自然資源領域生態環境損害賠償的實踐困境及其優化路徑

姚騰飛，李 劍，方亞其，周光余，周宇驍

（1.湖南省地質災害調查監測所，湖南 長沙 410004；2.湖南省地質災害監測預警與應急救援工程技術研究中心，湖南 長沙 410004；3.湖南省自然資源事務中心，湖南 長沙 410004；4.洞庭湖區生態環境遙感監測湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410004；5.自然資源部洞庭湖流域生態保護修復工程技術創新中心，湖南 長沙 410004）

生態環境損害賠償制度是生態損害的補充救濟和綜合預防機制的重要組成部分。2015 年，《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57 號，簡稱《試點方案》）印發，在江蘇﹑吉林﹑湖南等7 個省﹑市開展生態環境損害賠償試點工作。經過兩年探索，《生態環境損害賠償制度改革方案》（中辦發〔2017〕68 號，簡稱《改革方案》）于2017 年出臺，提出從2018 年起至2020 年年底，在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度工作，力爭到2020 年初步構建我國的生態環境損害賠償制度。2021 年正式實施的《中華人民共和國民法典》，對生態環境損害賠償的責任﹑修復與賠償方式以及賠償范圍等予以明確，將改革成果上升到國家立法層面[1-2]。

根據部門職責及其專業技術優勢，《試點方案》和《改革方案》等文件明確，賠償權利人（即省級﹑市地級政府）可指定生態環境﹑自然資源﹑水利﹑林草﹑農業農村﹑住建等相關部門或機構負責各自領域內生態環境損害賠償的具體工作[3-4]。由于自然資源領域所發生的生態環境損害行為與其他行業領域的生態環境損害行為相比較，存在地域性﹑系統整體性﹑資源有限性等明顯差別，其流程涵蓋了生態環境損害賠償案件線索的篩查確認﹑調查與評估鑒定﹑制定修復方案﹑賠償磋商或訴訟﹑實施修復﹑資金使用與管理﹑修復效果評估﹑信息公開等環節，對于地方實踐操作層面缺乏可供借鑒的經驗，尚屬探索性工作，實際操作中存在一些困難。基于此，本文通過對從事自然資源領域生態環境損害賠償案件工作中遇到的一些實踐困惑進行整理﹑探討，提出有關改進途徑，對生態環境損害賠償實踐工作具有一定的借鑒意義。

1 概況

1.1 賠償類型與工作流程

國家對于自然資源的職能定位和《改革方案》規定，自然資源領域生態環境損害賠償主要是針對因非法破壞礦山地質環境﹑土地資源﹑礦產資源和古生物化石等造成地下水﹑地表水﹑土壤等要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化的行為。其案件辦理的一般工作流程為:案件線索梳理及初步判定﹑固定證據﹑調查與鑒定﹑磋商﹑簽訂賠償協議﹑實施修復或繳納賠償金﹑修復效果評估驗收﹑結案并報送信息。磋商不成的案件，由自然資源主管部門或者人民法院代表賠償權利人依法提起生態環境損害賠償訴訟。

1.2 賠償范圍

《改革方案》等相關文件明確規定，自然資源領域生態環境損害賠償范圍包括生態修復費﹑生態服務功能損失補償費和其他費用三部分（表1）。

表1 自然資源領域生態環境損害賠償范圍

2 實踐困境

2.1 生態環境損害索賠履職效率亟待提高

《改革方案》等文件出臺的目的在于切實發揮自然資源等行政主管部門處置環境損害問題的高效﹑專業優勢，及時組織對損害的生態環境進行修復。但該方案規定了嚴格的逐級授權機制。生態環境損害案件的辦理，需經歷請示﹑調查與鑒定等諸多程序，針對案件情況啟動鑒定評估和生態修復的工作比較遲滯。生態環境修復工作越早啟動，修復成本就越低。但在實踐中，高效磋商索賠的工作機制難以運轉，索賠履職效率亟待提高。出現這一問題的原因是多方面的，一是主管部門對于生態環境損害賠償的重視程度不夠，其他負有生態環境監管職責的部門或單位參與度不高，部門聯動協調機制未得到有效健全。二是有些地區存在認識上的誤區，沒有準確把握生態環境損害賠償工作的核心任務是有效地修復受損的生態環境，認為生態環境損害賠償制度實行的方式就是進行簡單的貨幣賠償，同時生態環境損害磋商賠償的重點在于個體化的承擔方式，即按照“環境有價﹑損害擔責”原則，實行“誰污染﹑誰承擔”。自然資源領域生態環境損害案件往往都具有受損范圍廣﹑修復工程實施難度大﹑賠償金額高等特點，存在賠償義務人賠償能力不足等實際情況，導致破壞后的生態環境難以得到及時恢復治理[5]。

