城市社區(qū)治理的法治化路徑研究

[摘" 要]超大城市治理是中國式現(xiàn)代化的重要場域之一，其核心內(nèi)容就在于推進(jìn)社區(qū)治理的法治化，而主體協(xié)同問題、規(guī)則支撐問題和行動模式問題則是制約社區(qū)治理法治化的三個重要關(guān)鍵。在我國語境下，需要通過黨政主導(dǎo)、社會協(xié)同與基層自治的有機(jī)融合，國家硬法和社區(qū)軟法的同步設(shè)計，以及常態(tài)治理和應(yīng)急管理的動態(tài)銜接加以系統(tǒng)解決，從而提升社區(qū)法治化治理的整體效能。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理法治化；主體協(xié)同；規(guī)則支撐；行動模式；黨建引領(lǐng)

[中圖分類號]" D267.7" " [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]" A" " " "[文章編號]" 1009-928X（2023）06-0083-05

城市社區(qū)治理是國家治理在城市基層生動、具體的反映。從改革開放至今，在國家治理法治化的浩大工程中，城市社區(qū)治理的法治化始終是一個無法規(guī)避的難題，這不僅在于中國法治化和城市化具有西方不可比擬的人口規(guī)模巨大的鮮明特性，也在于中國社區(qū)治理本身的群眾性和復(fù)雜性。社區(qū)治理主體、治理規(guī)則與治理行動是社區(qū)治理法治化的三個關(guān)鍵要素，治理主體是社區(qū)治理法治化的推進(jìn)力量，治理規(guī)則是社區(qū)治理法治化的依據(jù)和遵循，治理行動則是社區(qū)治理法治化的具體體現(xiàn)，三者缺一不可。近年來，學(xué)界對于社區(qū)治理法治化的路徑研究，雖然提出了諸如“將社區(qū)‘三架馬車’聯(lián)席會議制度上升為法律制度”“厘清政府與社區(qū)之間的權(quán)力邊界”“引導(dǎo)社會組織參與社區(qū)治理”等許多富有建設(shè)性的觀點，但缺少對治理主體協(xié)同問題、規(guī)則支撐問題和行動模式優(yōu)化問題的整體性研究，需要進(jìn)一步厘清三者之間的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而尋求破解超大城市社區(qū)治理的法治化路徑。

一、城市社區(qū)治理法治化的邏輯理路

黨的二十大報告對社會治理法治化提出了新任務(wù)和新要求，強調(diào)要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平”。本文認(rèn)為，社區(qū)治理法治化是社會治理法治化的基礎(chǔ)工程，而推進(jìn)社區(qū)治理法治化，必須首先弄清其關(guān)鍵要素及其內(nèi)在邏輯。

（一）社會多元主體的有效協(xié)同是推進(jìn)社區(qū)治理法治化的前提基礎(chǔ)。在中國語境下，社區(qū)治理主體包括社區(qū)黨政組織、社會組織、企業(yè)組織、自治組織和社區(qū)群眾等，這些多元治理主體并非是天然的合作關(guān)系，只有實現(xiàn)有效的協(xié)同合作而不是分離割裂，才能匯聚社區(qū)依法治理的強大合力，促進(jìn)各個主體之間的資源共享和優(yōu)勢互補，提升社區(qū)治理法治化的效能。同時，多元主體協(xié)同治理也可以減輕政府管理工作壓力，更好促進(jìn)社區(qū)治理的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化，提高社區(qū)治理的法治化水平和質(zhì)量。

（二）國家法律法規(guī)和社區(qū)公約的兼容并用是推進(jìn)社區(qū)治理法治化的重要關(guān)鍵。國家法律法規(guī)也即“國家硬法”，對調(diào)整國家治理現(xiàn)代化過程中涉及的國家政治權(quán)力與每個公民主體權(quán)利間的關(guān)系起到至關(guān)重要的作用，可以有力保障和滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等日益增長的美好生活需求。社區(qū)公約也即“社區(qū)軟法”，是社區(qū)公民的自覺規(guī)范，因其特有的價值導(dǎo)向、治理互動、協(xié)同合作、自律互律等機(jī)制，為基層有效治理提供了法治保障。國家硬法和社區(qū)軟法的有機(jī)融合、兼容并用，能最大限度地形成社區(qū)治理的規(guī)范效應(yīng)。

