政策工具理論下我國教育評價政策研究——基于《深化新時代教育評價改革總體方案》的分析

張 怡

政策工具理論下我國教育評價政策研究——基于《深化新時代教育評價改革總體方案》的分析

張 怡

[沈陽師范大學教育科學學院]

教育評價事關教育發展方向，在新時代教育發展中具有重要的引領作用。為了扭轉不科學的教育評價導向，堅決克服五唯頑疾，2020年，中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》。從《深化新時代教育評價改革總體方案》政策文本出發，運用內容分析法，使用政策工具理論，對政策條款進行分析。結果顯示，政策工具使用比例失調，對政策對象的關注度不均，導致政策條款缺乏人文關懷，執行者積極性不足，改革乏力等消極影響。基于此，本研究提出了兩點建議：優化政策工具的有效配比，建立多元主體共治的評價體系，促進教育評價政策實施落地，提高教育評價改革質量。

政策工具；教育評價改革；總體方案；政策文本

一、問題提出

教育評價改革既是教育改革的最后一公里路，也是最初一公里路，它具有撬動和引領教育改革的重要作用。2020年，中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），它是新時代近謀5-10年、遠眺15年的綱領性文件，對于推進新時代教育高質量發展、加快實現教育現代化和建設教育強國的目標，具有重要的理論指導價值和極強的實踐引領作用。[1]《總體方案》頒布三年來，總體上取得了一些進展，尤其是明顯違背文件精神的行為得到了及時遏制，但其深層次的矛盾也逐漸浮出水面。學者研究發現，《總體方案》在具體執行中面臨現實困境，難以有效推進[2]，從政策學的角度來看，政策能否順利推進及政策目標的達成程度根源在于政策本身，政策內容的科學性、與社會壞境的適切性、條款的操作性等都在不同程度上影響著政策的執行程度。在我國的治理邏輯下，中共中央和國務院是政策的頂層設計者，《總體方案》作為改革的綱領性文件，在政策決策與生產過程中如何科學的制定政策條款、確保政策實施落地、達成政策目標？從政策生產的角度來看，可以通過優化政策工具的選用來實現。

二、研究設計

本研究采用麥克唐納爾、艾莫爾分類方法，借助包水梅、陳嘉誠（2022）的研究思路，結合《總體方案》的文本特點，建構了關于政策工具的X維度和政策內容的Y維度的二維分析框架：

X維度，根據麥克唐納爾、艾莫爾對政策工具的分類，X維度包括命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具和勸誡型工具。命令型工具，是政府決策中最直接也是最有效的工具，具有強制性，主要表現為規定、禁止、許可等。激勵型工具是指通過正向的激勵或負向的制裁來使政策執行者力求效用的最大化，具體表現形式包括正向回報、收費和制裁。能力建設型工具聚焦于提高政策執行能力，主要表現為資源、引導、培訓等。系統變革工具指通過一些體制機制改革或重組的手段，增強政策執行的功效，通常以建全、改革等形式呈現。勸誡型工具假定目標群體是根據其自身內部的價值觀和信念來判斷是否采取與政策相關的行動，屬于精神層面的引導，具體表現為呼吁、宣傳、倡導等。

Y維度是政策內容維度，通過對《總體方案》進行梳理后發現，政策結構條例清晰，具體來講可以分為黨委和政府評價、學校評價、教師評價、學生評價、用人評價、組織實施六個部分。黨委和政府評價部分包括各級黨委、各部門在教育評價改革過程中應履行的職責；學校評價部分包括各級各類學校的評價；教師評價部分包括師風師德、學生工作等方面；學生評價部分包括德智體美勞等全方位評價；用人評價部分包括各級單位在招聘方面的評價；組織實施部分指教育評價改革的宣傳與落實情況。

三、文本編碼與數據分析

（一）文本編碼

本文以分句為編碼單位對政策文本進行編碼與數據統計，根據以上的二維分析，將X維度與Y維度的指標分別賦予變量代碼。X維度中命令型工具為A、激勵型工具為B、能力建設型工具為C、系統變革型工具為D和勸誡型工具為E，Y維度中黨委和政府評價為a、學校評價為b、教師評價為c、學生評價為d、用人評價為e、組織實施為f，依照維度—序號的規則進行編碼，具體編碼單元如表1可見。

表1 《總體方案》編碼單元表（部分）

（二）數據結果分析

通過對《總體方案》逐句分析，共計得到117個編碼，根據二維分析框架得到統計表（見表2）。

1.X維度結果分析

通過表2可以看出，《總體方案》中政策工具的使用存在著明顯的不均衡現象。

命令型工具在《總體方案》中處于主導地位，具有效力大、見效快的特點，命令型的條款具有強制性，主要規定了在推進教育評價改革的過程中，哪些行為必須做、哪些行為不能做，如在改革黨委和政府評價中提出“各級黨委和政府要堅持正確政績觀，不得下達升學指標或以中高考升學率考核下一級黨委和政府、教育部門、學校和教師”[3]。命令型工具的使用，為教育評價改革提出了一個明確的界限，嚴格了省域政府在政策落實過程中的底線要求。

