國外生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行模式的借鑒與啟示

呂國瑋，杜亞敏，周思彤，齊孝宇

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.自然資源部國土整治中心，自然資源部土地工程技術(shù)創(chuàng)新中心，北京 100035）

2015 年4 月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)，明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求﹑目標(biāo)愿景﹑重點(diǎn)任務(wù)﹑制度體系，并提出要健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。

國內(nèi)學(xué)者為建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，陸續(xù)開展了國外經(jīng)驗(yàn)探索借鑒﹑生態(tài)補(bǔ)償模式﹑標(biāo)準(zhǔn)核算等方面的研究。在生態(tài)補(bǔ)償模式方面，主要從補(bǔ)償主體﹑資金來源﹑補(bǔ)償方式等角度來界定生態(tài)補(bǔ)償模式，周宇和李兆華[1]從生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w出發(fā)，將生態(tài)補(bǔ)償模式分為政府補(bǔ)償模式﹑市場補(bǔ)償模式和社會(huì)補(bǔ)償模式，認(rèn)為三類模式聯(lián)合作用能夠發(fā)揮更好的效益；潘娜等[2]認(rèn)為現(xiàn)階段流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ街饕ㄕa(bǔ)償模式﹑市場模式和準(zhǔn)市場模式，且不同補(bǔ)償模式下又有多種形式。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方面，學(xué)者們結(jié)合研究地區(qū)的不同實(shí)際情況選取了不同的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，大多基于以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)[3]﹑以成本為依據(jù)[4]﹑以支付意愿和受償意愿為依據(jù)[5-6]，以及建立生態(tài)足跡模型[7]來進(jìn)行計(jì)算。在國外生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)探索借鑒方面，吳立超[8]﹑趙暉[9]等人將歐盟碳排放交易體系與國內(nèi)碳排放交易體系進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)歐盟更關(guān)注市場化建設(shè)，我國則更關(guān)注實(shí)體企業(yè)減排成本與減排效率。張?jiān)胶完惓筷豙10]通過對(duì)歐盟生態(tài)標(biāo)簽制度的研究，認(rèn)為我國的生態(tài)標(biāo)簽制度在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定﹑政策協(xié)調(diào)等多個(gè)方面還有提升空間。武靖州[11]則通過國外生態(tài)補(bǔ)償基金方面的研究對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼c市場兩種補(bǔ)償模式進(jìn)行了分析，認(rèn)為需要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償基金的運(yùn)作機(jī)制，引入社會(huì)資本，使生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展。鄧琳君[12]和榮冬梅[13]基于美國濕地銀行制度的研究提出建立我國濕地市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可能。梳理國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的研究大多從具體領(lǐng)域或單一模式出發(fā)提出我國可以借鑒的方面，缺少整體視角下可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施路徑。

本文以國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐案例為基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行效率方面分析了國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)的啟示，探索適合我國實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償路徑，推動(dòng)我國生態(tài)補(bǔ)償模式的發(fā)展與優(yōu)化。

1 國外生態(tài)補(bǔ)償案例分析

經(jīng)梳理，國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展較好的國家為美國﹑澳大利亞﹑德國和英國等，這些發(fā)達(dá)國家的生態(tài)補(bǔ)償起步早且較為成熟，日趨推行并創(chuàng)新符合本國實(shí)際的相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方法。例如，反向拍賣﹑建立緩解銀行﹑捆綁交易等。表1 匯總了國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐饕獜闹Ц斗僵p被補(bǔ)償方﹑受益者等方面對(duì)案例進(jìn)行了對(duì)比，明確了補(bǔ)償相關(guān)主體﹑資金來源﹑核算標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式，發(fā)掘了各種模式運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。從運(yùn)行模式上，可分為以政府為主導(dǎo)﹑政府和市場聯(lián)合及以市場為主導(dǎo)三大類。

表1 國外生態(tài)補(bǔ)償案例對(duì)比

1.1 政府主導(dǎo)型

1.1.1 美國農(nóng)用地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃

美國農(nóng)用地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃[14-16]是一個(gè)全國性的土地輪休計(jì)劃，美國政府在該計(jì)劃中向土地所有者提供獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)他們改變易受侵蝕﹑環(huán)境敏感性較高的農(nóng)田或牧場的土地用途，以確保區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值（圖1）。該計(jì)劃最初旨在減少土壤侵蝕和恢復(fù)土地生產(chǎn)力。自計(jì)劃實(shí)施以來，這些目標(biāo)已擴(kuò)大到“提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值”，如地表水和地下水質(zhì)量改善﹑空氣質(zhì)量改善﹑碳儲(chǔ)存等。該計(jì)劃采用“反向拍賣”競爭性招標(biāo)程序，利用一對(duì)多的形式，提供的資金按照投標(biāo)人以最低成本提供最大服務(wù)的優(yōu)先級(jí)順序分配，投標(biāo)人的選擇不斷進(jìn)行直到可用資金耗盡為止。

