雙重身份“政策企業家”如何推動政策議程設置？

摘要：“兩會”提案是我國政策議程設置的一個重要來源，人大代表和政協委員往往可以通過提案和建議推動重要議題進入政府決策過程。那么，如何在理論層面歸納和解釋這種政策議程設置機制？既有研究尚未能夠給出準確回答。本文以多源流理論為主要視角，以角色理論和政策企業家理論為基礎構建初始框架，通過對某政協委員“興建兒童公園”的提案案例進行生動刻畫，提出理論解釋嘗試回答上述問題，并與既有理論展開對話。研究結果表明，政協委員等“具有雙重身份的政策企業家”能夠累積多種角色資源，通過優化配置和合理利用角色資源來活躍于不同源流之中，從而推動源流的發展與匯合，最終促成政策議程設置。本文導出的“基于角色資源的多源流分析框架”能夠為中國情境下充分發揮政策企業家在議程設置中的積極作用提供有益參考。

關鍵詞：多源流理論；政策企業家；政策議程設置；政協委員

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2023.04.006

0 引言

2021年10月9日上午，《關于區政協十五屆五次會議第015號重點提案（關于興建Y區兒童公園的提案）督辦情況報告》被送到重慶市Y區政協提案委辦公室，這標志著Y區人民政協H委員先前提交的有關“在Y區興建一座兒童主題公園”的提案終于獲得政府部門采納。長久以來，Y區一直缺少供兒童活動的場所，當地居民也曾通過多種渠道進行反映，但都不了了之。這次由H委員提交的政協提案最終通過，也意味著這個困擾當地居民多年的難題終于得到解決。

事實上，此次“興建Y區兒童公園”提案是政協委員根據一條“百姓線索”轉化而來。2021年年初，Y區政協在網絡上公開向廣大人民群眾征集對全區建設發展的意見和建議，其中，一條關于“興建Y區兒童公園”的“百姓線索”被H委員捕捉，在對其進行“一對一”認領后，H委員通過聯系網民、深入調研，不斷將這條“百姓線索”完善，最終形成一份完整的、科學可行的政協提案，并在2021年Y區“兩會”召開之際，在聯組討論會上就“興建兒童公園”進行了專題發言，最終成功使“興建兒童公園”這一社會問題被納入政府的政策議程之中。

縱觀整個“Y區兒童公園”事件，有關政府部門最終做出“興建兒童主題公園”的決策行為本質上是一種政策議程設置。政策議程是公共問題成為公共政策的邏輯起點，國外學者根據政策問題提出者的身份（決策者、智囊團或民間等），將政策議程設置分為“動員型”“穩固型”“外在創始型”和“內在創始型”等模式［1-2］，國內也有學者據此提出了關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式等六種政策議程設置模式［3］。而在本案例中，政策議程設立是由政協委員提交政協提案的方式推動的，由于我國政協委員一般具有雙重身份，他們是政協委員的同時，還可能是某一領域的專家、學者或企業家等，因此，以政策問題提出者的身份為視角劃分的議程設置模式，無法對此次政協委員主導下的政策議程設置過程進行解釋。

既有研究將在政策議程中愿意投入各種資源，以促成自己所偏好的未來政策的人物稱為“政策企業家”，他們善于撬動集體力量以改變現有公共資源分配方式，被視為解釋政府再造和政策變遷的關鍵變量［4］。金登［5］在多源流理論中提出，政策企業家們在政策議程設置過程中扮演著抓住政策機會窗口開啟時機，推動政策流、問題流和政治流結合起來的關鍵角色。在上述定義下，我國政協委員、人大代表等可以被視為一種具有雙重身份的政策企業家［6］，他們不僅在政策窗口打開時推動源流匯合，而且可以利用不同的身份穿梭在三源流之間，不斷削弱源流之間的獨立性［7］。一些學者針對雙重身份的政策企業家的“軟化”①方式展開了研究，提出具有雙重身份的政策企業家可以通過人大、政協會議等“軟化通道”，抓住時機對政策議程設置過程產生關鍵性的影響，幫助從政府中打開政策議程的“政治窗口”［8-10］。但遺憾的是，以上研究中尚未對這類“雙重身份”的政策企業家對政策議程設置的行為策略進一步闡述。因此，這成為了本文關切的核心研究問題：在我國獨特的政治制度安排下，政協委員等具有雙重身份的政策企業家如何對源流進行“軟化”，進而促進源流的發展與匯合，最終促成政策議程設立？

為回答上述問題，本文擬在多源流理論的視域下對Y區兒童公園政策議程建立過程進行深描，通過對政協委員這一典型的中國“政策企業家”在該事件中三股源流中的具體“軟化活動”進行追溯和探討，揭示其是如何在該政策議程建立過程中通過自己的雙重身份，推動源流的發展與匯合，最終促成議程的構建。本文研究數據資料源自兩條途徑：（1）深度訪談。圍繞“興建兒童公園”提案產生過程，對H委員進行了多輪結構化與半結構化訪談，獲得訪談記錄近2萬字。（2）二手資料。為進一步補充資料，在騰訊網、華龍網、網易新聞等媒體平臺搜集與Y區兒童公園相關的網絡資料和文獻，最終獲得2萬余字的網絡材料。本研究通過一手數據與二手數據進行“三角互證”，以提高支撐材料的信度和完備性，實現對問題的多側面認知。

