重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制體系及傳遞路徑研究

摘要：基于我國獨(dú)有的“政府-市場”二元作用的制度情境，政府規(guī)制在推動重大工程社會責(zé)任建設(shè)治理的過程中發(fā)揮著重要作用。通過對目前我國重大工程實(shí)際建設(shè)過程中政府規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能分工進(jìn)行系統(tǒng)梳理，同時針對重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制的作用機(jī)制進(jìn)行探究，規(guī)整出我國重大工程社會責(zé)任治理過程中政府規(guī)制要求具體傳遞路徑，厘清多元復(fù)合及多部門協(xié)同的治理體系，并提出針對性的政府規(guī)制治理策略。

關(guān)鍵詞：重大工程社會責(zé)任；政府規(guī)制；傳遞路徑；政府治理

0 引言

重大基礎(chǔ)設(shè)施工程是指為社會生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本公共服務(wù)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有一定的公共產(chǎn)品屬性。其外部性決定了應(yīng)履行社會責(zé)任，即各利益相關(guān)方在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)通過政策和實(shí)踐更廣泛地提高社會福祉的責(zé)任。通過對國內(nèi)外重大工程社會責(zé)任的相關(guān)研究進(jìn)行梳理總結(jié)，將重大工程社會責(zé)任內(nèi)容劃分為4個維度：經(jīng)濟(jì)與質(zhì)量責(zé)任、法律與規(guī)范責(zé)任、環(huán)境與倫理責(zé)任、政治與公益責(zé)任。

基于重大工程項(xiàng)目重要的戰(zhàn)略意義及其鮮明的公共產(chǎn)品屬性，由政府部門委托的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)實(shí)施，其組織模式具有獨(dú)特的政府-市場二元機(jī)制。因此，政府-市場二元制度的典型情境決定了重大工程社會責(zé)任的建設(shè)治理在受到市場機(jī)制約束的同時，還必須接受政府的治理、管控、調(diào)配。重大工程社會責(zé)任中的政府規(guī)制是通過法律等相關(guān)手段對重大工程利益相關(guān)方進(jìn)行約束從而提升重大工程社會責(zé)任，具體包括相關(guān)法律法規(guī)、工程規(guī)則制度、工程行業(yè)規(guī)范和政府監(jiān)督等。此外，重大工程社會責(zé)任管理還涉及社區(qū)穩(wěn)定、移民拆遷安置等多種政治任務(wù)，具有高度的特殊性和復(fù)雜性特征，由此決定了政府規(guī)制在推動重大工程社會責(zé)任履行方面的重要作用。

根據(jù)重大工程項(xiàng)目所屬領(lǐng)域的不同，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)展改革委”）、自然資源部、交通運(yùn)輸部和國家稅務(wù)總局等國家部門對重大工程社會責(zé)任均具有監(jiān)管職能。然而，政府各部門主要是針對自身管轄范圍內(nèi)的社會責(zé)任行為進(jìn)行約束，較為碎片化，目前尚未成立專門治理機(jī)構(gòu)或體系針對重大工程社會責(zé)任進(jìn)行全過程的總體監(jiān)管。同時，由于政府各機(jī)構(gòu)層級間不清晰的權(quán)責(zé)分配，呈現(xiàn)出鮮明的“條塊”特征，在監(jiān)管過程中政府無法全面有效發(fā)揮規(guī)制作用。目前，我國重大工程項(xiàng)目社會責(zé)任履行狀況并不樂觀，社會責(zé)任異化現(xiàn)象大量出現(xiàn)，成為重大工程可持續(xù)發(fā)展的“絆腳石”，給重大工程帶來社會責(zé)任治理難題，重大工程項(xiàng)目社會責(zé)任治理有效性面臨巨大挑戰(zhàn)。

基于此，對政府在重大工程社會責(zé)任建設(shè)過程中的作用機(jī)制及規(guī)制要求的具體傳遞路徑進(jìn)行系統(tǒng)梳理，構(gòu)建完善的重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制體系，探究重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制傳遞路徑，以完善重大工程社會責(zé)任監(jiān)督管理機(jī)制，推動政府全面有效地發(fā)揮規(guī)制作用，從而提高社會責(zé)任的可持續(xù)性，并阻斷異化風(fēng)險。

