無居民海島開發利用中的自然災害風險管理與應對策略

于 淼，王德剛，孫 麗，莫 微

（1.自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012；2.自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室，浙江 杭州 310012）

我國是一個多海島國家，海島遠離大陸，環境條件惡劣，自然災害頻發，其中臺風及其引發的風暴潮災害對沿海地區造成的影響最為嚴重，2022 年風暴潮災害造成的直接經濟損失占海洋災害總直接經濟損失的99%[1]。2007 年在北京舉行的國際減災應急討論會上，重申減輕自然災害風險的重要性，提出減災工作是經濟社會可持續發展中不可缺少的重要工作。自然災害風險管理已經引起國際社會的普遍重視，成為減災工作的重要內容。

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島，《中華人民共和國海島保護法》確立了無居民海島有償使用制度。2011 年4 月12 日，我國公布了第一批開發利用無居民海島名錄，無居民海島開發拉開序幕。但是自然災害對于無居民海島開發利用的影響，以及如何加強無居民海島的自然災害風險管理能力方面的相關研究還比較薄弱。目前學者主要聚焦于有居民海島的臺風風暴潮災害﹑地震災害﹑地質災害開展相關研究[2-7]。本文分析了國外海島國家的防災減災經驗，剖析自然災害對無居民海島開發利用的影響，提出無居民海島開發利用自然災害風險管理體系與應對策略，以期加強無居民海島的防災抗災能力，促進海島的可持續發展。

1 國外海島自然災害風險管理經驗

1.1 普吉島

普吉島位于泰國南部馬來半島西海岸外的安達曼海，是泰國最大的海島，風光秀美。普吉島曾經遭受了重大的自然災害影響，包括著名的印度洋海嘯，自然災害的發生導致入境旅游人數顯著下降，對其經濟產生了較大影響。

2007 年，泰國頒布《防災減災法》，成立了國家防災減災委員會，該委員會負責推行國家防災減災計劃的發展與實施。為了應對自然災害的影響，泰國政府與地方管理機構﹑當地私營組織，以及社區共同合作，制定了“普吉島旅游風險管理策略”。該策略重點針對洪水﹑熱帶臺風/旋風﹑暴風﹑地震和海嘯等影響普吉島旅游業的自然災害制定風險管理策略，并與泰國國家發展規劃﹑旅游和災害管理計劃等結合在一起實施。普吉島還成立了一個利益相關者小組，成員包括普吉島政府代表﹑其他政府和旅游機構的代表﹑旅游行業和協會的代表﹑其他的支持性和民間社會團體，這個利益相關者小組負責監督“普吉島旅游風險管理策略”的制定和實施[8]。

1.2 格林納達

格林納達位于東加勒比海向風群島的最南端，是東加勒比地區的一個重要旅游目的地。格林納達受到2004 年9 月“伊萬”颶風的影響，島上約80%的建筑物被毀壞。災難發生后，國家將減少自然災害風險納入了重建過程的各個方面，包括制定全面災害風險管理法規﹑加強建筑建設規范，相關規劃中涵蓋了減少自然災害風險的相關內容，并開展海島風險評估﹑繪制自然災害危險地區示意圖等[8]。通過防災減災體系的逐步完善，海島上的防災抗災能力明顯增強。

1.3 馬爾代夫

馬爾代夫是印度洋上的群島國家，海島旅游勝地，也是受自然災害影響嚴重的島國之一。減輕自然災害風險已經成為馬爾代夫一項重要的發展議題。政府制定了關于減輕災害風險和適應氣候變化的戰略性國家行動計劃，并將氣候變化﹑海平面上升﹑海岸侵蝕作為關注焦點。政府的防災減災策略是促進整個國家的管理者﹑專家和從業者之間的合作，制定出綜合的風險管理措施，以減輕自然災害風險和適應氣候變化[9]。

1.4 國外海島自然災害防災減災經驗總結

根據對國外海島自然災害防災減災經驗分析，海島所屬國家政府都非常重視以下工作:①由政府牽頭制定自然災害風險管理規劃﹑預案﹑法規﹑規范等，作為國家防災減災實施的頂層行動綱領。海島地區管理部門可在國家頂層行動綱領框架下制定針對性的防災減災策略；②重視海島風險評估和區劃工作，以有效促進海島防災減災預案有針對性的編制，為自然災害的風險管理工作提供基礎[10]；③對于自然災害風險管理的人員覆蓋面較廣，不僅包括管理者，還包括從業者﹑居民﹑專家學者等，讓眾多利益相關人員參與到自然災害防災減災的實際事務當中，發揮不同身份人員的作用，以促進防災抗災措施的有效實施。

