成渝地區雙城經濟圈建設中政府協同治理的整體性路徑

陳思詩

推動成渝地區雙城經濟圈建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰略,并將這一區域重大戰略寫入了黨的二十大報告。三年來,成渝地區雙城經濟圈建設已從夯基壘臺邁向整體成勢,但跨區域問題的復雜性、廣泛性和突發性,使得地方政府仍難以避免治理“碎片化”問題。[1]基于此,文章以整體性治理理論為框架,多層次闡釋整體性治理與成渝地區雙城經濟圈建設的耦合性,多維度分析當前成渝地區雙城經濟圈建設中政府協同治理的現實掣肘,針對性提出成渝地區雙城經濟圈建設中政府協同治理的整體性路徑,以期突破兩地政府行政“碎片化”困境,提升政府協同治理水平和質效,確保區域經濟協調且持續健康發展。

一、整體性治理與成渝地區雙城經濟圈建設的耦合性

整體性治理(Holistic Governance)理論基于二十世紀末新公共管理逐漸衰微以及互聯網技術蓬勃發展的時代背景之下應運而生。其核心主張是協調、整合、緊密化與整體主義,與成渝兩地政府的協同治理模式具有強耦合性,它強調通過治理理念、治理結構、治理機制、治理方式的整合搭建起成渝兩地政府行政“碎片化”的治理策略體系,形成閉環式的整體性治理,從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務的政府治理范式,為成渝地區雙城經濟圈建設提供重要理論支撐。

(一)價值目標的耦合性:以公民需求和公共利益為導向

思想是行動的先導。整體性治理將民主價值和公共利益置于首位,強調政府的社會管理和公共服務職能,力圖為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務以滿足其需求,且尤其注重需求的公平性。[2]成渝地區雙城經濟圈高質量發展的建設必須樹立“一張圖”“一盤棋”的治理理念,根據兩地優勢共同制定民主化、科學化的公共政策,充分發揮地方政府在不同活動關系中的宏觀調控作用,以公共利益為導向,考慮成渝兩地居民的真實需求,通過加強跨地區、跨組織間的合作,發揮政府間各職能部門協調機制的最大效能,積極回應民眾關切,惠及民生福祉,讓成渝兩地老百姓充滿獲得感、滿足感和幸福感,形成區域協調發展、合作共贏的一體化格局。

(二)組織結構的耦合性:強調三個面向的協調整合

成都和重慶作為成渝地區雙城經濟圈建設的中心城市,因其獨特的地理位置和巴蜀文化而具有一定的區位優勢。為提升地方政府間協同治理的行政效率和行政能力,亟須加強縱向層級政府間的協調整合、政府橫向部門內部不同功能的協調整合以及不同性質的政府與社會組織、公民的協調整合,以克服地方政府出現行政“碎片化”或“各自為政”的問題。這與地方政府實現跨界協同的目標相耦合。通過定期召開政府及其各職能部門間聯席會議等方式將成渝兩地政府治理組織結構制度化,充分整合兩地公共資源和社會資源并實時共享,激發兩地民營經濟活力,廣泛吸納社會力量,創新政府間多元協同治理模式,實現治理過程的高效化和治理結果的最優化。

(三)制度機制的耦合性:重視信任、責任感與制度化

整合式組織結構的有效運行需要一系列配套制度加以保障。整體性治理理論認為,外界對治理主體的信任、治理主體間的信任和責任感是實現整體治理最關鍵的功能性要素,且需要以制度形式固化下來。通過一套完整的制度體系協調地方政府間的公共利益,有助于成渝地區雙城經濟圈在產業發展、教育醫療、科技創新、城鄉融合、環境保護等多領域開展合作,比如重慶與成都為做好社會治安立體化防控等工作,構建了兩地警務協調合作新機制,為成渝地區雙城經濟圈建設提供了平安保障。通過建立地方政府跨部門協調合作機制,共同制定行為者規范,使得各職能部門聯系更加緊密,相互之間的信任感更加深厚,對兩地民眾的責任感更加強烈,有助于進一步強化區域合作,推動“雙城記”治理融合。