（三）常態(tài)治理和應(yīng)急行動之間的韌性轉(zhuǎn)換是社區(qū)治理法治化的必然要求。社會現(xiàn)代治理的目標(biāo)是更科學(xué)、更高效地維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會發(fā)展，而常態(tài)治理和緊急狀態(tài)的韌性轉(zhuǎn)換是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。社區(qū)治理法治化不僅需要依法處理好常態(tài)化的社區(qū)各種矛盾紛爭，維持社區(qū)和諧與秩序，更需要在突發(fā)公共危機(jī)下快速反應(yīng)和有效處置，從而減輕危機(jī)影響，有效恢復(fù)社區(qū)正常秩序。當(dāng)今社會充滿了不確定性風(fēng)險，突發(fā)性自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生等緊急事件時有發(fā)生，倘若二者不能實現(xiàn)韌性轉(zhuǎn)換，則難以有效應(yīng)對，難以更好保障社區(qū)群眾的合法權(quán)益。

二、公共性危機(jī)下城市社區(qū)治理

法治化存在的問題

近年來發(fā)生的若干公共衛(wèi)生事件，暴露了城市社區(qū)在治理法治化方面的許多瓶頸問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社區(qū)協(xié)同治理力量明顯不足，應(yīng)急服務(wù)能力有待提升。比如一些公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，由于政府、企業(yè)、社區(qū)、居民之間對買菜、就醫(yī)、收取快遞等應(yīng)急需求未能進(jìn)行精準(zhǔn)對接、高效協(xié)同，導(dǎo)致一些小區(qū)在就醫(yī)配藥、物資發(fā)放、快遞配送等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了末端梗阻現(xiàn)象。加之一些社區(qū)工作者作為社區(qū)依法治理的重要主體，由于自身應(yīng)急專業(yè)知識和處置能力不足，導(dǎo)致對部分小區(qū)的實有人口、實有房屋底數(shù)掌握不清，在有些集中式租賃住房、人才公寓等新型居住小區(qū)的工作方面出現(xiàn)一些盲點問題，難以適應(yīng)緊急狀態(tài)下的工作需要。

（二）法律法規(guī)與社區(qū)規(guī)約之間的融合性不夠，規(guī)范保障基礎(chǔ)需要強化。城市社區(qū)治理是公共治理理論在基層社會的實踐運用，具有治理主體的多元性與廣泛的公眾參與性的特點，表現(xiàn)在法律手段上就是法律依據(jù)的多樣性，需要國家硬法和社區(qū)軟法的有機(jī)融合。“社會治理法治化命題要求社會治理以國家法律規(guī)范體系為制度依憑，要求社會治理是一種多元規(guī)范之治。”在一些突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，有的地方出現(xiàn)哄抬物價、囤積居奇等擾亂市場行為，制造、傳播虛假信息等惡劣行為也時有發(fā)生。這些問題與國家法律法規(guī)和社區(qū)管理規(guī)約的融合不夠有著密切的關(guān)系。

（三）社區(qū)治理毛細(xì)血管有待進(jìn)一步打通，平急轉(zhuǎn)換機(jī)制亟待優(yōu)化。總的來看，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，目前城市社區(qū)的常態(tài)化治理和應(yīng)急治理之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制還不夠健全，導(dǎo)致信息溝通不暢、誤解，或者信息不一致、應(yīng)急資源調(diào)配困難等一系列問題，社區(qū)各組織和機(jī)構(gòu)對緊急情況的應(yīng)對和決策也因可能存在的分歧而導(dǎo)致協(xié)同行動存在困難。由于常態(tài)治理模式下沒有建立起有效的公眾參與機(jī)制，緊急情況發(fā)生時個別社區(qū)的物資分發(fā)、秩序維護(hù)等工作缺乏公眾支持和協(xié)同合作，也缺少熟悉居民區(qū)實際情況的“第二梯隊”替補力量。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的路徑選擇

針對當(dāng)前城市社區(qū)治理法治化面臨的諸多挑戰(zhàn)和問題，需要從國情社情民情出發(fā)，著力構(gòu)建科學(xué)有效的現(xiàn)代化社區(qū)治理體系，不斷優(yōu)化社區(qū)治理法治化的方式和路徑。