2 無居民海島開發利用成災機制

災害學理論認為，自然災害形成是孕災環境﹑致災因子﹑承災體和防災減災能力之間相互作用的一個綜合復雜的系統過程，單獨一個因素是無法形成災害的[11-15]。致災因子是自然災害的來源，比如臺風﹑地震等，是災害產生的直接原因。而承災體表征了是否構成災害的關鍵，通常情況下區域的人口﹑社會屬性﹑經濟屬性組成了區域的受災因子，受災因子的易損性高低決定了災害發生時造成的損失大小。防災減災能力表征了人類為降低自然災害影響所采取的各種措施，決定了承災體抵抗自然災害的能力。孕災環境表征了災害發生地的環境脆弱性，通常包括自然環境和社會環境，孕災環境脆弱性的高低通常會影響到致災因子﹑承災體和區域的防災減災能力。因此，評估自然災害對無居民海島造成的影響需要綜合考慮以上各種因素，對造成自然災害的致災因子﹑孕災環境﹑承災體和防災減災能力等因素進行綜合分析，從而制定科學有效的自然災害風險管理策略。

1972 年聯合國教科文組織執行的人與生物圈計劃第一次把人和自然作為一個整體來研究，考慮自然生態系統對人類活動壓力的響應，并運用系統工程原理實施人為干預下自然生態系統的調節和保護；以及退化生態系統的恢復與重建。無居民海島在開發利用前僅具有單純的自然生態系統，整體生態環境較為封閉。而人類對無居民海島進行的開發利用活動侵入了原始海島的自然生態系統中，打破了海島封閉生態系統的穩定性，無居民海島的自然環境受到了明顯的干擾。無居民海島在開發利用后已演變成一個由人和海島組成的復合生態系統，無居民海島已由純粹的自然屬性轉變為具有一定經濟社會屬性特征的綜合系統，面對自然災害侵襲時，具備了成災條件。

3 無居民海島開發利用自然災害風險管理與應對策略

氣候變化﹑自然災害頻發給無居民海島開發利用提出了新的挑戰，無居民海島開發利用自然災害風險管理的目的是力圖去識別在無居民海島開發利用過程中對財產﹑人員可能造成的自然災害潛在風險，并制定出應對和防備策略。因此需要根據無居民海島的特點，構建合適的自然災害風險管理體系（圖1）。體系的總體思路是管理周期要包括無居民海島開發利用前﹑開發利用后的整個過程，并把管理者﹑開發利用者﹑社區居民﹑專家學者等不同身份的利益相關人員納入風險管理中，共同出謀劃策；同時健全體制機制，為自然災害風險管理做好支撐保障工作，以有效地準備和應對自然災害帶來的威脅和風險。

圖1 無居民海島開發利用自然災害風險管理體系

3.1 開發利用前自然災害風險管理

3.1.1 開展無居民海島自然災害風險評估

應建立一個針對擬開發利用無居民海島的自然災害風險管理機構，成員包括海島所屬地的政府管理者﹑海島開發者﹑專家學者﹑社區人員等，明確機構中人員的相關責任。自然災害風險管理機構需研究和分析對無居民海島可能造成影響的自然災害種類和風險，開展無居民海島開發利用前的基礎測繪工作，對臺風風暴潮﹑海岸侵蝕﹑滑坡等自然災害進行測繪，獲取和儲存測繪數據，并收集海島的自然﹑生態本底數據，對無居民海島開展自然災害風險評估，分析無居民海島在自然災害侵襲下的風險水平﹑其應對自然災害風險或從中恢復的能力，為無居民海島制定自然災害風險管理策略打下基礎。

3.1.2 制定防災減災應急預案

結合無居民海島自然災害風險分析結果，編制無居民海島開發利用防災減災應急預案。應急預案應針對無居民海島開發利用具體方案及自然災害發生后的應對能力﹑災害應對機制的有效性等有針對性地編制，明確職責主體，落實責任人。

3.1.3 做好開發利用前期設計工作

無居民海島上的建設項目必須嚴格遵循國家相關標準，并合理控制建筑物的規模。海島上的建筑物設計應進行合理的選址，將防災減災因素作為選址的重要依據，特別要在海島上規劃修建避難所。同時控制建筑物高度，確保與海島的整體景觀相協調，建筑物周邊配套景觀植被應盡可能選擇具有抗風功能的樹種。