圖1 美國農(nóng)用地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃運(yùn)行圖

1.1.2 美國得克薩斯州愛德華茲含水層保護(hù)

美國得克薩斯州愛德華茲含水層是美國得克薩斯州重要的淡水水源，也是世界上最大的自流含水層之一。愛德華茲含水層是巖溶含水層，雨水通過孔隙滲入地下洞穴，巖溶含水層無法有效地凈化自身，污染物可能會(huì)迅速擴(kuò)散很難再次被過濾掉，因此需要對(duì)含水層進(jìn)行保護(hù)[17-18]。該項(xiàng)目借助提高當(dāng)?shù)鼐用皲N售稅的方式提供補(bǔ)償資金，項(xiàng)目的發(fā)起和組織工作由政府作為中介主體承擔(dān)，整個(gè)運(yùn)行過程形成了“支付—保護(hù)—受益”的閉環(huán)，被補(bǔ)償方將支付方的“綠色稅”補(bǔ)償資金用于對(duì)含水層的保護(hù)，由于支付方與受益者范圍趨同，此種方式提升了支付方支付相關(guān)費(fèi)用的意愿（圖2）。

1.2 政府和市場聯(lián)合型

1.2.1 澳大利亞塔斯馬尼亞森林保護(hù)基金反向拍賣計(jì)劃

澳大利亞塔斯馬尼亞島近30%的森林是私有的，成立塔斯馬尼亞森林保護(hù)基金是為了促進(jìn)私有土地所有者或使用者對(duì)森林的保護(hù)。森林保護(hù)基金采用了“反向投標(biāo)—固定報(bào)價(jià)—循環(huán)基金”的運(yùn)行模式[19-20]。該計(jì)劃首先通過競爭性投標(biāo)的方式運(yùn)作，私有土地所有者或使用者可以申請(qǐng)資金來保護(hù)他們的森林。在競標(biāo)過程中，提出的申請(qǐng)會(huì)經(jīng)過評(píng)估，其中包括一個(gè)“保護(hù)價(jià)值系數(shù)”的評(píng)估。這個(gè)系數(shù)用于衡量森林保護(hù)的價(jià)值，以確定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償金額。較高的保護(hù)價(jià)值系數(shù)表示更高的保護(hù)價(jià)值。對(duì)于那些擁有大面積和高比例高樹齡森林的土地，基金會(huì)將提出較高的固定價(jià)格要約，以鼓勵(lì)他們參與保護(hù)計(jì)劃。這些價(jià)格要約是根據(jù)申請(qǐng)的競標(biāo)結(jié)果和保護(hù)價(jià)值系數(shù)來確定的。一旦達(dá)成協(xié)議，森林保護(hù)基金將用于保護(hù)森林。此外，該基金還會(huì)擴(kuò)展到其他符合保護(hù)目標(biāo)的對(duì)象中，以最大程度地提高保護(hù)效益。在森林保護(hù)期間，基金會(huì)將提供嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)﹑管理和中介服務(wù)，以確保森林得到有效的保護(hù)。第三方的評(píng)估顯示，相對(duì)于簡單地按照申請(qǐng)接收順序資助的方式，森林保護(hù)基金反向拍賣計(jì)劃顯著提高了保護(hù)效益（超過50%）。

此外，該計(jì)劃還建立了一個(gè)“森林保護(hù)循環(huán)基金”，旨在收儲(chǔ)具有高保護(hù)價(jià)值的土地，也可以在市場上將其出售。出售土地后的收益將返還給該基金，從而允許購買更多的土地。通過這種方式，該基金實(shí)現(xiàn)了“保值”與“循環(huán)”（圖3）。

圖3 澳大利亞塔斯馬尼亞森林保護(hù)基金反向拍賣計(jì)劃運(yùn)行圖

1.2.2 德國泥炭地碳存儲(chǔ)及碳排放權(quán)