1 解釋框架的理論基礎及初步建構：基于角色資源的多源流分析框架

1.1 多源流理論及中國情境下的政策議程設立

多源流理論由美國政策學家金登提出，該理論包含五個要素，分別是問題源流、政策源流、政治源流、政策窗口和政策企業家。問題源流關注的是問題被確認和界定的過程，焦點事件的發生、關鍵指標的變化以及現有項目運行的反饋等都有可能被政府決策部門對某一社會問題的關注。政策源流是問題被界定后的政策方案準備與競爭的過程，通常以法規、講話、文件、交談等形式出現。政治源流是包含影響某一政策問題是否能夠成為政策議程的政治活動或事件，包括民眾情緒、利益集團、政府換屆等政治因素。政策窗口是一種稍縱即逝的機會之窗，根據不同的觸發機制，可以是由某個緊急事件推動形成的“問題之窗”，也可以是在某些政治要素基礎上形成的“政治之窗”。政策企業家是指在政策問題進入議程過程中具有重要影響的政策倡導者，他們負責促成重要人物關注該問題，并負責使公共問題及其解決方案相結合。在金登的假定下，問題、政策與政治三大源流相互獨立，分流而動，當“政策窗口”打開時，三股源流在政策企業家的推動下得以匯合并進入敞開的政策之窗，最終促成政策議程設置。

多源流理論一經提出便在西方學界得到廣泛應用，作為目前學界運用最為廣泛的政策分析工具，多源流理論在西方學界得到了普遍的認可，在美國外交政策［11］、國際組織戰略［12］甚至歐盟的全球健康政策［13］等宏觀分析上都得到了運用。然而，“金登的觀點畢竟僅涉及美國的決策前過程”［14］，對于我國的政策實踐，多源流理論是否仍具有較強的解釋力？2004年，隨著《議程、備選方案與公共政策》一書在中國翻譯出版后，國內研究者對多源流理論積極引介并解讀，將其應用于我國教育［9］、環境［15］、社會［16］等領域的政策制定過程的剖析和探討，但過往研究大多是基于宏觀層面探尋問題、政策、政治三種源流與我國具體決策實踐的對應關系，而立足我國具體行政環境對模型進行情境優化與補充較少［17］。盡管也有學者結合我國社會發展特征［18］、政策過程思想［19］構建中國本土化政策過程解釋模型，或是通過要素調整［20］、要素嵌入［21］等方式對多源流理論解釋框架進行修正，然而，這些研究大部分都是圍繞著“三源流”要素對多源流模型進行優化，旨在建立問題、政策、政治三種源流間的因果聯系、削減政策之窗隨機性以及要素的重新識別與排序上，對政策議程設置中的另一關鍵要素——政策企業家關照不足。

政策企業家是推動源流匯聚的關鍵角色，他們愿意投入自己的時間、精力、聲譽和金錢等資源以促成某一問題的政策議程設置，但經典多源流理論對政策企業家資源的來源與具體作用路徑卻未過多論述。在我國獨特的政治制度下，政協委員、人大代表等政策企業家擁有政治和社會上的雙重身份，這與西方國家的政策企業家有著質的區別，這些擁有雙重身份的政策企業家不僅能獲取更為豐富的資源，而且擁有推動政策議程設置的制度性機會。因此，在解釋由他們推動下的政策議程設置時，有必要對多源流理論進行適應性的補充和調整。

1.2 基于角色資源的多源流分析框架

社會學當中的角色理論認為，人們在社會生活中扮演著各種角色，每個“角色”包含著個體在特定社會關系中的身份，以及該身份必須面對和實現的一系列權利、義務、期望、規范和行為。隨著個體扮演角色的增加，會產生角色累積，有學者認為這種累積會消耗時間和精力，帶來超負荷和沖突的雙重負擔，但也有學者指出，角色的增加能帶來個體資源累積等積極的成果，且這種正向收益大于角色沖突所致的負向影響［22-23］。個體承擔角色的越多，其獲得的資源將會越多，這些資源不僅可以滿足某一特定角色活動的需要，也可能會對其他角色活動產生裨益［24］，通過有效配置和利用不同的角色資源，能夠促進不同角色之間的良性互動，從而實現角色互益［25］。

基于上述觀點，本文認為政協委員、人大代表等具有雙重身份的政策企業家實際是在職務上扮演了社會-政治上的“雙重角色”：（1）社會角色：社會角色是在社會系統中與一定社會位置相關聯的符合社會要求的一套個人行為模式，在本文中，政策企業家的社會角色是基于某項社會職務產生的，通過履行職務職責、開展職務工作，政策企業家不僅可以積累某一領域豐富的知識和經驗，而且可以獲得該領域的一手信息。比如，我國人大代表、政協委員來自各行各業，能夠基于平時的本職工作發現問題，及時反映民意。（2）政治角色：政治角色是與政治主體的一定政治地位相適應的政治行為模式，本文中的政治角色是政策企業家在政治系統中開展相應的政治活動時產生的，在扮演政治角色時，政策企業家能夠近距離接觸政策制定系統，擁有政策制定或影響政策制定的能力。比如，我國專家、學者可以作為政府智庫參與政府召開的座談會、說明會，基于自身的專業知識為政府的決策建言獻策，能夠推動我國政府決策的科學性、民主性。在扮演雙重角色的過程中，雙重身份的政策企業家累積了多種角色資源，并通過有效配置和利用這些角色資源實現不同的角色活動。