(四)服務方式的耦合性:依賴現代化信息技術的運用

現代化信息技術的發展為整體性治理理論的創新提供了可能。隨著大數據、寬帶通信、物聯網、量子計算、人工智能等在內的新一代信息技術的普及應用,極大地推動了“互聯網+政務服務”改革以及整體協同的決策方式,突破了以往科層制下政府部門內部之間以及政府與社會之間的畛域,保障了治理主體間更好地協商和溝通,在很大程度上解決了由傳統官僚制和新公共管理改革所導致的“碎片化”問題,為成渝兩地政府間協同治理提供了技術支撐。[3]通過運用現代化信息技術,在兩地之間構建起以整體為特征的“一站式”網絡政務服務平臺,實時共享信息資源,突破“信息鴻溝”“信息不對稱”等阻礙,極大提升行政效率,擴大公民參與治理的方式與渠道,更好地實現政民互動;同時,加強與科研院所、高等院校的合作互助,加強技術創新,為成渝地區雙城經濟圈建設貢獻智慧力量。

二、當前成渝地區雙城經濟圈政府協同治理的多重掣肘

作為四大國家級經濟圈之一的成渝地區雙城經濟圈,是西部經濟實力最強、綜合實力最強的地區,也是新時期下“一帶一路”和長江經濟帶建設的重要戰略引擎。三年來,川渝兩地全面落實習近平總書記殷殷囑托和《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》,取得了實質性建設成效,但在兩地政府協同治理方面,仍存在一些瓶頸問題,亟待突破。

(一)較大的地區差異導致政府間協同聯動力度不夠

改革開放以來,我國地方政府間合作伴隨區域經濟的發展而不斷成熟,盡管取得了顯著的成效,但區域間沖突仍然存在,即最深層次的地方利益與區域共同利益之間的沖突仍未得到有效紓解。這主要反映在兩個方面:一是兩地行政等級和財權事權差異明顯。四川是省級架構,行政管理層級較多,重慶則是實行扁平化的直轄市行政管理體制,各區縣享受“省直管縣”的體制優勢,在統籌公共服務規劃布局、基礎設施建設等方面的決策和行政效率更高,城鄉公共服務供給能力和協調能力相對更強,這對于兩地公共服務互聯互通、共建共享形成較大制約;此外,城市間財政收入差距較大,用于教育文化、衛生醫療、社會保障等公共服務領域的財政預算支出存在較大梯差,也導致兩地均衡發展難度大。二是“行政區經濟”特征仍然存在。鑒于重慶直轄以來川渝分治,成渝兩地隸屬于兩個不同行政區域,地方政府具有強烈的屬地觀念,多以屬地經濟管理和規劃建設為核心,帶有典型的政府干預特征,在部分領域會有意識地采取地方保護措施阻礙生產要素跨行政區的自由流動,導致競爭有序的區域市場難以形成,具體執行還面臨集體行動困境,一定程度上阻礙了區域經濟一體化的發展。[4]

(二)制度機制保障不足導致政府間協同治理效果不彰

自《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》發布以來,川渝兩地積極協作,在2021年7月開始實施川渝首個協同立法項目《四川省優化營商環境條例》和《重慶市優化營商環境條例》,區域法治發展趨勢向好。但整體看來,成渝地區雙城經濟圈政府協同治理的制度保障仍然不足,主要表現在:一是合作機制不健全。從協調的效率與成果來看,成渝地區雙城經濟圈地方政府協同治理的體制機制仍然處于建構階段,府際合作的組織形式制度化程度相對較低且組織松散、形式單一,尚停留在多個領域的一級聯席會議與單項合作機制層面,比如黨政聯席會議、人才協同發展聯席會議、教育協同發展聯席會議、商會聯席會議機制等,缺乏更加規范有力的協同溝通對話機制,不足以解決跨區域的實質問題。二是政策法規不完善。成渝兩地針對環境資源保護、跨域知識產權保護、國防科技工業等重大項目領域的協同立法還不夠完善,缺乏相關法律法規的保障和約束,導致地方政府協同治理和區域經濟協調發展的效果不彰,難以促成兩地共同利益的實現;另外,受地方保護主義和經濟利益等因素影響,府際合作中往往會傾向追求自身最大利益而規避自身法律責任和義務,在一定程度上也導致難以實現合作各方利益的最大化。