1 重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能分析

1.1 國務(wù)院及國家發(fā)展改革委

以蘇通大橋、鎮(zhèn)江揚(yáng)州長江公路大橋等項(xiàng)目為例，重大工程項(xiàng)目需向國務(wù)院計劃主管部門提交建設(shè)申請和可行性研究報告，通過國務(wù)院全體會議、總辦公會研究及各主管部門綜合評定，獲得批準(zhǔn)后方可確定為國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

以怒江水利工程為例，國家發(fā)展改革委協(xié)同怒江市政府、國家環(huán)保總局及環(huán)保非政府組織（NGO）等社會團(tuán)體評審《怒江中下游流域水電規(guī)劃報告》，并針對怒江水壩環(huán)境影響問題召開審查會，此后又聯(lián)合國務(wù)院西部開發(fā)辦和云南省政府針對怒江水電總體情況進(jìn)行調(diào)研、考察和召開座談會，最終正式批準(zhǔn)建設(shè)怒江水電基地。

1.2 國務(wù)院下屬各部委

生態(tài)環(huán)境部主要針對環(huán)境與倫理、政治與公益方面的社會責(zé)任制定總體規(guī)制要求，并針對下屬各機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，具體包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、自然資源利用評價及移民安置等，具體如圖1所示。

交通運(yùn)輸部主要負(fù)責(zé)針對經(jīng)濟(jì)與質(zhì)量、法律與規(guī)范及環(huán)境與倫理方面的社會責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管，具體包括制定總體規(guī)制、監(jiān)督下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況等，主要涉及重大工程安全生產(chǎn)監(jiān)督、建設(shè)質(zhì)量評估及環(huán)境影響等方面，具體如圖2所示。

水利部主要針對經(jīng)濟(jì)與質(zhì)量、環(huán)境與倫理及政治與公益方面的社會責(zé)任制定具體規(guī)制要求，并進(jìn)行監(jiān)管和約束，具體涉及制定水土保持有關(guān)政策、擬訂水利工程移民安置規(guī)劃、針對涉水違法行為進(jìn)行監(jiān)督和查處等，具體如圖3所示。

自然資源部主要針對參建方在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中涉及法律與規(guī)范、環(huán)境與倫理等方面的社會責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，具體涉及重大工程項(xiàng)目的建設(shè)用地規(guī)劃及審批、自然資源監(jiān)督管理和信息發(fā)布、國土規(guī)劃違法處理、國家自然資源的開發(fā)利用等，具體如圖4所示。

此外，財政部還負(fù)責(zé)重大工程建設(shè)資金的審核、批復(fù)和管理。針對中央投資的國家重大工程項(xiàng)目，財政部需要出具出資證明并辦理財政撥款，同時對重大工程項(xiàng)目財政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以確保財政資金專款專用，避免工程腐敗行為；審計署負(fù)責(zé)對資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行稽查及監(jiān)督工作；國家稅務(wù)總局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理建設(shè)和運(yùn)營過程中的繳稅行為。

2 重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制機(jī)制分析

對政府各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能分工進(jìn)行系統(tǒng)梳理，可以發(fā)現(xiàn)國務(wù)院在重大工程項(xiàng)目社會責(zé)任規(guī)制體系中作為監(jiān)督者角色，發(fā)揮決策規(guī)制作用；國家發(fā)展改革委作為國務(wù)院的職能部門，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)全國重大工程項(xiàng)目的規(guī)劃、審批和稽查工作；各部委根據(jù)職能范疇不同負(fù)責(zé)制定各自領(lǐng)域內(nèi)重大工程項(xiàng)目社會責(zé)任總體規(guī)制要求，其下屬各級政府職能部門在符合總體規(guī)制要求的基礎(chǔ)上根據(jù)各轄區(qū)實(shí)際發(fā)展情況制定具體規(guī)制要求，發(fā)揮監(jiān)督規(guī)制作用；國務(wù)院下屬各級部委及相關(guān)職能部門作為執(zhí)行者角色，主要發(fā)揮監(jiān)督規(guī)制作用。重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制機(jī)制如圖5所示。