因此，本文提出一個“基于角色資源的多源流分析框架”，認為“雙重身份”政策企業家推動政策議程設置這一過程，實際是通過扮演了社會-政治的“雙重角色”，累積了多種角色資源，再通過合理配置和利用這些角色資源，活躍于不同源流之中，不斷推動源流的發展與匯合，最終促成政策議程設置（圖1所示）。

2 Y 區兒童公園案例的三個源流

2.1 問題源

流社會問題不會天然地成為政策議題，焦點事件、重要指標或現有項目的反饋等能夠幫助一些狀況選擇性地被界定為問題［26］。在兒童公園這一案例中，在焦點事件以及政策企業家的推動下，“興建Y區兒童公園”這一問題得以被識別。

2.1.1 現實問題：Y區兒童活動場所建設不足

Y 區幅員面積1 576 平方公里，常住人口114.8 萬人。據2019 年國民經濟和社會發展統計公報顯示，Y區0～14歲兒童達191 790人，然而，面對如此龐大的群體，Y區提供給兒童游玩的場所極少而且設施設備不齊全。并且，隨著城市不斷變遷，Y區老城的一些兒童游樂園被逐漸開發成為商業用地，還剩下的娛樂設施也因年久失修，基本處于歇業狀態，而Y區新城的發展主要以修建商業樓盤、小區等為主。雖然近幾年來，區委、區政府也修建了望賢公園、觀音山公園等生態公園為市民提供休閑活動的場所，但是，一個可供學齡前和學齡兒童進行游戲、娛樂、體育活動及文化科學普及教育的專業性的兒童場所卻處于缺位狀態。而形成對比的是，Y區周邊的其他區縣修建了專門的兒童公園，吸引了包括Y區在內的周邊區縣大量家長和孩子前去游玩，不僅豐富了孩子的課余時光，而且帶來了經濟效益。

2.1.2 焦點事件：兒童公園問題的初步識別

焦點事件的出現可以讓公眾、政策企業家、政府決策者、新聞媒體發現新問題，或對現有但潛伏的問題給予更多關注［27］。2021年Y 區“兩會”前夕，Y 區政協通過與本地市民關注度最高的網絡平臺合作，在網絡平臺上開辟了“百姓提案”線索征集專欄，廣泛征集人民群眾對全區經濟、政治、文化、社會和生態文明建設發展的意見和建議，引發了Y區市民們積極發帖討論，其中，一條關于修建兒童公園的百姓線索吸引了政協委員H 的注意：

“建議修一座自己的兒童樂園，這是實打實提升居民幸福感的事情。從老百姓的角度來看有了遛娃散心的好地方……不必再開車去銅梁，去B山區，去H川區，去B區（計劃修建超大型兒童樂園）遛娃，消費。而是讓別的人到我們的兒童樂園來遛娃來消費。讓我們Y區人不再羨慕別人，讓別人羨慕我們Y區人！”②“這與我之前的關注點不謀而合！”H委員看到這條百姓線索時不由得發出這樣的感嘆。H委員是Y區人民政協的一名政協委員，同時也是一名任教多年的老師，事實上，早在幾年前，他就覺察到Y區兒童活動場所匱乏的問題，并就此撰寫過相關的社情民意，但當時因為種種原因未予立案。因此，當這次看到這條百姓提案時，他立即聯系了政協委員會，表達了自己對“興建兒童公園”百姓線索的一對一認領意向，并開始著手準備撰寫提案。

“大概前年的時候我就注意到老區這邊兒童游樂場所越來越少了，像我們學校周圍的那個G公園，以前周末還有很多大人帶著小朋友去玩，但后面因為土地開發被占了很大一塊地，所以我當時就在想要怎么去改善這個問題，比如說修建一個專門的主題兒童公園或者說在現有的其他公園里面加一些兒童的游樂設施這樣，那時就有這個想法……因此，這次當我看到百姓提案中有恰恰有‘兒童公園’這個議題時，我也想到之前那個問題了，說明現在很多老百姓關注這個話題，我就認領了兒童公園的這個線索?！?/p>

2.2 政策源流

政策源流是政策企業家圍繞待解決的問題所產生的對策建議，需要經受技術可行性、價值可接受性、方案可操作性、財政預算等考驗。在本案例中，政策企業家通過調研和整合多方意見撰寫了政協提案，對兒童公園的建設形式、建設地址以及運營方式等內容提出了建議。