(三)發展失衡導致“雙核獨大、中部塌陷”格局明顯

成都和重慶兩地作為成渝地區雙城經濟圈中的“雙核”城市,是經濟圈中的重要增長極,輻射和帶動經濟圈內其他各市區發展,但由于經濟圈內其他地區的實力較低,發展格局失衡,主要體現在:一是區域經濟發展不平衡,整體綜合實力較差。根據四川省和重慶市統計局數據顯示,2022年成渝地區雙城經濟圈總GDP為77587.99億元,比上年增長4.96%;2022年重慶市GDP總量為29129.03億元、增長4.42%,成都市GDP總量為20817.5億元、增長4.52%,兩地在成渝地區雙城經濟圈總GDP中占比64.4%,而其他地區尤其是處于經濟圈中部的城市,如重慶大足、榮昌、銅梁、潼南和四川資陽、遂寧、廣安這7個城市的GDP合計僅6913.61億元,在成渝地區雙城經濟圈總GDP中占比8.91%,[5]也就意味著斷層嚴重、中堅力量缺乏,導致成渝地區雙城經濟圈的綜合經濟實力相較于粵港澳大灣區、長三角、京津冀和長江中游城市群還存在較大差距。二是產業同質化競爭明顯,產業協同程度較低。據統計,四川和重慶優勢產業大類重疊度高,差異化不明顯。競爭主要體現在成都和重慶兩個城市之間,都將汽車制造和電子信息產業作為支撐產業大力發展,并將新能源汽車作為未來產業發展的主要方向,在集成電路、新型顯示、智能終端等細分領域也存在同質化,一定程度上扭曲了資源配置。經濟圈內各大城市主導產業布局也趨于雷同,如位于川東渝西地區的內江、瀘州、榮昌三地,都將生物醫藥、裝備制造等作為核心產業,容易形成惡性競爭,不利于成渝城市群的經濟協調發展。[6]

(四)信息平臺及人才建設滯后導致資源整合共享不足

大數據時代,維持大型機構的復雜網絡能夠正常運行提供服務,必須依靠復合型的網絡人才。對比粵港澳、長三角和京津冀三大城市群,成渝兩地的新型網絡人才、技術、資源等方面都還面臨巨大缺口,且人才外流現象嚴重,導致兩地信息和人才資源整合共享不足。一方面,平臺建設標準不統一。鑒于績效管理與監督評價體系的不同,上下級政府間在政策信息的傳達、執行、反饋、接受中沒有一套統一的標準體系,導致同級政府之間、政府不同部門之間協同效率低下;此外,標準的落實還需要溝通渠道,在搭建統一、標準、規范化的數據信息資源共享平臺方面仍要繼續探索和努力。另一方面,資金投入力度不夠。近幾年大數據浪潮襲來,成渝兩地政府對信息平臺建設的資金投入雖有一定增加,但由于疫情形勢不穩定,為統籌經濟發展,政府常常擱淺信息平臺建設及人才培養工作,將其資金用于經濟項目建設,而事實上,下級部門在建設過程中又可能存在重復建設、挪用資金、項目失敗等現實問題,造成資金浪費。缺少資金支持,信息平臺的建立、技術的發展及人才隊伍建設的進程都將大大減慢,這在一定程度上阻礙了兩地信息化進程。