2.2 生態服務功能損失價值量化難以把握

從生態環境損害賠償內容來看，可以根據生態修復方案及當地相關取費標準計算出生態修復費和其他費用，卻難以對生態服務功能損失的價值進行量化計算。理論上生態服務功能期間損害的大小與生態基本恢復的方式和恢復所需時間有關[6]。根據生態服務功能損害后能否恢復到生態基線的情形，可以設置如圖1 所示的生態服務功能恢復過程示意圖。對于可以修復的損害情形，如圖1a 所示，若采取人工恢復措施后，生態服務功能可較快地恢復到基線，相應的生態服務期間損害對應圖1a 中的A 區域；若僅靠自然恢復，則恢復生態服務功能到基線需要較長時間，相應的生態服務期間損害對應圖1a 中的A+B 區域。在生態環境損害案件磋商賠償過程中，合理地計算生態服務功能損失價值存在以下方面的困難:一是生態基線難以確定，即難以適時掌握生態破壞未發生時評估區生態服務功能現實狀態的證據材料；二是不同的損害土地類型，其生態服務功能價值往往因為地域差異顯著而差異較大，賠償權利人與賠償義務人之間難以找到平衡方案；三是鑒定評估工作缺乏權威方法。《改革方案》中尚未明確生態服務功能損害價值計算的適用條件﹑認定標準和計算方法。目前對于生態服務功能期間損失價值的計算，主要采取虛擬計算﹑類比計算和單獨計算三種計算方式，但具體采用何種方式比較科學合理，尚無比較統一又便于大眾接受的模式，其計算方式還處于不斷探索與優化過程中。很多已辦結的生態環境損害案件，往往只考慮了對生態修復費用和其他費用的賠償，而忽略了對生態服務價值損害的賠償。

2.3 磋商協議司法確認實施難度大

《改革方案》等相關文件規定，在生態環境損害賠償磋商達成協議后，可引入司法確認程序，其目的是賦予磋商協議強制力，發揮司法機關監督行政權的作用，解決賠償權利人（即行政主體）與賠償義務人地位不對等的問題[7-8]。在實踐工作中，當磋商當事人雙方就生態損害事實﹑賠償金額或修復方式達成一致意見時，司法確認的規定不具有終局效力，協議也可能被司法程序撤銷[9]。法院系統進行司法確認時，必須基于自身判斷對磋商協議進行裁決。因此，要求法院系統在短時間內（比如15天內）進行司法確認，有一定工作難度。這實際上降低了磋商結果的可預測性，使賠償義務人無法肯定磋商協議確定的條款能否保障生產交易的正常運轉，能否變為自身經營的新起點。因為大部分賠償義務人是企業或個體經濟實體，他們希望磋商解決方式是終局性的，在擔責任的同時仍希望繼續經營，因此希望通過磋商的方式能盡可能減少工作流程。雖然生態環境損害賠償制度設計彌補了訴訟耗時耗力的缺陷，但司法確認程序問題讓企業產生了新的顧慮，如果人民法院對磋商協議作出不予確認的裁定，則生態環境損害賠償案件需要進入訴訟環節或重新磋商。此種情況的存在，使賠償義務人可能故意選擇消極磋商或拒絕磋商而造成磋商不成，寧愿直接接受訴訟。

2.4 過程的監督機制需要不斷完善

《改革方案》等文件對生態環境損害賠償磋商規定了相應的監督辦法，即對在索賠中的相關負責人和工作人員存在的違法違規行為要追究法律責任，涉嫌犯罪的情形要移送司法機關進行處理[10]。同時《改革方案》也規定了鼓勵公眾參與對生態環境損害賠償磋商的監督，但是對案件賠償磋商參與主體﹑參與程序與參與效力等缺乏相關具體可操作性規定。例如，當賠償權利人及其指定的部門對生態環境損害案件線索負有行政責任的，基于被問責的壓力，不能排除相關負責人和工作人員有可能以漏報﹑瞞報等方式來逃避問責追究，更談不上讓公眾及時﹑準確地了解案件線索的真實情況。因此，若未建立健全監督機制，那么生態環境損害賠償有關案件承辦的部門在啟動案件調查﹑鑒定評估﹑磋商索賠等過程中是否嚴格按照履職標準，整個辦案過程是否公開透明﹑是否符合公共目的不得而知，由此也難以滿足生態環境損害賠償制度應實現的“環境有價﹑損害擔責”的目標要求。