2.2.1 充分調研：把握民眾意愿

提案是政協委員集民智、匯民意的重要表現形式，“把握民眾意愿”是提案的關鍵。因此在認領百姓線索后，H委員工作之余與部分學生家長進行了交流，同時又通過區政協提案委聯系到了幾位提供線索的熱心市民，在微信上建立“Y 區興建兒童公園建議群”展開討論。通過和大家的交流討論，H委員發現，無論是學生家長還是市民群眾，他們對于建設兒童公園都表示了認可并充滿期待。但針對兒童公園建設內容的問題，由于大家對于兒童公園的認識幾乎都來自于周邊B區、D區修建的兒童公園，因此，群眾最多的意見就是“想要修建一個B區、D區那樣的兒童公園”。為此，H委員先后前往了兩地的兒童公園進行實地調研，試圖明晰Y區兒童公園的建設思路與建設內容。

通過調研，H委員發現這兩個兒童樂園都具有交通便利、公用設施配套齊全、休閑娛樂設施完備等優點，但作為教育人的他也敏銳覺察到這兩地的兒童公園還存在公園主題不夠突出，娛樂設施比重過大，在兒童玩耍的過程中缺乏對其身心健康成長的引導等問題。因此，在充分結合群眾意見和調研收獲，H委員提出了Y區兒童公園的建設思路——要在B 區、D區兒童公園的基礎上取長補短、更進一步，建設一個主題更為鮮明的兒童公園，既滿足兒童游樂需求，也要突出“五育并舉”，強調文化浸潤和科普教育，以促進兒童身心的全面發展。

“我認為兒童公園不僅只是玩耍，我們作為教育人來講，作為教師來講，肯定是關心兒童學生或者青少的健康成長，身心健康發展，因此，當我把這些想法聯系起來之后，我希望我們建的兒童公園是一個主題性明確的，比如說勞動基地、實驗基地、科普基地等等……”

其次，對于兒童樂園的運營方式，大家的意見也產生了一些分歧：“關于運營方式，群里有人覺得應該要全免費，但是有人也覺得全免費不現實，覺得政府承擔不起那么多錢了，然后我們最后大家還是一致認為，可能公益性和收費相結合，可能更好一些，一來是便于減輕政府的有限財力負擔，二個確實對于百姓來說，如果是交了錢進游樂園，也會更加愛護公共設施?！?/p>

結合區外調研經驗，H委員提出，完全免費的兒童公園對游客來說固然是件好事，但是相應的，兒童娛樂設施會比較單一，沒有辦法建設像科研基地這些成本比較高，后期維護成本比較高昂的設施。因此，大家在討論后一致認為，Y區兒童公園在運營收費上應當充分體現公益性質，免門票費，游樂設施可以免費為主，但其它科普等基地可適當收取門票費，同時，兒童公園停車場可以實行收費管理，以補充公園運營管理所需費用。

2.2.2 聯系政府：提升方案可操作性

“Y區興建兒童公園建議群”中，大家對兒童公園的選址眾說紛紜，有的覺得建在老區，有的覺得建在新區，經過一番討論，最后一致認為具體位置的問題最終可能還是需要規劃局、建管委這些相關部門才能落實。于是，H委員聯系到了Y區建管委，在說明身份和來意后，建管委的工作人員為H委員介紹了Y區在“十四五”期間的大致發展規劃，爾后，經過H委員對幾個地方的實地考察，最后在提案中提出三個選址方案：“其一是可將兒童公園建在L游樂園附近，融入西部歡樂谷，既能夠帶動更多的人流，提升歡樂谷人氣，也有助于打造一個以旅游、美食、購物為主題的特色商業街區；其二可以選擇修建兒童公園連通H景區，助推H景區的鄉村旅游發展。其三，可以考慮城東S科技城片區選址，通過提前規劃，預留用地，以修建大型的主題性的兒童公園?！?/p>

2.3 政治源流

政治源流包括民眾情緒、利益集團、政府換屆等政治因素。在本案例中，國家戰略和民眾意見為議程設置提供了良好的政治氛圍。

2.3.1 國家戰略：建設兒童友好型城市

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視少年兒童健康成長。黨的十九大報告提出，要“堅持在發展中保障和改善民生”，明確提出了“幼有所育”和“弱有所扶”的新要求，兒童工作成為黨治國理政基本方略的關鍵內容?！吨袊鴥和l展綱要（2011—2020年）》提出，要“加大兒童活動設施建設，將兒童活動設施和場所建設納入地方經濟社會發展規劃”，習近平總書記認為“當代中國少年兒童既是實現第一個百年奮斗目標的經歷者、見證者，更是實現第二個百年奮斗目標、建設社會主義現代化強國的生力軍”，并指出“各級黨委和政府、全社會都要關心關愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創造有利條件”。兒童的生活環境是否友好關系著生活在城市中的億萬兒童及其家庭，因此，創造兒童友好的城市空間，有助于提升市民獲得感、幸福感、安全感。