3.2 開發利用后自然災害風險管理

3.2.1 注重日常防災減災管理

建立無居民海島防災減災物資的管理和儲備制度，并進行定期檢查。加強擔任搶險救助任務的船舶日常維修保養工作，確保時刻都能正常投入各項搶險救災工作中。在海島上應制定嚴格的防火措施，配置相應的防火設施，設立告示牌﹑警示牌等，并聘用專業的消防人員。日常要設置潮汐廣播系統，準確播報漲潮與落潮時間。海島上的建筑物屋頂不得擺放任何無關物品，嚴禁設立廣告牌之類的宣傳設施。建筑物或其他設施一旦發現有滑坡傾向，需要設置警示標志，并進行日常監測。在臺風來臨前應派專人巡查海島，盡可能固定島上松動的相關設施；對有傾倒危險的樹木進行加固，并關閉海島上所有景點﹑游樂場所。必要的時候封閉海島，禁止相關人員上島。海島上礁石﹑陡崖﹑游步道等危險處均應設有安全防護設施，并應設置安全警示標志。

3.2.2 強化防災減災應急預案的實施與演練

無居民海島開發利用后，要特別重視自然災害防災減災應急預案的實訓演習，以增強實際操作力，確保在自然災害發生情況下預案可行，并從演練中得到經驗，以期完善預案的可操作性。管理機構需定期進行監測﹑評估，修改和更新預案，明確各級相關部門的職責﹑預案啟動的時間和要求﹑搶險的組織實施﹑人員的撤離等，并對海島上相關人員進行培訓，使其熟悉預案，明確要求，確保自然災害發生時組織協調工作的順利實施。

3.3 健全自然災害風險管理機制和監測體系

3.3.1 細化自然災害風險管理體制機制

一方面管理部門要發揮管理職責，加強自然災害風險管理和應對機制的確立；另一方面無居民海島開發利用者要配合政府的管理并實施合理的防災減災措施。管理者﹑無居民海島開發利用者各司其職﹑各負其責，明確任務﹑細化責任，建立責任追究制度。構建無居民海島防災減災工作的協調聯動機制，各管理部門協同配合，并制定無居民海島開發利用防災減災工作評估制度。

3.3.2 提升海島自然災害監測預警能力

管理部門需積極構建我國沿岸海島及其周邊海域的自然災害監測體系，加快自然災害監測觀測設施建設。對于開發利用較好的無居民海島應提升監測力度，并加強與氣象﹑海洋等有關部門的通信聯系；重視自然災害發生前的預警機制建設，從網絡﹑手機﹑通信廣播等多方面發布預警信息，以便及時啟動應急預案，做到自然災害來臨前早撤離﹑早準備﹑早預防。重點加強無居民海島的通信設施建設，確保備有衛星電話﹑無線電等設備，平時應做好通信設施的維修保養。

3.3.3 強化非政府機構的重要作用

無居民海島自然災害發生時的救援和災后的重建過程中，應加強政府和非政府組織的合作。同時探索保險業在無居民海島防災減災中的政策研究和試點工作，支持無居民海島開發利用企業和相關人員參加保險，充分發揮保險對自然災害損失的經濟補償和轉移分擔功能[16]。

3.3.4 推進宣傳教育體系建設

管理部門應加強海島防災減災宣傳教育體系建設，針對普通百姓和相關從業人員制作有針對性的宣傳和培訓資料，提高重點人員的防災減災意識和自救互救能力，并積極開展海洋環境監測與預報技術人員培訓，重點推進海島防災減災科普基地建設。

3.4 加強無居民海島受損生態系統修復

無居民海島生態修復應與防災減災工作充分結合，以促進受損海島生態系統快速恢復，最大限度消除自然災害隱患。要重點掌握無居民海島生態資源本底，深入開展海島生態修復技術與生態系統管理關鍵技術研究，采用理論和實踐相結合的方式進行海島生態系統修復經驗總結和技術推廣。不同大小﹑不同退化程度的海島其生態修復技術不盡相同。海島面積越大，其生態修復的技術體系越類似于陸地；海島面積越小，生物多樣性越少，整體生境體現出小而脆弱的特點，生態系統不易恢復[17]。因此，海島生態修復應以維持受損島陸系統的水循環與生態平衡過程，恢復海島周邊潮間帶區域的生物多樣性為原則，遵循海島島陸區域﹑海島潮間帶和周邊海域的協同修復，促進海島整體區域環境的恢復。

4 結論

在我國自然災害頻繁發生的背景下，對無居民海島開發利用開展全周期的自然災害風險管理，將有效提高無居民海島抵御自然災害風險的能力。重點加強無居民海島開發利用前期工作，是海島開發建設的基礎，包括充分掌握無居民海島的本底情況并做好風險評估，細化島陸區域利用和建筑規劃設計，對開發利用項目做好科學論證工作。積極完善體制機制，推進海島自然災害監測體系建設，強化海島自然災害的預測預警，提升海島生態系統恢復力研究，以保護無居民海島上的生產生活設施和海島居民人身安全，完善我國的海島管理體系。