3 優化途徑

3.1 加強協調聯動機制建設

從國家層面而言，我國已構建了生態環境損害賠償制度的總體框架，但由于其相關政策法規及司法解釋較為原則，實踐工作過程中還缺乏一些詳細規定，因此，省﹑市級地方政府及其相關主管部門應在國家的總體框架下，逐步建立符合本地實際情況的相關制度。針對生態環境損害索賠工作履職效率問題，建議省﹑市級政府應進一步明確部門責任，并將該項工作納入相關職能部門的考核內容。例如，以自然資源主管部門為例，可以加強協調聯動機制，定期開展對市﹑縣﹑鄉等層面的業務培訓，定崗定責定人，增加人員力量，健全考核與激勵機制。對涉及自然資源領域的生態環境損害案件線索，要建立覆蓋突發環境事件﹑行政執法﹑專項行動﹑環保督察﹑環境資源刑事犯罪和投訴信訪等領域的案件線索篩查制度，不斷提升案件辦理效率。

3.2 推進技術支撐能力建設

目前生態環境損害賠償工作還處于實踐與不斷探索階段，特別是在生態環境損害賠償案件的鑒定評估方面還面臨一些技術性難題需要破解[9]，因此加強生態環境損害賠償的技術支撐能力建設仍是健全生態環境損害賠償制度的重要任務之一。省級自然資源主管部門應依托現有行業領域的技術單位﹑專家隊伍和環境損害司法鑒定評估機構，組建擴展生態環境損害鑒定專家庫，加強對生態環境損害鑒定的技術標準﹑法律法規﹑技術方法等方面的業務培訓，逐步提高從業人員的專業素質和業務能力，加強對生態環境損害﹑生態服務功能損失價值的認同和核算[11]，穩步推動生態環境損害鑒定評估從業隊伍建設，為生態環境損害賠償制度改革提供強有力的技術支撐。同時，要加強技術探討，研究制定自然資源領域生態環境損害案件的調查評估鑒定技術路徑﹑方法和生態修復及其效果評估標準，探索建立既符合生態環境損害案件鑒定評估的技術規范，又切合自然資源領域工作實際﹑具有可操作性的鑒定評估機制。

3.3 修正磋商司法確認路徑

在進行生態環境損害賠償磋商過程中，引入司法確認的主要目的是賦予磋商協議的強制力，提高索賠效率，避免“議而不行”的談判情形，確保商談成果。但由于司法確認不具備監督行政權的能力，其越權表現主要是濫用權力﹑目的不正當﹑不合法等[12]。事實上，法院對生態環境損害磋商協議的確認僅對協議的自愿性和合法性進行審查，其程序既不同于行政公益訴訟，也不同于普通行政訴訟，因而有必要考慮修正司法確認路徑，即弱化或取消司法確認程序，以達到加快生態環境損害案件線索的辦結進度的目的。其原因在于，一是在磋商達成情況下，如果賠償義務人（也可理解為行政相對人）認為磋商協議有損其利益，可以向法院提起行政訴訟; 而如果與案件線索相關的公眾擔憂公共利益受到損害，則可強化磋商中的公眾參與機制，將其同步引入行政公益訴訟程序來發揮司法機關的監督職能。二是即使賠償義務人拒絕履行賠償責任，權利人及其相關部門也可以按照已達成的賠償方案直接起訴，由法院進行最后裁定，最終實現生態賠償及其修復的具體內容。

3.4 健全多元化監督機制

為保障生態環境損害賠償工作的順暢運行，除了對行政部門進行權力制約外，還需要通過多元主體共同參與及外部監督加以約束，構建政府﹑社會組織﹑法律監督機關﹑企業及公眾等多元化共治的監督體系。一方面，開展外部監督的關鍵和前提是要進一步健全信息公開制度。自然資源主管部門在辦理生態環境損害賠償案件時，要向社會及時﹑全面地公開案件辦理過程中的修復或賠償方案等重要信息（涉及國家秘密的除外），這不僅有益于公眾及時有效地了解案件進展情況，也便于加強相關部門之間信息共享。另一方面，應發揮檢察機關的監督職能，明確公眾參與的受損救濟﹑具體環節﹑方式等內容，保障公眾合理訴求得到充分表達，在檢察機關的監督下及時啟動和高效辦理生態環境損害賠償案件。