三、成渝地區雙城經濟圈政府協同治理的整體性路徑

針對當前成渝地區雙城經濟圈政府協同治理實踐中存在的較大地區差異、制度保障不足、格局失衡等現實問題,整體性治理理論提供了一套全新的治理策略,即將政府塑造為一個整體性服務供給者的角色,通過推力強化、保障加固、格局優化、資源共享多措并舉,努力消除經濟圈內的行政和市場壁壘,助推成渝兩地高質量發展,提高政府整體運作質效。

(一)推力強化:增強合作意識,實現互惠共贏

一是增強大局意識。成渝地區雙城經濟圈的特殊戰略地位,要求兩地政府必須以經濟圈整體利益為導向,用長遠的眼光看待成渝地區雙城經濟圈的發展,只有當整體利益最大化時,各地方政府的利益才能達到最大值。因此,實現成渝地區雙城經濟圈政府協同治理必須強化大局觀,破解因行政區劃導致的剛性束縛,改變慣有的地區狹隘主義與地方保護主義,不只是單純地追求當地各自的發展利益,要以經濟圈的整體發展為出發點與著力點,對區域內的資源進行整合協調,實現政府在治理過程中的優勢互補,從而形成強大的政府合作推力,心往一處想、勁往一處使,才能實現地方政府合作治理效用的最大化。

二是鞏固信任文化。合作共贏理念要求各方政府摒棄一切形式的“假象合作”,成渝地區雙城經濟圈的提出,除了其在國家發展大局中獨特而重要的戰略地位之外,也在一定程度上考慮了成渝兩地風俗文化的相似性以及在汽車、電子信息領域已經形成一定產業規模等因素。成渝兩地政府在協同治理實踐中,應秉承開放包容的精神,接受借鑒與自身類似行政文化與風俗文化的地方政府治理理念,通過合作互惠行動建立鞏固信任文化。[7]當政府利益發生沖突時,應將自身的合理利益訴求與對方的共同利益進行綜合研判,選擇最優的方案以實現共贏的局面。唯有經濟圈內的各地方政府加強合作,才能實現共贏,享受共贏的成果,最終落腳于實現整個成渝地區雙城經濟圈的大繁榮大發展。

(二)保障加固:完善體制機制,健全政策法規

一是完善體制機制,破除行政壁壘。在推動成渝地區雙城經濟圈經濟協調健康發展中,地方政府應當積極構建府際協同治理的利益補償與激勵機制,按照共商共建共享原則打造成渝地區雙城經濟圈內合作主體之間的利益共同體和責任共同體,打破地方保護和市場分割,重塑地方政府競合關系,理性認識區域競爭,有效構建合理穩定的區域合作體制機制,實現區域內各地方政府間的“利益均享”與“成本共擔”,破除行政壁壘,保障經濟圈內部和諧穩定,推動區域經濟協調健康發展。同時,完善成渝地區高層聯席會議制度和工作督促機制,建立健全成渝地區雙城經濟圈腹地橫向協調機制以及地區和部門之間的聯動機制,讓地方政府在尊重各自行政屬地管轄權的前提下,設立專門的成渝地區雙城經濟圈協調機構,對涉及跨域協同的重大項目、產業規劃和公共服務政策等進行有效交流,促進政府協同和區域經濟一體化發展。[8]

二是健全政策法規,加固法治保障。立法方面,川渝或較大市的人大及其常委會制定的調整區域發展的地方性法規,如已經出臺施行的《川渝人大法制工作機構推動成渝地區雙城經濟圈建設協同立法工作辦法》《四川省優化營商環境條例》《重慶市優化營商環境條例》等,從法律法規上強化區域政府協同治理的穩定性與權威性,以法律保障區域內市場秩序良好運轉和市場環境的有序運行,接下來仍需聚焦西部陸海新通道建設、數字重慶建設、保障和改善民生、保護生態環境等重點領域立法,為成渝地區雙城經濟圈經濟協調發展提供良好的法治環境。執法方面,可以考慮設立一個具有法律權威且相對獨立的執法機構,共建成渝地區執法辦案聯動機制,搭建成渝地區綜合執法平臺,通過區域執法合作將法治化市場規則運用到區域市場,保障市場化、法治化的營商環境,促進成渝經濟圈經濟協調發展。司法方面,可以通過建立跨界人民法院司法協作聯系會議制度、統一區域司法裁判標準、共同打造西部法律服務中心,深化區域司法協同,打造區域法治共同體。