3 重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制傳遞路徑分析

3.1 重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制傳遞路徑揭示

重大工程組織結(jié)構(gòu)具有高度復(fù)雜性，建設(shè)過程需要多方協(xié)調(diào)與資源整合，此時指揮部、建設(shè)委員會等協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的成立發(fā)揮了重要的治理作用，如南水北調(diào)工程建設(shè)管理委員會、上海世博會組織委員會、港珠澳大橋管理局等。同時，結(jié)合我國獨(dú)特的政府-市場二元交互制度情境，重大工程建設(shè)一般采取委托管理模式，政府作為業(yè)主方，通過招標(biāo)等方式將項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施委托給具體的建設(shè)單位，由其組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程的決策和建設(shè)。

鑒于此，重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制要求需要經(jīng)歷從中央政府到地方政府及各職能部門，再到具體的建設(shè)單位及其下屬各管理部門的傳輸過程。在這一過程中，中央政府、地方各級政府、相關(guān)職能部門及建設(shè)單位扮演著不同的角色，共同推進(jìn)重大工程社會責(zé)任的治理。重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制傳導(dǎo)路徑如圖6所示。

政府通過政府委托的形式將重大工程社會責(zé)任總體規(guī)制傳達(dá)給指揮部等臨時議事機(jī)構(gòu)，指揮部等臨時議事機(jī)構(gòu)又以市場委托形式將具體規(guī)制傳達(dá)給各利益相關(guān)方，項(xiàng)目各利益相關(guān)方再通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置切實(shí)履行重大工程社會責(zé)任方面的具體規(guī)制要求。

3.2 重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制傳遞路徑利弊分析

在我國特有的政府-市場二元機(jī)制之下，政府規(guī)制機(jī)制的設(shè)置有利于重大工程參建方形成制度性壓力，提高其社會責(zé)任履行的自覺性和積極性，推動重大工程項(xiàng)目各項(xiàng)社會責(zé)任的切實(shí)履行。以工程指揮部這種特殊的規(guī)制模式為例，可以充分發(fā)揮高層級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性，借以協(xié)調(diào)各政府部門之間的關(guān)系，高效整合行政資源，從而提高重大工程建設(shè)效率及對各參建單位的行政約束力。然而，這種政府主導(dǎo)的規(guī)制模式也存在一定的局限性，具體如下。

3.2.1 政府規(guī)制體系權(quán)責(zé)分配模糊

我國政府各層級間權(quán)責(zé)分配不同，表現(xiàn)出鮮明的“條塊”特征，重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制體系存在一些內(nèi)在問題。首先，不同政府部門之間存在職能交叉及重復(fù)的問題，導(dǎo)致出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象，阻礙重大工程社會責(zé)任的切實(shí)履行。政府規(guī)制機(jī)制的建立是為了從整體上推動社會責(zé)任的切實(shí)履行，不同部門的職責(zé)設(shè)置是各個部門博弈權(quán)衡的結(jié)果，但不意味著這個結(jié)果是最優(yōu)解。不同政府部門之間存在不同的規(guī)制目標(biāo)，如環(huán)保部主要側(cè)重于考察建設(shè)過程中對環(huán)境的影響，重點(diǎn)關(guān)注各種排放指標(biāo)的控制，而國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等其他部門則更多考慮的是應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)與質(zhì)量責(zé)任。規(guī)制目標(biāo)的差異性導(dǎo)致各級規(guī)制部門之間存在矛盾性，從而加大了規(guī)制傳導(dǎo)和執(zhí)行過程中的風(fēng)險性，以至于中央政府各項(xiàng)規(guī)制政策和要求的實(shí)際效果不盡人意。例如，招投標(biāo)機(jī)制的初衷是優(yōu)勝劣汰，以得到合理的造價控制建設(shè)成本，但行業(yè)規(guī)則的不合理利用導(dǎo)致偷工減料等行為出現(xiàn)，不僅易于激化甲乙雙方的矛盾，更易導(dǎo)致其成為腐敗滋生的重災(zāi)區(qū)。

3.2.2 兼任現(xiàn)象提升腐敗風(fēng)險

重大工程項(xiàng)目通常由中央或地方政府發(fā)起，政府通常會委派相關(guān)行政職位人員兼任工程指揮部的高層管理人員。在這種“強(qiáng)政府、弱監(jiān)管”的情境下，很容易產(chǎn)生工程腐敗等隱性風(fēng)險，同時可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制失靈，使通過規(guī)制壓力提高社會責(zé)任的效果大打折扣。在項(xiàng)目初期，重大工程指揮部的領(lǐng)導(dǎo)由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，所以其廉潔性與重大工程項(xiàng)目社會責(zé)任的履行情況有直接聯(lián)系，一旦出現(xiàn)工程腐敗，后果不堪設(shè)想。因此，要加強(qiáng)對各級管理人員的審查和監(jiān)督，對于存在貪污腐敗及其他不作為甚至違法亂紀(jì)情況的人員進(jìn)行嚴(yán)格查處，以起到警示作用。