系統變革型工具使用頻率較高，出現了23次。在政策實施過程中，系統變革型主要是以機制、制度的建立等呈現，保障改革實施。如《總體方案》中提出“制定‘雙一流’建設成效評價辦法，突出培養一流人才、產出一流成果、主動服務國家需求”[4]。《總體方案》作為國家頂層設計的政策藍本，提出了政策執行過程中應有的制度保障、體制機制改革等要求。該工具的使用，提高了權威機構的公信力，增強了政策實施的效力。

勸誡型工具的使用次數位居第三位。勸誡型工具具有引導性，能夠以一種內化的方式調動政策主體的積極性，常跟在命令型工具后出現，如《總體方案》中提出要“堅決改變用分數給學生貼標簽的做法”[5]后補充“切實引導學生堅定理想信念、厚植愛國主義情懷、加強品德修養、增長知識見識、培養奮斗精神、增強綜合素質”[6]，以此來緩解命令型工具產生的逆反心理。一定程度上說明政府在推進教育評價改革的過程中，未忽視精神層面的引導，以一種較為緩和的方式推進評價改革。

激勵型工具在整個政策工具的使用中占比較低，僅有7.69%。激勵型工具是以獎懲為手段調動政策主體的積極性，能夠快速且有效的激發政策主體的外部動機。如《總體方案》中提出“對作出突出貢獻的教師按規定進行表彰獎勵”[7]等，可見激勵型工具主要用于激勵教師等教學主體，以期提高教育教學實績。

能力建設型工具占比最少，僅出現2次。能力建設型工具體現政策制定者通過提供培訓、供給資源等方式實現政策對象能力的提升，關注的是長期的發展，如“對初、高中畢業班學生，學校須合理安排中高考結束后至暑假前的教育活動”[8]；但由于能力建設型工具見效周期較長、投入大、效果難以保證，因此被使用的頻率最低。

2.Y維度結果分析

學生評價是教育評價改革中最主要的內容，占總體的26.50%。學生評價是教育評價改革中最基礎也是最關鍵的一環，《總體方案》將學生的道德修養、理想信念、體質健康等要素都納入了學生綜合素質評價的范疇，長期以來學校教學中重智育、輕德育、唯分數論等的不良傾向正在逐步扭轉。

教師評價居于第二位，是僅次于學生評價的一個重要評價內容。教師作為重要教學主體，在“破五唯”的任務中擔任著重要的角色。《總體方案》中教師評價聚焦于師風師德、學生工作、科研情況以及職稱評聘等，通過“堅決克服重科研輕教學、重教書輕育人等現象”[9]等條款逐步改變長期以來不良評選標準導致的高校教師重科研、輕教學的風氣，逐步引導教師從“育分”向“育人”轉變。

學校評價居于第三位，占比19.66%。對于不同辦學層次的學校進行評價從某種意義上來說可以視為是對整個國家的辦學體系提出的要求，因此學校評價目標的定位應該是緊扣一流人才培養、主動服務國家需求、引導高校爭創世界一流[10]。可以說，學校評價關乎未來國家人才隊伍建設的效果，因此加強對其的關注是十分必要的。

組織實施占比為17.09%。組織實施是推進教育評價改革的一個重要環節，針對各級各類實施主體不僅提出了“硬舉措”以保證改革的實施，還提出了“軟要求”幫助改革的推進。如在對違反條例規定的行為及個人予以督促糾正和嚴肅處理的同時號召各地要及時總結、宣傳、推廣改革經驗和典型案例，以上表明，在教育評價改革的組織實施過程中，外在的評價督促與內在的呼吁宣傳同樣重要。

黨委和政府評價受重視程度偏低，頻次僅為7次。在推動管辦評分離的改革中，外部主體的參與是真正落實改革的重要一環，黨委和政府評價的制定從一定程度上來看緩解了學校外部評價主體缺位的問題，但對比發現，政策制定者在編制政策條款時傾注的注意力明顯不夠，針對具體的履職部門方面缺乏明確、細致的規定。

用人評價出現的次數最少，占比僅為5.13%. 用人評價涉及到多個用人單位，如黨政機關、事業單位、國有企業等。對于大部分高校畢業生來說，用人單位是其發展的最終歸宿；如果用人單位評價或選聘的方法不得當、標準不明確，則學生發展最終會受到影響，評價改革也會流于形式，無法真正落實。