（一）堅持以黨建引領(lǐng)，提升社區(qū)依法治理主體協(xié)同的有效性。多元治理結(jié)構(gòu)、社會公共性和治理法治化共同構(gòu)成了中國城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“三駕馬車”。在中國語境下，多元治理結(jié)構(gòu)的形成，關(guān)鍵是需要正確處理好社會治理各主體間的協(xié)同性問題，否則就會出現(xiàn)一加一小于二的問題，難以形成多元主體的合力。因此，要積極發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心統(tǒng)合功能，構(gòu)建黨建引領(lǐng)下的政府、市場、社會等城市社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)，從而最大限度調(diào)動黨委政府、社會及轄區(qū)內(nèi)各種資源力量，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。無論是從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實經(jīng)驗出發(fā)，以基層黨組織為引領(lǐng)的“一核多元”協(xié)同治理模式是基層治理法治化的最優(yōu)模式。一方面，發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規(guī)定的；另一方面，近年來的城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化實踐充分證明，基層黨組織在城市社區(qū)治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，具有政治領(lǐng)導(dǎo)功能、利益協(xié)調(diào)功能、社會整合功能、文化導(dǎo)向功能與服務(wù)保障功能，這是實現(xiàn)多元協(xié)同治理的關(guān)鍵。離開了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的充分發(fā)揮，就難以實現(xiàn)基層治理的法治化。

建立健全協(xié)同共治的組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。在社會組織及社區(qū)自治力量仍然薄弱的情況下，可以通過積極的合作行為，推進(jìn)政府職能由生產(chǎn)服務(wù)型向契約管理型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級。比如上海市黃浦區(qū)各街道社區(qū)普遍設(shè)立的“零距離家園理事會”（居民區(qū)聯(lián)席會議），作為居民區(qū)層面的協(xié)商共治平臺，成為各居民區(qū)共治的平臺、各類資源整合的樞紐、居民需求匯總回應(yīng)的橋梁，有效促進(jìn)了政社關(guān)系的融通，形成了黨建引領(lǐng)下各方共建共治共享的社區(qū)治理新格局。

構(gòu)建完善多元社會參與治理機(jī)制。公眾參與不僅有助于增強政府的治理能力和合法性，也是形成社會治理共同體的必然要求。在基層治理中，社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象至少與社區(qū)成員的利益預(yù)期、居委會的參與制度安排、政府的政策設(shè)計、社會轉(zhuǎn)型中單位制慣性等因素有關(guān)。因此，要建立諸如“社區(qū)治理共同體理事會”的社區(qū)跨部門、跨組織的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和平臺，協(xié)調(diào)各方資源、力量和利益，系統(tǒng)性推動一些社區(qū)痛點、難點問題的解決。

實現(xiàn)社區(qū)群眾參與的“還權(quán)、賦能、歸位”。社區(qū)群眾是社區(qū)治理法治化的最重要主體。然而實踐中，群眾在制度化參與社區(qū)治理過程中存在“權(quán)”“能”“位”先天不足的問題，需要通過“還權(quán)、賦能、歸位”，才能達(dá)到基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展和共治共享社區(qū)愿景實現(xiàn)。一方面，要提升社區(qū)群眾的主人翁意識、參與意識，通過舉辦社區(qū)講座、發(fā)放宣傳資料、提供培訓(xùn)課程等方式，使他們了解自治的重要性和參與的方式，提高群眾參與社區(qū)治理、共建和美家園的責(zé)任感、參與意識和知識水平，讓社區(qū)群眾有責(zé)任、有意愿、有能力參與社區(qū)活動。另一方面，制度化建設(shè)是群眾長期、有效、規(guī)范參與社區(qū)治理的重要保證，要暢通社區(qū)群眾參與溝通的平臺和機(jī)制，利用社交媒體、網(wǎng)站、公告欄和社區(qū)云等線下線上方式積極開展群眾意見收集、問題討論、意見反饋和決策制定等活動。可以通過發(fā)布推進(jìn)自治項目、組織舉辦藝術(shù)演出、社區(qū)義工活動等各種活動，促進(jìn)社區(qū)居民之間的合作和參與，滿足不同社區(qū)群體的多樣化需求，還可以通過設(shè)立創(chuàng)新獎勵機(jī)制，鼓勵居民積極參與社區(qū)自治活動，并分享他們的經(jīng)驗做法。

（二）同步設(shè)計“硬法”與“軟法”，完善社區(qū)依法治理的規(guī)則支撐。法治之治就是規(guī)則之治。社區(qū)治理法治化，就是要既堅持以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，為行為主體設(shè)定最低限度的規(guī)范約束，同時又著眼社區(qū)自治要求與居民需求實現(xiàn)情理法的有機(jī)融合，通過社區(qū)自治公約、道德規(guī)范制定的民主性與實施的開放性、包容性，從而充分保障公平正義和維護(hù)社區(qū)秩序。這要通過國家硬法和社區(qū)軟法的同步設(shè)計，實現(xiàn)法律的科學(xué)性、適用性和可操作性。