泥炭地是全球陸地生態(tài)系統(tǒng)中碳存儲(chǔ)能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。只要泥炭地保持濕潤狀態(tài)，碳基本上可以永久地存儲(chǔ)在其中，這有助于固碳并防止溫室氣體的排放。為實(shí)現(xiàn)泥炭地的固碳效益，德國推出了“碳信用額（MoorFutures）”[21-22]這一新型工具，將泥炭地保護(hù)與碳排放權(quán)聯(lián)系起來。MoorFutures于2010 年首次在梅克倫堡-西波美拉尼亞州引入，并成為世界上第一個(gè)在自愿市場上銷售的泥炭地重新濕潤的碳信用額。通過出售這些碳信用額，公司﹑組織和個(gè)人可以抵消其不可避免的碳排放，從而為泥炭地再濕潤提供資金支持。再濕潤資金來自兩部分:聯(lián)邦自然保護(hù)署環(huán)境部和被補(bǔ)償方。被補(bǔ)償方售賣MoorFutures 給需要碳信用的公司﹑組織或個(gè)人（支付方）。為了保障泥炭地再濕潤項(xiàng)目的資金，MoorFutures 在再濕潤項(xiàng)目實(shí)施前出售:買家投資于一個(gè)將在一定時(shí)間內(nèi)（項(xiàng)目壽命）實(shí)現(xiàn)一定量固碳減排的項(xiàng)目，這些信用額需要在地區(qū)級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)注冊(cè)審批。碳信用額的時(shí)間限制為50 年，如果項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間更長，可以根據(jù)需要在50 年后進(jìn)一步發(fā)布信用額。在項(xiàng)目驗(yàn)證過程中，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)際生成的信用額數(shù)量與事前估計(jì)和銷售的信用額數(shù)量有所偏差。如果固碳減排效益小于預(yù)期，之前銷售的多余信用額必須通過緩沖賬戶進(jìn)行補(bǔ)償。如果確認(rèn)信用額頒發(fā)過于保守，額外的信用額將被放入緩沖賬戶，可用于補(bǔ)償其他項(xiàng)目的意外失敗。隨著項(xiàng)目數(shù)量的增加，將積累設(shè)置正確緩沖信用額的經(jīng)驗(yàn)，并可以制定有關(guān)如何處理多余緩沖信用額的規(guī)則。多余的緩沖信用額可以投資于額外的項(xiàng)目，也可以遵循來自保險(xiǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，通過余額分派方法來升級(jí)已發(fā)行的信用額。MoorFutures 2.0 還量化了水土保持﹑區(qū)域水及氣候調(diào)節(jié)﹑增加生物多樣性等額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，為泥炭地重新潤濕和保護(hù)提供了額外的資金（圖4）。

圖4 德國泥炭地碳存儲(chǔ)及碳排放權(quán)運(yùn)行圖

1.2.3 美國濕地緩解銀行

美國濕地緩解銀行項(xiàng)目[23-25]是一種基于“支付方—被補(bǔ)償方—審批監(jiān)管部門”三方運(yùn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過購買生態(tài)信用產(chǎn)品的方式抵消開發(fā)者對(duì)生態(tài)環(huán)境的損失，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的“零凈損失”。被補(bǔ)償方通過銷售“濕地信用”給購買方，并承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)保護(hù)濕地的責(zé)任，幫助支付方履行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，以消除因開發(fā)濕地對(duì)濕地帶來的影響，是一個(gè)以政府為主導(dǎo)，并加入市場等多元化手段進(jìn)行的濕地保護(hù)項(xiàng)目（圖5）。

圖5 美國濕地緩解銀行運(yùn)行圖

1.3 市場主導(dǎo)型

1.3.1 德國布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性保護(hù)