2.3.2 民眾意見：對于兒童公園的美好期盼

民眾意見是民眾沿著某些共同的路線思考并對一個問題產生相同態度。具體在本案例中，在“百姓提案”線索征集專欄百余條建議中，許多網友都不約而同談到了“兒童缺乏游樂場所，需要修建兒童公園”的問題，反映了Y區民眾對延兒童公園的期待：“我覺得Y區應該修一個像B區兒童公園那種大型的主題公園，現在的Y區除了觀音山公園外沒有休閑的地方，以前還有個桂山公園，現在也拆得差不多了！不能為了只招商發展而忽略了廣大市民的休閑，為了小孩我都跑了兩趟B區了！”“建議修建一個兒童公園，周邊區縣如T縣、B區、D區之類的都修有大型的兒童公園，現在國家還在倡導生二胎，這么多娃娃本區連個好耍的地方都沒得，還要帶到其他區縣公園去耍，太不方便了”“是否可以參照B區楓山湖樂園模式，在Y區這幾大公園中選定一個修建為兒童樂園，鳳凰湖就挺好。兒童是祖國的希望。萬達華茂的兒童樂園太貴了，去一次肉疼一天?！薄?/p>

網上的意見是民眾日常生活最直接的反饋，在本區兒童活動空間匱乏和周圍區縣修建兒童公園的雙重作用下，越來越多Y區民眾產生了希望修建屬于自己區兒童公園的意愿。

2.4 政策窗口開啟與源流匯合

2021年1月，Y區政協第十五屆五次會議在Y區文化藝術中心隆重開幕，為“興建兒童公園”創造了政治性條件，“政治之窗”被打開。在會議第二天的聯組討論會上，H委員被安排在了第二小組，一起參與討論的還有Y 區區長、常委副局長等政府領導。在聯組討論會議上，H委員就興建Y區兒童公園作了專題發言：“根據Y 區2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示，我區0～14歲兒童達191 790人，如此龐大的群體，他們的身心健康發展值得全社會關注……興建兒童公園，不僅可以提升市民的生活品質，為生活在Y區的孩子提供良好的身心健康發展環境，助推我區建成高品質生活示范區。還可以吸引川南地區、重慶主城及周邊區縣的市民到Y區來旅游觀光、投資興業……”

在政策企業家的推動下，興建兒童公園建議“漂浮”出政策流，引起了決策者的關注：“在公園規劃中，要做好預留，各單位要做好相關工作的銜接，一并納入規劃建設、打造”。區政協十五屆五次會議結束后，《關于興建Y區兒童公園的提案》被列為了區政協十五屆五次會議第015號重點提案。2021年10月，區政府辦公室就《關于區政協十五屆五次會議第015號重點提案督辦情況報告》提出擬辦意見“建議區城管局牽頭，區住建委、區新城建管委、區規資局配合，認真研閱吸納區政協建議意見，積極謀劃推動實施”。至此，Y區兒童公園將正式進入建設性階段。

3 框架整合：雙重身份“政策企業家”推動政策議程設置的理論解釋

在本案例中，H委員是擁有政協委員和教師雙重身份的政策企業家，充分利用了雙重身份帶來的多種角色資源，在三種源流發展過程當中開展了“軟化”活動，有利地促成了三源流的融合和政策議程的設立。那么，如何在理論層面歸納這樣的角色資源？怎么解釋這些角色資源在源流匯合過程中的具體作用邏輯，下面將進行分析。

3.1 基于雙重身份的多元化角色資源

Greenhaus 和Powell［28］提出，個體通過角色可以產生技能與觀點、人際關系、心理與物質等資源，在此研究基礎之上，本文認為雙重身份的政策企業家基于政治-社會雙重角色，產生了技術資源、組織資源、信任資源以及政治資源：

3.1.1 技術資源

技術資源是包括解決實際問題有關的軟件和硬件方面的專業知識［29］，在政策參與中，具有某領域專業知識的政策企業家能夠對該領域的社會問題覺察更為敏銳，更容易提出專業的意見，其政策主張相對非專業者更具有權威性和可信度［30］。因此，是否具有與所設置的政策議程問題的專業知識是影響政策企業家能否推動政策議程設置成功的關鍵因素。在本文中，政策企業家用到的技術資源主要來自其教師身份，作為與兒童成長聯系最緊密的職業，其在將近三十年的教師職業生涯中積累了對青少年兒童問題的深刻認識與思考，具備的兒童教育領域的專業知識素養幫助其對兒童教育問題具有更加敏銳洞察力。

3.1.2 組織資源

組織資源既包含產品、資金等有形資源，也包含關系、信息等無形資源。本文中的“組織資源”主要是指關系、信息等無形資源，人作為社會關系的總和，每個“角色”都包含著個體在特定社會關系中的身份，因此，具有雙重角色的政策企業家可以獲得社會-政治兩種身份帶來的組織資源幫助，以提高提案的民主性和科學性。一方面，H委員作為老師能夠在日常生活中和家長、學生打交道，獲得來自民眾關于兒童公園建設意見的一手的信息；另一方面，作為政協委員，政策企業家在日常工作中會接觸更多政府工作，對政府信息也會更加關注和容易獲得，能夠知曉非政治角色難以獲得的信息資源。

