我國高等教育分類發展的包容性政策框架

【摘 要】構建分類發展的高等教育體系，推動高等教育平衡充分發展，已成為我國高等教育的戰略選擇和迫切任務。根據新時代我國社會主要矛盾已經發生轉化的新趨勢，針對高等教育管理體制機制的現實困境，從政策目標、政策體系和政策工具三個維度，探索建構我國高等教育分類發展的包容性政策框架。此框架的重點在于進一步提升分類發展政策的目標整合性、體系協同性和工具適配性，促進多元平衡的高等教育體系的建設，發展多樣、公平而有質量的高等教育。

【關鍵詞】高等教育體系；分類發展；包容性政策；平衡充分發展

【中圖分類號】G647 【文章編號】1003-8418（2023）07-0065-07

【文獻標識碼】A 【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2023.07.009

【作者簡介】徐高明（1970—），男，江蘇鹽城人，常州大學高等教育研究院副院長、教授、教育學博士。

進入新時代，構建分類發展的高等教育體系，推動高等教育平衡充分發展，已成為我國高等教育由大變強、建設高等教育強國的戰略選擇和迫切任務。《中國教育現代化2035》明確提出：“分類建設一批世界一流高等學校，建立完善的高等學校分類發展政策體系，引導高等學校科學定位、特色發展。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也把 “推進高等教育分類管理和高等學校綜合改革，構建更加多元的高等教育體系”作為重要目標。然而，“由于思想準備不足、理論研究滯后、政策引導不到位，我國高等學校存在分類不清、定位不明、發展方向趨同等問題”［1］，如何推動高等教育分類發展，依然是我國高等教育體系建設過程中的一個難點、痛點和堵點。

本研究根據新時代我國社會主要矛盾已經發生轉化的新趨勢，對標2035年我國高等教育現代化的遠景目標，針對高等教育管理體制機制的現實困境，從政策目標、政策體系和政策工具三個維度，探索建構我國高等教育分類發展的包容性政策框架。包容性政策框架是一個從包容性增長、包容性發展演化而來的全新概念，其核心要義是促進經濟社會協調、均衡發展，公平合理地分享發展成果，實現社會的利益整合、公平正義、和諧有序。因此，我國高等教育分類發展的包容性政策框架，重點在于進一步提升政策目標的整合性，突出政策體系的協同性，注重政策工具的適配性，發揮其導引功能、分配功能、調控功能、創新功能，以促進多元平衡的高等教育體系的建設，發展多樣、公平而有質量的高等教育。

一、提升分類發展政策目標的整合性

明確政策目標是制定和執行具體政策的前提條件，然而，政策目標又具有多元性和多層次性，這些多元的和多層次的政策目標勢必會存在一些重疊、沖突和相互競爭，因而，科學合理的政策目標應該追求并實現這些多元和多層次政策目標之間的協調和平衡，即進行政策目標的整合，“將這些目標協調一致，使之概念化并能夠和諧推進”［2］。經濟、效率和公平是公共行政的三大規范性理論支柱，也是公共政策目標的三個重要價值追求。所謂經濟和效率就是花更少的錢辦更多的事，所謂公平就是致力于更加合理地分配公共資源、物品和服務，追求公共利益。然而，由于三種目標存在著相互競爭性，這就需要在不同的目標之間進行權衡、協同與整合。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。所以，根據我國社會主要矛盾已經發生轉化的新趨勢，新時代我國高等教育分類發展政策不僅要更好地平衡經濟、效率和公平的關系，更重要的是，還應該把經濟和效率置于公平的框架中來考察，從而使經濟和效率更加符合公平的要求，更多地實現高等教育發展的公共價值。

中華人民共和國成立以來，國家就一直把重點建設作為推動高等教育發展的重要示范和引領性政策［3］，其中，非均衡化的重點大學建設政策，已成為我國高等教育領域的一項基本政策和重要的路徑依賴。1952年院系調整以后，從1954年開始，我國實施了8次較大規模的重點高校建設計劃和工程，除去“文革”十年，國家持續對少數精英高校進行了長達近60年的重點建設。客觀地說，根據當時的國情，我國高校的重點建設政策在實施初期是可以理解的，也是十分必要的，是基于“窮國辦大教育”客觀現狀“集中力量辦大事”的社會主義優越性的重要體現，重點建設高校的進步與成就也是毋庸置疑的，但隨著時間的推移，這一重點建設政策的效率和公平性都遭到了越來越多的質疑。