德國布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項(xiàng)目[17]是一個(gè)“結(jié)果導(dǎo)向”的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，它旨在獎(jiǎng)勵(lì)能夠持續(xù)保持草地生物多樣性的牧民。該項(xiàng)目每年由施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護(hù)基金（Schleswig-Holstein Nature Conservation Foundation）提供一定預(yù)算，以促進(jìn)草原生物多樣性的保護(hù)。它對(duì)牧民沒有直接的生態(tài)管理要求，而是通過評(píng)估草原生物多樣性結(jié)果來獎(jiǎng)勵(lì)牧民。基于生物多樣性水平，項(xiàng)目優(yōu)先考慮牧民投標(biāo)的最低出價(jià)者，然后是高出價(jià)者，若有剩余，再分配剩余獎(jiǎng)勵(lì)。這確保了獎(jiǎng)勵(lì)分配的低成本性和公平性。牧民可以通過投標(biāo)參與項(xiàng)目，提供草原詳細(xì)信息，由生物學(xué)家對(duì)草原生物多樣性進(jìn)行調(diào)查，然后基于調(diào)查結(jié)果分配獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是具體的指示物種，如特定地區(qū)的指示物種，例如，布谷鳥剪秋羅﹑地楊梅或藍(lán)鈴花。這些指示物種通常具有高生物多樣性價(jià)值并易于識(shí)別。

施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護(hù)基金會(huì)為布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項(xiàng)目提供了長期的資金支持。施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護(hù)基金會(huì)資金來源多樣，如基金會(huì)土地的租金收入，基金會(huì)資本利息收入，歐盟﹑德國聯(lián)邦政府﹑施萊斯威-霍爾斯泰因州政府及社會(huì)捐贈(zèng)等。布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項(xiàng)目是多方參與的為數(shù)不多的以生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目（圖6）。

圖6 德國布魯亨德斯斯坦堡草地生物多樣性運(yùn)行圖

1.3.2 英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計(jì)劃

英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計(jì)劃保護(hù)和改善了英格蘭西南部的水體[26]。該項(xiàng)目中農(nóng)民通過改善土地管理措施減少水的富營養(yǎng)化及污染，會(huì)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。支付方與被補(bǔ)償方通過中介進(jìn)行溝通，建立信任后進(jìn)行交易。作為被補(bǔ)償方的農(nóng)民受益于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和土地管理的改善，支付方西南水公司減少了水質(zhì)提升的成本，該項(xiàng)目還提高了生物多樣性，降低了洪水風(fēng)險(xiǎn)（圖7）。

1.3.3 英國森林固碳綠色保險(xiǎn)項(xiàng)目

在森林固碳綠色保險(xiǎn)項(xiàng)目中，“林地碳代碼”是通過造林項(xiàng)目產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)的碳信用，企業(yè)或個(gè)人購買相應(yīng)碳信用以抵消其產(chǎn)生的碳排放[27]。保險(xiǎn)公司購買了終生固碳信用，將其作為汽車保險(xiǎn)的一部分銷售給客戶，客戶用固碳信用平衡相應(yīng)的汽車碳排放。該項(xiàng)目需要得到英國政府承認(rèn)的森林碳編碼的認(rèn)證，認(rèn)證后進(jìn)行監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)方需要確保森林樹木的生長速度與項(xiàng)目固碳預(yù)期相一致。若森林增長﹑固碳不如預(yù)期，則被要求采取相應(yīng)措施，其中供應(yīng)商負(fù)責(zé)交易的合同談判，英國林業(yè)委員會(huì)充當(dāng)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)人員（圖8）。

圖8 英國森林固碳綠色保險(xiǎn)項(xiàng)目運(yùn)行圖

2 生態(tài)補(bǔ)償模式

生態(tài)補(bǔ)償在某一層面可理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。國外與之相關(guān)的概念主要有環(huán)境服務(wù)付費(fèi)﹑生態(tài)系統(tǒng)付費(fèi)﹑環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償?shù)取纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行主客體和資金來源方面，經(jīng)分析，國外生態(tài)補(bǔ)償可分為三種模式①以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式；②政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補(bǔ)償模式；③以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式。

2.1 以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式

以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式是以政府為核心進(jìn)行補(bǔ)償活動(dòng)。在該模式下，政府的相關(guān)部門是生態(tài)資源的監(jiān)管者﹑生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)估者，也是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，更是生態(tài)補(bǔ)償資金的出資者。政府部門利用公權(quán)力，使用行政手段對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供給所產(chǎn)生的正外部性提供補(bǔ)償?shù)姆绞剑部梢岳斫鉃檎鲑Y購買生態(tài)產(chǎn)品。在該模式下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般可以通過基于生態(tài)保護(hù)的成本或生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)估進(jìn)行確定。