3.1.3 信任資源

“角色”是影響人們對個體進行信任判斷的重要因素，人們對某一“角色”的信任，取決于這些角色背后的社會保障約束機制，例如社會秩序性、該角色承擔的義務遵守情況及對角色技術能力的期望［31］。這種基于“角色”產生的信任評價的并不只針對某一具體個人，而是對該“角色”所代表的一類人的總體評價［32］。比如，當突發公共事件發生后，民眾上網查閱事件信息時會更信任由法律人士和專家學者等所發布的信息［33］。本案例中，政策企業家的雙重角色（老師-政協委員）均會產生“信任資源”，一方面，群眾對作為老師的政策企業家的“專業意見”更信服，另一方面，政策企業家作為政協委員，在聯系群眾時群眾認為自己的建議得到了政府方面的重視，期盼自己的意見能夠通過政協委員進一步反饋。

3.1.4 政治資源

政治資源是指能夠使政治行為主體對政治客體發生作用，從而影響政治變遷、維護政治穩定、推動政治發展的物質與非物質因素的總和［34］。朱旭峰等［35］認為，根據不同的參政議政渠道，我國公民向國家機關提出意見和建議的方式可以分為兩類：一是零準入門檻的，任何有參政議政意愿的公民都可申請參與。比如，市長熱線、信訪舉報、申請信息公開等渠道；第二類渠道準入門檻更高，需要通過政府的審核批準，比如我國人大代表、政協委員通過提案建言獻策，或是專家學者受政府邀請參與的座談會、說明會等。本文的“政治資源”主要指由政策企業家的政治角色——政協委員產生的第二類高準入渠道——政協委員作為我國群眾與政府之間橋梁與紐帶，在每年召開的“兩會”上能夠近距離接觸決策者，將民眾關注的公共問題會以提案方式呈現，于政府內部打開政策之窗。

綜上，本文認為雙重身份的政策企業家基于社會-政治雙重角色產生了技術資源、組織資源、信任資源以及政治資源等角色資源，其中技術資源主要是基于政策企業家社會角色（教師）產生，政治資源主要基于政策企業家的政治角色（政協委員）產生，同時，兩種角色在不同方面均產生了信任資源和組織資源（圖2所示）。

3.2 角色資源在源流中的作用邏輯

在本案例中，雙重角色的政策企業家通過合理配置和利用不同的角色資源，對推動源流的發展和匯合中發揮了重要作用，具體作用邏輯如下。

3.2.1 技術資源的作用邏輯

在本案例中，技術資源幫助政策企業家精準識別專業領域的問題，提高建言獻策質量水平。

問題源流中，政策企業家通過技術資源更好地識別和感知到有關兒童教育領域的問題，并在適當的時候推動該問題成為政策問題。政策議程設置過程中，社會問題被感知是決定其能否成為公共政策問題的第一個關卡。此次區政協開展征集“百姓線索”活動之前，H委員就已經敏銳覺察到Y區兒童活動場所缺乏的問題，并為此撰寫過相關的社情民意，展現了其對于兒童教育領域問題思考的前瞻性，雖然當時社情民意未予立案，但已經在政策企業家心里埋下了為Y區兒童提供更好、更多活動場所的想法。因此，在此次“百姓提案”線索征集專欄中有群眾提出“修建兒童公園”的建議時，政策企業家能夠迅速捕捉到該條線索，發出“這與我的觀點不謀而合！”的感嘆，并通過認領該“百姓線索”，使“興建兒童公園”這一社會問題能夠“浮出水面”，推動“問題源流”向前流動。

其次，技術資源幫助政策企業家從專業的角度思考問題和撰寫政策建議，推動政策源流的發展更加順利。由于決策者的精力和時間是有限的，一項邊緣性的政策議題能被決策者關注并納入政策過程，需要該議題前期具有扎實的調研以及提出了相對具有可操作的政策建議［36］。案例中的政策企業家在其它區縣的兒童公園進行調研的過程中，覺察到這些兒童公園雖然游樂設施完備，但促進兒童身心健康發展方面的東西過少，因此，基于教師的專業角度，他提出兒童公園的建設重點不僅在“玩”，更要關注兒童公園的教育意義，提出要結合“五育并舉”政策，打造一個主題明確、對兒童身心健康全方位發展有益的兒童公園；另一方面，政協委員在撰寫提案、反映重要信息和社情民意、大會發言等履職過程中，需要委員提交較為規范和合格的文字材料。本文中的政策企業家作為老師，擁有良好的信息歸納能力和表達能力，能很好地將調研經歷和民眾意見進行歸納總結，形成一份高質量、可操作性強的提案建議，從而提高建議被采納的可能性。

3.2.2 組織資源的作用邏輯

在案例中，組織資源幫助政策企業家擴展信息的獲取渠道，擴充政策企業家獲取信息的數量和質量，以提高提案的民主性和可接受性。

一方面，政策企業家在一對一認領百姓提案后，通過和學生家長以及提供線索的熱心群眾溝通交流，了解更廣泛的群眾對于修建兒童公園形式、內容的想法，使得提出的提案建議更加接地氣。另一方面，提案的形成一定程度上是某些政策的雛形，因此，掌握相關的政府信息，更易提出被決策者接受的建議，提高提案被采納的可能性。案例中，H委員在和熱心群眾對兒童公園的選址問題討論后，一致認為具體的選址還是需要政府部門根據Y區的整體規劃來決定，因此，H委員通過聯系建管委部門和查閱資料，了解到“十四五”期間“L游樂園”“H景區”“S科技城”等多個地點的規劃方向，并基于此歸納撰寫了兒童公園的選址建議，提高了政府部門對提案的可采納性。