在長達近60年的實踐中，我國重點大學建設政策至少產生了三個方面的不良后果：一是高校之間缺乏公平的競爭，發展動力不足。改革開放之前，“指定”為政府確定重點高校的唯一方式，之后，重點建設高校的產生方式開始由“指定”轉向“有競爭的遴選”［4］。但即使是“有競爭的遴選”，也是既缺乏明確的遴選標準及其指標體系，又缺乏公開透明的遴選程序，其實還是一種政府主導型的發展方式，這種方式難以保證公平有序的競爭和持續的創新動力。因此，如果繼續按照這樣的模式發展下去，不管我國高等教育系統如何龐大和繁榮，可能都難以健康和持續發展。二是導致了“千校一面”的同質化現象。由于我國重點建設的大學幾乎都是研究型大學，許多新興的或者處于上升態勢的院校為了獲取自身“合法性”地位和更加有利的競爭優勢，也被迫放棄和背離了它們原先的定位，強調學術研究的價值，不斷模仿傳統大學的組織特征與行為模式，產生了嚴重的“學術漂移”現象，發展目標虛高，更名之風盛行，同質化趨勢明顯。三是產生了高校間極度的兩級分化和“內卷化效應”。我國長期持續的重點大學建設政策導致了高等教育領域的“馬太效應”，“陡峭式”兩級分化的現象十分突出。同時，雖然非重點高校具有強烈的“學術漂移”沖動，但由于“馬太效應”的加劇，以及近年來國家關于專科升本科、普通本科院校“創大（學）、申博（士點）”政策空間進一步收窄，它們最終也只能無奈地局限在一個較低層次上自我重復，耗費著有限的資源，重復著簡單的步伐，自我懈怠、裹足不前，造成了非重點高校嚴重的“內卷化效應”。

2017年，“雙一流”建設名單公布不久，我國著名高等教育專家潘懋元先生就及時提醒，要防止“雙一流”建設高校和學科成為天馬行空的“獨行俠”。他建議，“雙一流”建設應輻射全國不同類型、不同層次的高校，要建設不同層次、不同類型的“雙一流”［5］。而就在2016年，世界知名高等教育學者菲利普·阿特巴赫教授也提出了中國高等教育中的“泥足”現象［6］。他認為，在中國已經形成了一種不平衡的高等教育體系，一些頂尖的大學得到了大量而又慷慨的經費資助，并且已經可以與世界上最優秀的機構展開競爭。然而，許多其他的高校則處于高等教育體系的底層，經費嚴重不足，卻吸收了大批的生源，這對提高質量是個極大的挑戰。為此，菲利普·阿特巴赫進一步指出，對于高等教育系統而言，僅有少數高質量的、精英型的大學是遠遠不夠的，中國需要一個多元化的高等教育體系，并提供較為均衡的財政支持，以保證較高的教育質量。這兩位高等教育專家，對當前我國高等教育系統中的兩級分化現象，用“獨行俠”和“泥足”做出了形象的比喻，并且實現了相互印證。因此，推進高等教育的平衡充分發展已成為我國新時代的迫切任務和要求。

也許有人認為，當前世界上諸如日本、韓國、德國、俄羅斯等國家都陸續實施了以政府為主導的世界一流大學建設計劃，我國繼續實行重點大學建設理所當然，合情合理。殊不知，一方面，世界上由政府主導的世界一流大學建設并沒有成為全球的普遍趨勢，諸如美國、英國、澳大利亞、加拿大等高等教育強國并沒有實施這種類似的計劃，也只是極少數國家的一種選擇。“縱觀世界，政府的作用主要是保證高等教育公平、促進高等教育平等、規范高等學校辦學秩序、保證辦學基本質量，而不是選擇少數使其獲得優先發展和卓越發展。”［7］另一方面，即使這些極少數國家實行了政府主導的世界一流大學建設計劃，但在其實施這種支持性計劃之前，這些國家各種類型和層次的高等教育在相對寬松和自由競爭的環境下都得到了較為平衡和充分的自主發展，具有相對平衡化的高等教育生態。另外，這些國家的世界一流大學建設計劃并不是一種持久的常態，而只是在沖刺階段對部分優秀高校的一種“助跑”，希望通過加大支持力度幫助這些優秀高校在關鍵階段發力沖刺、脫穎而出，以實現“臨門一腳”之奇效。再說，其支持的力度和集中度也遠不如我國。