(三)格局優化:改善營商環境,促進良性競爭

一是打造良好營商“軟環境”,實現成渝兩地優勢互補。完善市場監管體制,推動包容審慎、智能智慧監管,實施“雙隨機、一公開”監管,進一步落實公平競爭審查制度、全國統一的市場準入負面清單制度;積極打造經濟圈內一體化市場化營商環境,制定標準統一的產業政策和市場規則,如全面推廣項目審批“一站式”服務、跨省(異地)通辦、聯合監管等;引導成渝兩巨頭差異化主導產業布局,聯動次級城市和毗鄰地區進行錯位發展的產業分工協作,加快創新探索“一區多園”“飛地經濟”以及共同參股投資等產業發展政策,完善信息對接、權益分享、稅收分成制度機制,促進市場良性競爭,實現成渝兩地優勢互補。

二是編織高效互聯“交通網”,強化國際門戶樞紐定位。互聯互通的交通運輸體系有利于促進區域內各地區之間的商貿往來、資源要素流通和經濟協調發展,反之,區域經濟發展也有助于促進交通網絡的擴大。首先,要依托成渝核心城市的輻射和帶動作用,加快建設經濟圈內立體交通“一張網”,強化成渝主軸的軸向聯系,輻射帶動川渝全域發展;以軌道交通為重點,輔以干線公路與城市道路有效銜接,優化主要節點城市綜合客運樞紐,打造“零距離”立體換乘體系。其次,要增強國際門戶樞紐城市輻射功能和全球資源配置能力。成渝地區雙城經濟圈作為“一帶一路”與長江經濟帶的聯結點以及連接西南西北、溝通中亞、南亞、東南亞的重要交匯點和交通走廊,應充分發揮區位優勢,積極推進世界級機場群建設,共建長江上游航運中心,提升多式聯運水平和國際物流服務能力,實現國內通達、國際開放,支撐服務雙循環發展格局。

(四)資源共享:加快平臺建設,優化人才隊伍

一是構建數字化平臺體系。大力支持成渝兩地工業企業與基礎電信運營商合作,開展企業內網升級,利用5G等新型網絡技術,推動工業“啞設備”改造;共同培育綜合型工業互聯網平臺,提升平臺面向成渝地區雙城經濟圈的服務能力,支持產業鏈重點企業建設行業型工業互聯網平臺,帶動產業鏈上下游企業協同發展;大力發展平臺化設計、智能化制造、網絡化協同、個性化定制、服務化延伸、數字化管理等新模式應用,持續打造“一網通辦”“一窗通辦”“跨省通辦”等,打通政務服務“最后一公里”,實實在在讓數據多跑路、群眾少跑腿;[9]利用大數據完善跨區域信息共享平臺,建立一個自上而下的系統化 、標準化、規范化的政府信息資源整合平臺,能夠同步送達兩地最新資訊,最大化實現信息互通共享。

二是探索激勵性人才政策。立足“近悅遠來”目標,建立健全協同共享的人才服務保障政策,設立人才流動“一卡通”,破除區域性勞動力流動壁壘;加快探索打造西部人才特區的激勵性人才政策,包括安家資助、項目支持、崗位津貼、科研經費、金融扶持、成果獎勵等方面,更好地吸引和激勵“塔尖”“塔基”人才在成渝地區雙城經濟圈創新創業;搶抓兩地高校合作聯盟契機,通過融合院校優勢學科,積極推動雙方教授領域人才聯合攻關高水平研究課題,解決科研“卡脖子”問題,同時進一步完善兩地專家學者科研成果共享轉化機制,強化成果運用;合作開發建立“成渝地區高端人才信息庫”,大力推動外國專業人才(B類)工作許可互認,加強兩地高端人才信息資源共享。