完善社區(qū)治理的法律法規(guī)，促進(jìn)社區(qū)依法治理。國家層面的法律框架應(yīng)包括適用于社區(qū)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)需要明確規(guī)定社區(qū)的地位和職責(zé)，以及社區(qū)居民的權(quán)利和義務(wù)。要堅持開門立法，考慮城市社區(qū)的實際需求和具體情況，采取靈活的制度安排和措施，充分與社區(qū)居民或其組織進(jìn)行溝通和協(xié)商，了解社區(qū)的實際需求和情況，并將社區(qū)軟法作為制定法律的重要參考。例如，在制定城市規(guī)劃方面的法律時，可與城市社區(qū)居民進(jìn)行協(xié)商，了解他們的需求和意見，并將這些意見納入法律條款中。立法機(jī)關(guān)可以通過組織交流研討會、座談會等形式，促進(jìn)各方之間的互動和合作，共同推進(jìn)法律制度的完善和落實。

完善社區(qū)自治公約，引領(lǐng)社區(qū)自治共治。社區(qū)治理的法治化要求主體的行為必須有法可依，社區(qū)治理的現(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)管理模式，在法治化的基礎(chǔ)上，注重社區(qū)治理法律規(guī)范的多元化。而社區(qū)自治公約作為重要的軟法規(guī)范，是多元社區(qū)規(guī)范中的重要組成部分。長期以來，社區(qū)公約并未發(fā)揮出其重要功能，既有認(rèn)識不足的主觀因素，也有制度缺失的客觀原因。因此，社區(qū)黨組織既要通過教育培訓(xùn)來提升社區(qū)管理者對社區(qū)公約重要性的認(rèn)識，也要善于領(lǐng)導(dǎo)組織社區(qū)制定出符合社區(qū)實際的規(guī)范和制度，并將其與國家法律規(guī)范相銜接。例如上海市黃浦區(qū)半淞園路街道耀江花園居民區(qū)的《住戶守則》4.0版，就將《民法典》以及《上海市非機(jī)動車安全管理條例》的相關(guān)內(nèi)容融入其中，成為一本“帶著牙齒”的居民自治“小憲法”。社區(qū)公約要充分汲取社區(qū)群眾意見建議，通過制定調(diào)查問卷或問題列表等方式，了解居民的需求和關(guān)注點，來搜集社區(qū)居民對社區(qū)內(nèi)的行為規(guī)范、環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施等社區(qū)公約的意見和建議，從而形成充分共識。同時，還要在社區(qū)內(nèi)通過宣傳欄、社交媒體、短信等方式，向居民積極宣傳公約的制訂進(jìn)程，引導(dǎo)居民積極參與，邀請相關(guān)專家進(jìn)行指導(dǎo)，確保社區(qū)公約的內(nèi)容合法、合理、科學(xué)、可行。

加強社區(qū)普法宣傳教育，提升社區(qū)群眾的規(guī)則意識。法治的生命力在于人民的忠誠信仰。法治信仰不會憑空而來，其基礎(chǔ)就是對國家法律法規(guī)、道德規(guī)范和社區(qū)公約等硬法軟法的熟悉、理解和把握。因此，要積極通過官方媒體、教育機(jī)構(gòu)、專題講座、社區(qū)廣播、宣傳冊、法律知識競賽等方式，向社區(qū)群眾廣泛而持久地宣傳法律法規(guī)和相關(guān)政策，提高居民對國家法律法規(guī)和社區(qū)公約等規(guī)則的認(rèn)知，并不斷轉(zhuǎn)化為對遵守規(guī)則的行動自覺。

加強執(zhí)行和監(jiān)督力度，提升規(guī)則的權(quán)威性和有效性。無論是國家法律還是社區(qū)公約，其權(quán)威性和有效性來源于不折不扣地遵循。因此，在國家層面和社區(qū)層面都要完善監(jiān)督機(jī)制，加強對法律法規(guī)和社區(qū)公約執(zhí)行情況的監(jiān)督和評估。國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)該加強對國家硬法的監(jiān)督和執(zhí)法力度，確保其得到有效執(zhí)行。社區(qū)也應(yīng)該加強對社區(qū)軟法的監(jiān)督和指導(dǎo)，通過社區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)公司等社區(qū)組織確保其得到有效執(zhí)行，切實把紙上公約轉(zhuǎn)化為居民群眾的行動指南和規(guī)范，從而促進(jìn)社區(qū)的美滿和諧。