因此，實現高等教育的平衡充分發展，既是提升我國高等教育分類發展政策目標整合性的有效途徑，更是時代之需。當然，平衡化只是一個相對的概念，平衡化并非均等化。高等教育平衡化發展的關鍵是“找短板”“補短板”，主要著力點是：要進一步縮小重點與非重點高校的差距、東中西部的區域差距，以及研究型大學與應用型、職業技能型高校的差距，重點高校的確定方式要由“指定”“有競爭的遴選”轉向“分類競爭遴選”，促進各種類型高等教育的協調發展，分類建設一流高校，實現我國高等教育系統“有差異的平衡而又充分的發展”。正如伯頓·克拉克所言： “如果高等院校各具特色，而不是被呆板地納入一個大而統的體系，高等教育就能夠最有效地體現公平精神。”［8］

二、突出分類發展政策體系的協同性

制度主義理論認為政策是制度的輸出。制度改革是我國高等教育分類發展的突破口，實踐中既要加強相關制度改革的頂層設計和總體規劃，又要加強配套制度供給、完善制度體系、釋放制度紅利。目前，我國高等教育分類發展的政策體系還不是很完善，一個完整的、系統的高等教育差別化分類發展政策體系尚未完全形成。因此，高等教育分類發展政策的頂層設計與體系完善應該是結構性的、立體化的，我國高等教育分類發展的相關政策體系還有待更加系統化的探索與建設。

在縱向結構上，我國高等教育分類發展政策體系分為宏觀、中觀、微觀三個層次。首先，法律、法規是宏觀部分，是一種總政策安排，位于政策體系的頂端，具有長期性和全局性特征，是中、微觀政策的依據和基礎。例如，1999年開始實施的《中華人民共和國高等教育法》就是這樣的宏觀政策，其中明確提出“根據不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益”，從而規定了我國分類發展政策的總原則、總目標、總路線、總任務。其次，相關綱要、規劃等是中觀部分，是一種基本政策安排，位于政策體系的中端，具有階段性和局部性特征，是總政策在某一方面或某一領域的具體化。例如，根據《高等教育法》的精神，2010年的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了優化高等教育結構的發展任務：“建立高校分類體系，實行分類管理。發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流。”同樣，2021年的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也提出：“推進高等教育分類管理和高等學校綜合改革，構建更加多元的高等教育體系。”這些中觀的基本政策都為我國高等教育分類發展明確了指導原則與基本方針。最后，各種方案、意見、對策、做法和經驗等就是微觀部分，是一種具體政策安排，位于政策的最底端，具有變動性和可操作性的特征，主要是針對某一具體問題而實際制定的具體措施，它是對基本政策的分解和具體化。為了有效落實法律法規和國務院相關高等教育分類發展的政策，國務院相關部委針對分類發展的一些具體問題和緊迫性問題，出臺了本部門的具體政策措施。例如，2017年，教育部《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》非常明確地提出，以人才培養定位為基礎，我國高等教育總體上分為研究型、應用型和職業技能型三大類型。引導高校科學定位、分類發展。