3.2.3 信任資源的作用邏輯

信任資源幫助政策企業家更好地和民眾溝通交流，從而形成高質量共識。

本文的政策企業家作為政協委員是我國政治體制內的一員，當其主動聯系到民眾，表示希望進一步傾聽他們建議的時候，大家認為自己的想法得到了政府的重視和反饋，因此，在與政策企業家溝通的過程中會更加樂意表達自己的想法，并希望能通過政協委員再進一步反饋自己的想法。

“當我找到他（線索提供者）時，他們也是非常高興的，其實他們不曉得我們政協委員的作用多大，其實準確講作用不大，但是，他覺得他那個想法得到了傳遞，政府還是非常上心，所以，當我找到他們的時候，他們還是非常高興，并且很樂意表達跟交流?！?/p>

其次，案例中的政策企業家作為教師，民眾對于其在兒童教育方面的建議有著更高的接受度和認可度，在針對兒童公園建設內容的溝通交流過程中，大家更容易接受來自H委員作為老師的專業意見。因此，政策企業家通過社會-政治雙重身份帶來的信任資源，在自己和民眾之間構建了一座能夠相互對話的信任之橋——不僅有利于民眾更愿意抒發他們的意見，幫助自己撰寫出更加符合民意的提案建議，也有利于政策企業家自己的觀點更容易被接受和采納，形成共識。

3.2.4 政治資源的作用邏輯

本案例中，政治資源為政策企業家提供了制度性機會，幫助政策企業家能夠抓住政策窗口打開的時機，推動源流匯合。

我國政協委員擁有政治協商、民主監督、參政議政三大職能，每年召開的中國人民政治協商會議能夠讓委員們和政府部門領導們進行面對面溝通交流，將民生意愿直接傳遞到決策層，作為一種高準入通道，政協委員在會議上發言質量水平的高低也將直接影響該社會問題能否成為政策問題。

“通過那種發言，他能直接就讓相關部門和區領導了解這個東西了，能直接就把老百姓那種民生意愿、想法、呼聲直接傳遞給決策層，這個是很關鍵的，這比你在下面你寫很多社情民意、寫很多提案都有用，你看這親耳聽到的，如果發言質量水平高一點，他就更能打動領導者、決策者?！?/p>

H委員在Y區召開“兩會”這一政策窗口打開的時候，就“興建兒童公園”進行了發言，贏得了區書記的高度認可，使得建設兒童公園“漂浮”出政策流，引起了決策者的關注，推動《關于興建Y區兒童公園的提案》成為重點提案。

3.3 角色資源推動源流發展的動力機制

3.3.1 體制動力

體制動力是H委員作為政協委員的責任擔當。中國人民政治協商會議是具有中國特色的制度安排，政協委員作為政協工作的主體，不僅是一種榮譽和身份，更是一種政治責任。習近平總書記多次強調要“強化委員責任擔當”，按照《全國政協章程》的規定，各地政協把全國和上級政協提出的工作和任務，結合本地實際加以細化，具體落實到各委組和全體委員身上，明確委員應該履行哪些職責、參加哪些活動、要完成哪些任務，這些就是政協委員的責任。我國許多地方的政協也會通過履職量化的方式，對委員提交提案、反映社情民意信息以及大會發言等事項進行考核，對考核得分低的委員進行約談甚至勸辭，以督促政協委員認真積極地履行職責和完成任務。因此，在這樣的制度安排下，政協委員具有密切聯系群眾，了解和反映群眾的愿望和要求的體制動力。

3.3.2 內生動力

內生動力不同于外界壓力產生動力，是個體基于自身的責任、目標所激發出來的由內而外的動力。作為公民，H委員擁有提高本地生活品質的美好愿景，作為政協委員，更有一份“為國履職、為民盡責”的政治責任，正如H委員所說：“作為一個政協委員，我就有一種責任和義務，我平時也會非常認真思考，會想我能為民生事業為經濟社會發展，我能夠盡我自己的能力，提一些建設性的意見和建議”。正是基于一種自我的內驅力，當政策企業家在遇到一些社會問題能夠聯想起來，并在合適的時候推動該社會問題成為政策問題。

3.3.3 外部動力

外部動力是公眾對H委員的支持和督促。民意支持是政協委員行動中的關鍵推動力，近年來，我國每年“兩會”期間政協委員的建言都能夠在網絡上引發熱議，“兩會熱搜”吸引億萬網友的關注和討論，顯示了我國越來越多民眾政治意識逐漸增強，一定程度上也對政協委員提案起到監督和督促的效果。本案例中，“興建兒童公園”提案本身就是由網絡上征集的“百姓線索”轉化而來，一方面，微信群里“百姓線索”的提供者對該事件保持了持續的關注。另一方面，該提案由網絡上而來，在網絡上擁有較高的關注，在提案辦理的過程中，也受到來自網友、媒體等各方的關注。因此，在公眾的支持和督促下，政策企業家在撰寫提案的過程中獲得了持續的外部動力。