2.2 政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補(bǔ)償模式

政府與市場聯(lián)合型模式，是指政府與市場共同作用，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府主導(dǎo)的示范作用，以達(dá)到緩解財(cái)政壓力﹑盤活有限資源﹑激活市場的生態(tài)補(bǔ)償模式。在該模式下，政府更多的是充當(dāng)監(jiān)察者的角色，對(duì)自然資源進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于補(bǔ)償金額進(jìn)行厘定，相關(guān)政策的頒布以及后期的監(jiān)督審查工作。與政府主導(dǎo)模式不同的是，聯(lián)合模式中的政府不必過多關(guān)注資金，其資金主要由相關(guān)企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)，大大減輕了政府的財(cái)政壓力，增加了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。

2.3 以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式

以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式將生態(tài)補(bǔ)償完全市場化，將生態(tài)補(bǔ)償中的受償主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋灰字械氖芤嬲撸軆斂腕w轉(zhuǎn)變?yōu)橹Ц墩撸ㄟ^市場的手段對(duì)生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，從而構(gòu)建一個(gè)良好的可循環(huán)的交易市場；同時(shí)還可以進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境活動(dòng)，既能促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)，又能夠激發(fā)廣大生態(tài)產(chǎn)品提供者生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品﹑維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的類型進(jìn)行劃分，部分實(shí)物類生態(tài)產(chǎn)品，例如，野生動(dòng)植物產(chǎn)品﹑天然水資源﹑可再生資源等（依附于農(nóng)產(chǎn)品﹑工業(yè)品價(jià)值中，可以直接市場交易的產(chǎn)品）納入產(chǎn)品市場主導(dǎo)模式中，部分產(chǎn)權(quán)類生態(tài)產(chǎn)品，例如，水權(quán)﹑林權(quán)﹑排污權(quán)﹑碳排放權(quán)等為權(quán)益市場主導(dǎo)模式。

3 生態(tài)補(bǔ)償借鑒與啟示

資金是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难海瑳Q定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施力度與廣度，資金的可持續(xù)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵，生態(tài)文明背景下生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模將快速擴(kuò)張，資金可能面臨不足。借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行模式，本文認(rèn)為要從以下兩方面創(chuàng)新。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)化與形式創(chuàng)新

我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以政府主導(dǎo)模式為主，雖然政府主導(dǎo)模式有較強(qiáng)的執(zhí)行力，但資金的可持續(xù)性較差，需要納入市場手段，一方面增加融資渠道減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面利用市場手段彌補(bǔ)政府調(diào)控可能的失靈，充分發(fā)揮“政府調(diào)控+市場激勵(lì)”的兩只手作用，轉(zhuǎn)移政府生態(tài)補(bǔ)償主導(dǎo)職責(zé)，不斷向市場化模式發(fā)展。

在政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補(bǔ)償模式中，政府與市場都有各自明確的定位，我國目前已有政府與市場聯(lián)合型的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐實(shí)例[28]。例如，北京房山區(qū)史家營鄉(xiāng)“礦山修復(fù)+景區(qū)轉(zhuǎn)變”的生態(tài)補(bǔ)償案例。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該案例有投資周期長﹑投資回收慢的問題，“礦山修復(fù)+景區(qū)轉(zhuǎn)變”的投資是建立在企業(yè)家回饋家鄉(xiāng)情懷的基礎(chǔ)上，市場的投資積極性不高。美國的濕地緩解銀行為我國政府與市場聯(lián)合型生態(tài)補(bǔ)償模式的發(fā)展提供了思路，我國可以建立相似理念的“生態(tài)修復(fù)銀行”。政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管審批生態(tài)修復(fù)銀行的建立；生態(tài)修復(fù)銀行的建立者負(fù)責(zé)修復(fù)生態(tài)，并銷售相應(yīng)的“生態(tài)修復(fù)信用”；開發(fā)者在開發(fā)建設(shè)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境污染或破壞可通過購買“生態(tài)修復(fù)信用”抵消；針對(duì)開發(fā)者遺留的生態(tài)環(huán)境污染或破壞可建立相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)銀行，因生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的“生態(tài)修復(fù)信用”也可以銷售給其他開發(fā)者。這樣，生態(tài)修復(fù)銀行的建立者可以一邊修復(fù)生態(tài)，一邊銷售“生態(tài)修復(fù)信用”，回籠資金。“生態(tài)修復(fù)信用”使生態(tài)修復(fù)的主體責(zé)任通過市場化的手段分散到眾多開發(fā)者中，縮短了項(xiàng)目周期，加快了資金的流動(dòng)性及可持續(xù)性。