從以上分析可以發現，我國高等教育分類發展政策的縱向體系已經初步形成，并已形成分類發展的高度共識，但問題在于宏觀、中觀、微觀政策的協同性不夠，特別是微觀的具體政策措施對于宏觀和中觀分類發展政策的支撐度不夠，分類發展政策的落地效果并不理想。例如，雖然2017年教育部已經把我國高等教育劃分為研究型、應用型和職業技能型三大類型，但隨后幾年并沒有制定形成相應的分類標準、分類管理等配套政策措施，因此，分類發展的效果并不明顯。再如，早在2015年，教育部、國家發展改革委、財政部印發了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，確立了地方普通本科高校應用型的類型定位和培養應用型技術技能型人才的職責使命。同年，國務院頒布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，開啟了我國一流大學建設的新征程。2019年，教育部、財政部發布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，打造技術技能人才培養高地和技術技能創新服務平臺，引領新時代職業教育實現高質量發展。應該說，至此我國研究型、應用型、職業技能型高校分類發展的具體政策架構也已初步成形，但仍然存一些亟待解決的問題：一方面，總體上，還缺少一個統籌三類高校分類發展的統領性政策文件；另一方面，這三個政策的實施力度和進度相差太大，第二輪“雙一流”建設已經展開，“雙高”計劃首輪建設也近尾聲，然而由于配套政策措施不到位，支持力度不夠，地方普通本科高校應用轉型的指導意見還處于懸置狀態，并沒有得到很好的貫徹落實。對此，一是要通過頂層設計把研究型、應用型、職業技能型高校建設政策和方案整合到我國高等教育分類發展的整體政策框架之中；二是要出臺更加細化的具體政策措施，加大資助力度，盡快落實應用型高校建設計劃，統籌推進三類高校分類發展。

在橫向結構上，高等教育分類發展政策體系主要包括教育領域內外部的政治政策、經濟政策、文化政策、招生政策、培養政策、就業政策、評估政策等。由于橫向政策體系結構中的各個構成要素的政策主體不同，各自調控的對象不同，功能也各異，它們之間也就自然地存在著矛盾和沖突。因此，只有有效地化解這些政策間的矛盾和沖突，增強彼此之間的耦合度，才能使它們之間相互補充、彼此協調、相互配合，從而有效促進高等教育的分類發展。

教育評價政策是橫向政策結構中的重要一環，具有極強的導向性，引導著評價對象向理想的、期待的目標前進。教育評價政策一直遵循著“以評促建”的實踐邏輯，就是要通過評估工具“再造”，發揮評估“指揮棒”作用，引導不同類型高校科學定位，辦出特色和水平，走多樣化、差異化、特色化發展道路［9］。然而，非常遺憾的是，以20世紀80年代開始的我國本科教育教學評估為例，最初階段評估工作更多的是用“一把尺子量所有高校”，并未有效發揮分類發展的“指揮棒”作用，直到從2011年開始的第二輪周期性評估開始，才嘗試“用自己的尺子量自己”的分類評估，2021年開始的第三輪評估延續了第二輪的分類評價，并提出了“兩類四種”的評估方案。新一輪評估方案雖然對被評高校的分類更加細化，但是這種評估方案在對高校類型的引導上依然存在著有待進一步商榷和完善的地方，例如，此方案首先從辦學水平層次上把被評高校分為世界一流大學與非世界一流大學兩大類，然后又在非世界一流大學中再把被評高校分為學術型和應用型兩個種類。顯然，這種“先縱向分層、再橫向分類”的劃分方法勢必會造成分類與分層的混亂。試問世界一流大學到底是學術型的，還是應用型的，還是既不屬于學術型也不屬于應用型的一個新的獨立的高校類型？事實上，這就與教育部的研究型、應用型和職業技能型三大類型的分類政策形成了一定程度的齟齬。因此，新一輪評估方案理應遵循“橫向分類、縱向分層”的原則，先從橫向功能上把被評高校分為研究型（或者學術型）和應用型兩大類型，再從縱向水平上把兩大類型分別分為世界一流大學和非世界一流大學兩個層次，形成新的兩種類型兩個層次的“兩類四種”評估方案，從而引導研究型高校和應用型高校分類建設一流大學。

橫向政策協同性不夠的另一個突出表現，是高校畢業生就業政策中的就業歧視特別是學歷歧視還比較嚴重，這不利于促進高等教育的分類發展。教育部一再強調從來沒有提出過“第一學歷”這個概念，《中華人民共和國就業促進法》第三章第二十六條也規定：“用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視。”但我國政府部門、企業事業單位在招聘過程中，強調第一學歷，要求第一學歷是“985”“211”“雙一流”等名校畢業生的歧視性規定比比皆是，這讓數量龐大、大多數來自普通家庭的“二本學生”和高職高專學生及其父母難以承受。所以，消除高校畢業生就業政策中的歧視性規定和實際操作中的違法違規問題，破除唯學歷、唯名校之怪現象，是促進高等教育分類發展的一個迫在眉睫的必要性保障措施。