3.2.3 各參建單位社會責(zé)任約束力度參差不齊

針對參與重大工程項(xiàng)目建設(shè)的不同類型的企業(yè)，政府規(guī)制所發(fā)揮的作用也分為不同等級。一般情況下，國有企業(yè)的社會責(zé)任履行情況良好，在無合同的情況下仍然能積極地參與項(xiàng)目建設(shè)，因?yàn)閲衅髽I(yè)與政府之間存在特殊的非正式規(guī)制。對于國有企業(yè)來說，政府掌握其高層管理人員任命和罷免的權(quán)力，可以根據(jù)國有企業(yè)的具體工作情況采取相應(yīng)的激勵與約束措施。如果國有企業(yè)在重大工程建設(shè)過程中存在社會責(zé)任缺失的現(xiàn)象，政府可以通過嚴(yán)格的行政層級結(jié)構(gòu)對其管理人員進(jìn)行處理；如果國有企業(yè)較好地履行了相應(yīng)的社會責(zé)任，既提升了政治業(yè)績，又得到了政府的政策激勵和優(yōu)待，可以得到更多的項(xiàng)目和市場機(jī)會。而對于普通企業(yè)而言，政府行政制度的約束和激勵效果相對較弱，這也是影響其社會責(zé)任建設(shè)的一個重要因素。此外，我國建設(shè)的重大工程中包含大部分的整治工程，如南水北調(diào)、西氣東輸?shù)龋男邢鄳?yīng)的社會責(zé)任是各參建企業(yè)的應(yīng)盡義務(wù)和道德要求，如未履行應(yīng)盡的社會責(zé)任，將面臨違規(guī)等問題。這些隱形的非正式規(guī)制在一定程度上對參建企業(yè)的社會責(zé)任建設(shè)起到了約束作用。政府規(guī)制政策本身存在一定的差異性，既包括各地方政府之間的差異性，還包括地方政府與中央政府目標(biāo)的差異性，從而導(dǎo)致地方政府有時并未完全按照中央政策執(zhí)行，而是從自己的利益角度出發(fā)采取不同措施。以高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為例，中央政府考慮的是政治經(jīng)濟(jì)等宏觀全局的發(fā)展需要，而地方政府更多的是考慮自己的經(jīng)濟(jì)地位和地方政府業(yè)績，建設(shè)動機(jī)的不同導(dǎo)致了社會資源的浪費(fèi)和規(guī)制傳導(dǎo)的失靈。

4 結(jié)語

對政府規(guī)制在推動我國重大工程社會責(zé)任建設(shè)的過程中所發(fā)揮的作用機(jī)制及具體的傳導(dǎo)路徑進(jìn)行探究，可以發(fā)現(xiàn)在中國特色社會主義制度的情境之下，政府規(guī)制對于約束參建方行為、提升其履行社會責(zé)任的自覺性、推動重大工程項(xiàng)目治理及可持續(xù)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用，但目前我國重大工程社會責(zé)任政府規(guī)制機(jī)制也存在一定的局限性，如政府職能交叉問題、兼任問題和目標(biāo)差異性問題等。基于此，需要不斷推動重大工程社會責(zé)任制度化建設(shè)，健全法律環(huán)境；建立重大工程社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系，系統(tǒng)推進(jìn)重大工程社會責(zé)任建設(shè)工作的落實(shí)；完善重大工程社會責(zé)任政府激勵機(jī)制，提高參建方自覺履行社會責(zé)任的積極性。

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PMT

收稿日期：2022-10-28

作者簡介：

楊德磊（1982—），女，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：重大工程社會責(zé)任。

李佳文（1998—），女，研究方向：重大工程社會責(zé)任、大型項(xiàng)目管理。

祝軍（1972—），男，博士，研究方向：大型項(xiàng)目管理。

彭久東（1983—），男，高級工程師，研究方向：大型項(xiàng)目管理。

李晶（1997—），女，研究方向：重大工程社會責(zé)任、大型項(xiàng)目管理。