我國以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式中較為典型的是碳排放權(quán)市場[29]，碳排放企業(yè)可購買碳信用額，抵消超額的碳排放。目前僅從“減排”的角度產(chǎn)生碳信用，可借鑒德國泥炭地碳存儲(chǔ)及碳排放權(quán)項(xiàng)目及英國森林固碳綠色保險(xiǎn)項(xiàng)目，從增加碳匯的角度產(chǎn)生碳信用，激活碳交易市場，促進(jìn)碳中和。此外，市場模式可能由于信息不對(duì)稱影響公平，可借鑒英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計(jì)劃，建立健全中介組織。例如，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)﹑專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)﹑認(rèn)證機(jī)構(gòu)﹑生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織等，以確保交易的公平。

3.2 支付方與受益者的范圍協(xié)同

支付方與受益者所涵蓋的主體范圍影響生態(tài)補(bǔ)償模式運(yùn)行效率與資金的可持續(xù)性，針對(duì)支付方與受益者重疊情況有如下分類:支付方=受益者﹑支付方>受益者﹑支付方<受益者。

我國政府主導(dǎo)模式中一般需要更多的人為生態(tài)補(bǔ)償買單，例如，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償[30]資金分為三輪，前兩輪中中央財(cái)政撥付的資金占主導(dǎo)地位，中央財(cái)政代表的公眾比新安江流域生態(tài)補(bǔ)償受益的公眾范圍更廣泛，支付方與受益群體范圍不對(duì)等有失公平性，政府模式的支付方>受益者并不是最優(yōu)解。資金來源的穩(wěn)定性直接影響生態(tài)補(bǔ)償效率，美國得克薩斯州愛德華茲含水層項(xiàng)目資金通過增加圣安東尼奧市及周邊社區(qū)200萬居民的稅收方式獲得，受益者也是納稅者本身，即“支付方=受益者”，能夠得到支付者的認(rèn)可且規(guī)避了不公平現(xiàn)象。在我國政府主導(dǎo)模式的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)規(guī)避支付方遠(yuǎn)大于受益者的情形，將其發(fā)展為支付方=受益者運(yùn)行的模式，最大程度保障支付方和受益者雙方利益，讓資金來源更加穩(wěn)定。

我國政府與市場聯(lián)合模式﹑市場主導(dǎo)模式的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐正外部性顯著，大多是支付方<受益者情況，碳排放權(quán)交易中支付資金的是溫室氣體排放企業(yè)，主要通過配額的限制和交易影響企業(yè)進(jìn)行更高能的減排技術(shù)研發(fā)。此過程中支付方是小范圍企業(yè)，而受益的是大范圍普通公眾。因此需要建立健全我國的碳交易市場，讓更多的受益者參與到碳交易中。例如，增加碳匯的碳交易通道，擴(kuò)大能參與碳排放交易的企業(yè)范圍等。

4 結(jié)論與討論

本文梳理了國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐瑢?duì)照我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐[25，28]，通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立還處于初級(jí)階段，特別是在生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行模式的市場化改革道路上，要踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立健全生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)﹑定價(jià)﹑流通﹑消費(fèi)﹑監(jiān)管的市場機(jī)制。

針對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目資金可持續(xù)性不足﹑運(yùn)行效率不高的問題，本文借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)由政府主導(dǎo)向政府和市場聯(lián)合，乃至市場主導(dǎo)的運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變。在生態(tài)補(bǔ)償形式上，針對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償面臨的補(bǔ)償形式單一﹑僵化的問題，借鑒國際生態(tài)補(bǔ)償成熟的方式方法，可發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品信用證﹑生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基金的定額獎(jiǎng)勵(lì)﹑生態(tài)保護(hù)基金的反向投標(biāo)分配等多種形式，激活我國生態(tài)補(bǔ)償市場。在支付方與受益者的范圍控制上，對(duì)于政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，支付方要盡可能縮小范圍以擴(kuò)大公平性﹑提高生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行效率。對(duì)于政府與市場聯(lián)合和市場主導(dǎo)模式，要通過市場化的手段盡可能擴(kuò)大支付方的范圍，擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償資金來源。

本文梳理的生態(tài)補(bǔ)償案例涵蓋了主要的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)的物，例如，農(nóng)用地﹑森林﹑草原﹑水資源﹑濕地﹑生物多樣性﹑碳匯森林及泥炭地﹑碳排放權(quán)等，但仍可能有疏漏之處，后續(xù)將對(duì)各類生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制或生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行分類﹑深入研究。