三、注重分類發展政策工具的適配性

政策工具是政策目標與結果之間的中介與橋梁。在明確政策目標并建立較為完備的政策體系之后，采用何種具體的手段和方法（政策工具）以達成政策目標取得預期結果就變得十分重要。選擇適宜的分類發展政策工具，則有利于提高我國高等教育分類發展政策的效率。政策工具的分類多種多樣，但從總體上大致可以分為兩大類：規制性政策工具和誘導性政策工具。

新中國誕生至改革開放前，我國高等教育事業經歷了曲折的發展道路，這一時期“無論是院系調整、專業設置，還是教學計劃的統一化、教學研究組的設立，都體現了政府計劃的主導性”［10］。1978年，黨的十一屆三中全會以后，隨著農村改革和城市經濟體制改革的推進，繼而實施了教育體制改革，針對政府有關部門對高等學校統得過死、學校缺乏活力的狀況，1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，推進以擴大高等學校的辦學自主權為核心的高等教育管理體制改革。從1992年開始，我國進行了建設社會主義市場經濟體制的改革，目前我國高等教育形成了“雙重體制”下的類市場化治理模式，即在高等教育治理中，呈現出“計劃為體，市場為用”的顯著特征，政府計劃管理機制依然發揮著決定性作用，市場競爭機制的作用比較有限，僅僅是利用市場競爭機制來為政府管理服務、實現政府管理目標而已［11］。很顯然，長期以來，我國高等教育管理體制機制具有鮮明的集權式、計劃性、行政化的政府主導型特征，這一特征決定了我國高等教育分類發展的政策工具必然具有突出的規制性的特點，這就在很大程度上限制了高校的辦學自主權。

然而，擴大高校辦學自主權，是真正實現高校分類發展的前置性條件。如果高校自主權有限，就談不上高校自主選擇和特色發展，自然也就沒有實質意義上的分類發展。雖然《高等教育法》已經賦予高校比較充分的辦學自主權，“放管服”改革的力度不可謂不大，但政府部門權力“放不下”的情況依然嚴重，這主要是因為政府部門選用的一些不合適的政策工具往往又會把應該或者曾經下放給高校的權力消弭于無形。因此，推進高等教育管理體制機制改革，優化規制性與誘導性政策工具，增強政策工具的適配性，建設現代大學制度，是我國高校分類發展迫在眉睫的重要任務。當前，作為規制性政策工具代表的學科專業目錄管理制度的過度行政化，以及作為誘導性政策工具代表的項目制資源配置方式的過度泛化，都是影響我國高校辦學自主權和高等教育分類發展的突出問題。

學科專業是人才培養的基本單元和重要載體，人才培養是學科專業設置的基本動因。因此，在很大程度上，辦大學就是辦學科專業，大學的分類發展主要取決于學科專業的結構和特色化建設，而這些又都與我國高等教育學科專業目錄制度及其管理政策緊密相關。雖然從理論上來說，我國的學科專業目錄是高等教育工作的基本指導性文件之一，在人才培養和學科建設中只具有指導作用。然而，透過《普通高等學校本科專業設置管理規定》和《學位授予和人才培養學科目錄設置與管理辦法》的相關規定，以及我國高校學科專業設置和調整的管理工作實踐來看，我國的學科專業目錄是“一個對全國高等院校和研究機構的學科設置、科研方向和人才培養具有最根本、最實質性影響”［12］。我國的學科專業目錄制度是一種計劃性的行政審批制度，是一種典型的指令性（命令型）學科專業目錄，是由上級主管部門按照隸屬關系依靠行政辦法進行下達；要求高校和科研單位必須堅決嚴格執行，而且在執行過程中不得擅自更改設置。因而，指令性（命令型）目錄其實是計劃管理的一種形式，具有很強的計劃性、強制性、行政性。近年來，雖然我國學科專業的管控力度有所放松，交叉學科的設置也提上日程，但只有少數學位授權自主審核單位才可以試點設置交叉學科，其他絕大多數高校只能望洋興嘆，這對于全面推進新工科、新醫科、新農科、新文科建設和高校分類發展需求來說還是遠遠不夠的。因此，必須推進我國學科專業目錄制度的改革力度，促進其由指令性向指導性的過渡，減少其剛性，增強其柔性和包容性，以適應高等教育由“基于學科的教育”向“學科交叉的教育”再到“跨界融合的教育”的戰略轉型。