（三）動態(tài)銜接常態(tài)模式與應(yīng)急治理，優(yōu)化社區(qū)依法治理的韌性行動。社區(qū)治理法治化既要考慮常態(tài)環(huán)境下的治理，使社區(qū)治理既有序推進(jìn)，又活力涌現(xiàn)；同時又要注重社區(qū)應(yīng)急能力提升，以便在突發(fā)情況來臨時能及時切換治理模式，采取強有力措施和手段維護(hù)社區(qū)秩序，保障社區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全。

建立常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的綜合治理體系。社區(qū)是一個有機(jī)的組織系統(tǒng)，包括常態(tài)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)。常態(tài)管理是在正常運行狀態(tài)下對社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過程，而應(yīng)急管理則是在突發(fā)事件發(fā)生時對社區(qū)進(jìn)行緊急應(yīng)對和恢復(fù)秩序的過程。做到常態(tài)管理與應(yīng)急管理的有機(jī)融合，一要強化社區(qū)的日常運營和有效管理，完善規(guī)章制度、優(yōu)化管理流程，注重風(fēng)險的預(yù)防和控制，通過風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，有效識別、評估和管理潛在的風(fēng)險，減少事故和災(zāi)害的發(fā)生。比如平時加強應(yīng)急演練和培訓(xùn)，提高組織應(yīng)對突發(fā)事件的能力，使組織在面對未知和復(fù)雜的情況時能夠做出及時和有效的決策。二要完善應(yīng)急管理制度和流程，注重在突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)對和應(yīng)急措施，包括危機(jī)管理決策機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案、緊急響應(yīng)、資源調(diào)度、災(zāi)后恢復(fù)等，從而降低突發(fā)事件的影響。三要構(gòu)建一個綜合管理體系，建立多部門合作和協(xié)同應(yīng)對的機(jī)制，將常態(tài)管理和應(yīng)急管理融合在一起，整合常態(tài)管理和應(yīng)急管理的流程和要求，確保兩者之間的協(xié)調(diào)和銜接。例如，在制定城市規(guī)劃時，應(yīng)同時考慮城市的安全和應(yīng)急需求，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展；在城市管理中，公安、消防、衛(wèi)生、城管等部門可以聯(lián)合行動，進(jìn)行綜合治理和應(yīng)急響應(yīng)。

弘揚積極的社區(qū)治理文化和價值觀。文化治理是一種自我規(guī)訓(xùn)，追求的是一種認(rèn)同之上的矛盾避免機(jī)制，是一種從根源上的積極治理。常態(tài)管理與應(yīng)急管理的有機(jī)銜接離不開積極的文化和價值觀，也就是現(xiàn)代化的社區(qū)治理理念，強調(diào)相關(guān)意識的培育。因此，要加強社區(qū)文化培育，通過宣傳、講座、活動、項目等，加強與政府、企業(yè)、社會組織等各方面的合作，鼓勵社會各方參與治理。例如建立志愿者隊伍，加強對社區(qū)和企業(yè)的安全管理和監(jiān)督，提高社會自我防范和自我管理的能力。同時，要在參與社區(qū)治理中不斷增強社區(qū)群眾的安全意識、預(yù)防意識、責(zé)任意識、協(xié)作意識和創(chuàng)新意識，增強社區(qū)的凝聚力和協(xié)作精神，從而在常態(tài)管理和應(yīng)急管理中形成良好的社區(qū)協(xié)同效應(yīng)。

注重數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和AI賦能。數(shù)字技術(shù)和人工智能的快速發(fā)展，為常態(tài)管理和應(yīng)急管理的快速轉(zhuǎn)換和有機(jī)銜接提供了強大的技術(shù)動力，作為一種治理方式創(chuàng)新的數(shù)字技術(shù)，與城市社區(qū)互嵌治理，不斷修正著傳統(tǒng)的線性思維。因此，一方面，要積極推動城市社區(qū)信息化和智能化建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和人工智能技術(shù)，積極構(gòu)建社區(qū)治理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享平臺和實時動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，提高社區(qū)治理的信息化和智能化水平，實現(xiàn)信息的快速獲取、分析和傳遞信息，以便在常態(tài)管理和應(yīng)急管理中作出準(zhǔn)確和及時的決策，使常態(tài)治理和應(yīng)急管理更加高效、精準(zhǔn)；另一方面，要充分利用大數(shù)據(jù)分析和人工智能等技術(shù)來預(yù)測和預(yù)警突發(fā)事件的可能發(fā)生，提高突發(fā)事件的預(yù)警預(yù)防能力，防患于未然，提高城市的安全性和抗風(fēng)險能力。

作者系中共上海市黃浦區(qū)委黨校公共管理教研室主任、副教授

（責(zé)任編輯：劉" 捷）