3.4 框架整合導出與理論建構

本文通過對H委員推動“兒童公園”政策議程設置的過程進行具體闡述，認為H委員在扮演教師和政協委員兩種不同的角色過程中積累了技術資源、組織資源、信任資源以及政治資源等資源，并通過對資源的合理配置和利用，對“兒童公園”議程設置中的問題源流、政策源流的發展以及三源流的匯合發揮了重要推動作用，而政治源流的發展在本案例中相對獨立。同時，本文也進一步對其資源作用的動力進行了分析，認為政策企業家在推動議程設置的過程中受到了體制動力、內生動力以及外部動力的作用，這三種動力在不同階段對促進資源的發揮以及源流的匯合發揮了重要作用。

如圖3所示，本文基于“角色資源”構建的理論框架包含了動力層、資源層以及源流層，其中動力層包含了政策企業家利用角色資源推動政策議程設置的過程中的動力來源，包括內生動力、外部動力、體制動力三種動力，資源層是雙重身份的政策企業家通過“角色”獲得的各種資源，包含技術資源、組織資源、信任資源、政治資源，源流層包含政策議程設置過程中的三條源流，即問題源流、政策源流與政治源流。具體來說，政策企業家基于內生動力的作用下，利用技術資源精準識別了專業領域相關的社會問題，通過對“興建兒童公園”百姓線索的捕捉認領，使得該問題能夠成為提案問題，推動了問題源流的發展；爾后，在民眾的期待與討論等外部動力下，政策企業家充分利用信任、組織以及技術等資源，凝聚各方共識，完善提案政策建議，推動了政策源流的完善和發展；最后在政策窗口開啟時，作為政協委員的政策企業家通過政治資源，在政協聯組討論會上就“興建兒童公園”進行專門發言，為“兒童公園”的議程設置贏得了政策制定者的關注和支持，推動源流順利匯合，使得“興建兒童公園”這一政策議程得以設置。

4 研究結論與未來展望

本文聚焦于描繪和分析雙重身份的政策企業家如何利用多種資源推動政策議程設置的具體過程。基于提出一個“基于角色資源的多源流”理論分析框架，并通過案例刻畫了政協委員這種具有雙重身份的政策企業家利用自身的角色資源在源流的發展和耦合的過程發揮促進作用，這一理論框架的提出，既基于對已有理論和研究成果的借鑒和理解，也得益于對現實案例的梳理和分析總結。

4.1 研究結論

本文在充分認識多源流模型的政策解釋力的前提下，將多源流理論與中國情境下政策議程設置的特殊性相結合，引入了“角色資源”的概念，通過對既有研究的梳理以及對現實案例的整合和提煉，對多源流模型進行優化與補充。經典多源流理論雖然提出政策企業家愿意投入自己的資源來促成某一主張以換取物質上、精神上或政治上的預期收益，但對政策企業家資源的來源并未做出闡釋，而本文在已有理論的基礎上，結合社會學中的“角色理論”概念，提出了政策企業家的“資源”實際源于其對不同“角色”的扮演，并且還會隨著扮演角色的增加形成角色累積效應，政策企業家通過對不同資源的利用，進而在源流發展和政策窗口打開時發揮作用，對多源流模型進行了補充和深化；其次，本文對政策企業家在政策議程設置過程中的活動場景進行了擴展。過往研究中，大家多關注于政策企業家在政策窗口打開時對源流的匯聚作用，本文通過深描由政協委員這一雙重身份政策企業家主導下的政策議程設置過程，展示了具有多種資源的政策企業家在不同源流發展過程中的具體動作，即在政策窗口打開前，政策企業家對源流的形成、發展起到的推動甚至主導性作用，對政策企業家的活動階段進行了前置和拓展；最后，在實證上，本文選擇了政協委員為例，其作為我國所獨有的政策企業家類型，對其資源類型、作用路徑進行分析，使得到的框架更加適用于中國下的政策議程設置情境。

4.2 未來展望

本文采用了單案例的研究方法，文中雙重身份政策企業家身份是老師和政協委員，其具有的各種資源與特征具有個體“個性”，尚不能推廣為所有雙重身份政策企業家的“共性”，針對不同雙重身份政策企業所具有的資源類型、資源作用途徑以及作用階段需要具體分析，因此對于該理論框架的應用與推廣需要謹慎；其次，本案例屬于區級層面的政協委員推動下的政策議程設置，沒有涉及到更高層面同類性質的政策議程設置研究。由于基層政協委員的資源類型以及影響力范圍都具有一定的局限性，因此本文中雙重身份政策企業家對政治源流的影響并未體現，但我國一些更高層面的政協委員擁有的資源會更為廣泛，尤其是隨著我國公眾政治意識的提高，每年“兩會”都會吸引數以億計的網民關注和討論，其中一些政協委員還具有一定的“名人效應”，他們在對于某一領域的優秀提案建議可以引發廣泛的公眾討論，甚至影響民眾情緒，進而對政治源流的發展也起到推動作用，因此，下一步將研究更高層面的政協委員的資源類型與作用路徑，并完善豐富相關認識。

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