20世紀90年代，由于我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，高等教育系統引入市場機制，高等教育的資源配置方式也發生了明顯的改變。項目制資源配置方式的興起，就是一種基于市場選擇的競爭性教育管理模式。而項目制資源配置方式的興起還跟我國政府對高等教育財政投入方式的改變密不可分。根據2012年財政部、教育部印發的《高等學校財務制度》，我國高校收入總體上分為兩大類：財政補助收入與非財政補助收入。財政補助收入是各級政府部門的財政撥款，包括經常性撥款、科研撥款和其他撥款。經常性撥款是各級政府為了保障高校的正常運行而下撥的經費，這種撥款是一攬子打包撥款，限制較少，學校具有較大的自主權。科研撥款則是通過競爭而得到的科研項目經費，其他撥款是除上述撥款以外的財政撥款。科研撥款和其他撥款大部分是“戴帽下達”的，必須“專款專用”，學校往往無權再次分配，兩者性質相似，可以把它們合并為項目化競爭性撥款。非財政補助收入是指學校的自籌收入，包括事業收入、經營收入、投資收益、利息、捐贈等。

從目前我國公辦高校辦學經費的實際構成來看，財政補助收入是學校的重要收入來源，其中的項目化競爭性撥款為項目制治理提供了豐厚的資金來源。政府通過發包的形式“立項目”，高校通過競爭的方式“跑項目”“拿項目”，應該說，這種“揭榜掛帥”式的財政經費撥付方式，既很好地落實了政府的政策意圖，又大大提升了投資績效。但由于近年來項目制的實施范圍越來越大、頻率越來越高、力度越來越強，形成了嚴重的“項目治教”路徑依賴，這樣就導致了各種類型各個層次的高校對稀缺資源的無序競爭，大大強化了政府與高等學校之間的資源依賴關系，沖淡了高校自我改革的主題和定力，還產生了一定程度的權力尋租現象，以及“學術腐敗、學術工廠化、大學發展同質化”等意外后果。為此，要以法治思維重構項目制，“賦予學術共同體更多的權利，避免政府對于大學治理的過度干預”［13］。因而，有學者呼吁：“改革資源配置體制，改革大學撥款方式，大幅度提高生均定額，將生均定額占撥款的比例提高到80%左右，將各種‘專項’取消或合并。”［14］

從以上對規制性政策工具和誘導性政策工具的具體分析可以發現，政策工具的優劣是無法通過其本身內在的特征來作出簡單評判的，因為“政策工具的選擇并非是在預設好的問題與同樣預設好的解決方案之間的一種簡單機械匹配的構造”，只有當政策工具與政策環境、目標和目標受眾之間相匹配的時候，才是有效的［15］。這就清楚地告訴我們，在選擇高等教育分類發展的政策工具時，不僅要關注政策工具本身的內在屬性與特征，而且更要關注其與目標、背景和過程之間的相互嚙合和依存關系，其實并沒有一般意義上的所謂最優或者最差的政策工具，只有與具體目標、背景和過程相匹配的最適配的政策工具。因此，在推進高等教育分類發展過程中，根本沒有必要墨守成規地迷戀某些特定的政策工具而形成路徑依賴，政策工具必須隨著環境和條件的變化而不斷創新，與時俱進。

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基金項目：國家社科基金教育學一般課題“我國第二方陣高校的發展困境與破解策略研究”（BIA200183）。

An Inclusive Policy Framework for the Classified Developmentof Higher Education in China

Xu Gaoming

Abstract： It has become a strategic choice and urgent task to build a classified higher education system and promote the balanced and full development of higher education in China. Based on the new trend of the transformation of major social contradictions in China in the new era， and in view of the realistic dilemma of higher education management system and mechanism， the paper explores the construction of an inclusive policy framework for the classified development of higher education in China from the three dimensions of policy objectives， policy systems and policy tools. The focus of this framework is to further improve the integration of goals， system coordination and tool adaptation of classified development policies， promote the construction of diversified and balanced higher education system， and develop diverse， fair and quality higher education.

Key words： higher education system; classified development; inclusive policy; balanced and full development

（責任編輯 楊國興）