benefit mechanism and immigrants′ benefit ways.The result can provide reference for the implementation of Three Gorges follow-up work plan and promote the stability and prosperity of immigrants.

Key words：

industrial support；immigrants benefit；Three Gorges follow-up work；Three Gorges Reservoir area