表2 《總體方案》二維分析統計表

四、結論及政策建議

（一）研究結論

1.政策條款的人文關懷有待提高

教育評價作為一種教育管理手段，理應具備人文性、倫理性。通過對《總體方案》的深層結構剖析后發現，不同政策工具的使用比例差距懸殊。雖然政策工具的理想選擇和最優組合不一定是平均分配，但是理想的政策效果和長遠的政策收益需要政策工具之間的相互補充和制衡。[11]從政策工具的選用上來看，《總體方案》破除了單一工具的弊端，綜合選用了多種工具以保證政策條款的科學性。但命令型工具的大量使用，激勵型和勸誡型工具的不足，會增加政策實施的滯后性與不確定性，這也就意味著政策制定者傳遞出來的價值觀念是：為了達成政策目標，實施者需要花大力氣去完成權威下達的命令，但沒有必要的利益激勵或語言安撫，顯然這對政策的推動能力是有限的。從本質上來看，教育評價作為一種對管理學生的手段，目的是為了促進學生的全身發展、辦好人民滿意的教育，理應從教育的人文本質出發，展現出應有的倫理意蘊，但過度使用命令型工具無疑會遮蓋應有的人文關懷，而更多地體現出行政手段下的效率傾向與倫理失范。

2.教育評價主體關注度不足

教育評價改革涉及到多元主體，不僅包括學生、教師、學校等核心主體，還涉及到了黨委和政府、用人單位這兩大推動實施的主要力量。但數據表明，《總體方案》對黨委和政府、用人單位這兩個主體的關注度尤為不足，在一定程度上說明由學校、行業、企業和社會機構等共同參與的教育評價機制尚未有效形成。加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證，[12]但在《總體方案》中，黨委和政府的評價僅簡單規定了黨委和政府應履行哪些職責，糾正哪些問題，對于怎么評和誰來評等問題的指標體現不夠，對于違反《總體方案》精神的行為也沒有提及具體的問責制度。黨委和政府評價的部分缺失會使得地方政府在推進教育評價改革過程中出現權力越位、治理失靈等現象。同時用人單位作為主要的外部評價主體，是綜合評價中的關鍵一環，該部分評價的缺失導致高校內部過度關注學業成績評價，而忽視學生的發展性評價。

3.教育評價政策的力度、效度不夠

《總體方案》涉及到了教育系統的方方面面，兼具權威性與綱領性。但通過對政策文本內容與政策工具的匹配分析后發現，兩者之間的適切性仍有待提升。在教育系統內部，從哲學的角度來看，大部分的評價主體都具有主觀能動性，如教師與學生；因此除了需要明確評價應有的要求與標準外，還需要提升評價主體對于改革的認可度和主動性，注重對評價主體精神層面的引導，輔以物質的獎勵。同時對于教師評價既要有基本的、明確的綱領性要求，還要為其提供應有的培訓機會，以促進教師的長足發展。教育評價是教育發展的關鍵一環，需要實施者付出必要的行動，這不僅需要通過命令型工具提出要求，也需要激勵型工具與勸誡型工具傳達政府精神并通過獎懲確保政策落地。盡管命令型工具影響力強，但過度依賴也會導致政策疲軟、實施無力。主要原因在于，過度依賴具有強制性的工具的政策文件，體現了政府的高權管制思維[13]，在一定程度上抑制了政策實施者的積極性，失去創新活力。因此，以命令型工具和系統變革型工具為主的組合在推進教育評價改革落實的過程中并不完全適用，不匹配的政策工具與政策內容會削弱政策實施的力度與效度，限制政策主體積極性的發揮。

（二）政策建議

1.優化政策工具的有效配比

調整教育評價政策工具結構，優化政策工具組合，是最大限度發揮政策工具效能、確保新時代教育評價政策取得良好效果的基礎和前提[14]，是促進政策科學制定的有效路徑。從長遠角度來看，隨著我國高等教育進入高質量發展階段，呼喚教學評價政策的人性價值與道德關懷、彰顯教學評價政策的倫理意蘊已成為教學評價政策改革與優化的時代命題。[15]為此，在政策中就要減少權威型工具，增加激勵型、勸誡型工具等的使用，提升主體改革積極性，注重評價主體的人文關懷。首先權威型工具作為一種強制型手段，當政策制定者的價值觀和理念與執行者不一致的時候，政策就難以實施。因此，生產政策中要避免過度使用命令型工具，進一步加強勸誡型工具的使用。其次，合理增加激勵型工具的使用次數，激勵型工具可以有效避免命令型工具帶來的逆反心理，在一定程度上增強政策的執行效果。激勵的雙因素理論認為，不滿意的反面不是滿意，不滿意的反面是沒有不滿意，沒有不滿意不等于滿意。該理論啟示我們：面對“制裁”，政策執行者會傾向于做到不落實不力、不違規，但不落實不力、不違規并不等于落實得力，因此，“制裁”可以有效防止政策執行者做得很差。[16]最后，注重多元發展，探索能力建設工具的使用，為教師等制定合適的培訓項目，以協助教師提高評價質量。

2.構建多元主體共治的評價體系

建構多元化的評價體系有助于全方位地保證教育評價改革滲透到教育系統的方方面面。教育評價是一項具有全局性、復雜性、系統性的工程，涉及到教育系統內外部的多重主體，構建多元化的教育評價主體，健全教育評價改革的有效執行機制，是助力政策有效落地的制度邏輯。首先，從政府的角度來看，要樹立“有限”政府的理念，持續推進管辦評分離與放管服改革，減少政府的命令型規定，注重不同評價主體的利益訴求，健全多元共治的評價機制，以理念重塑和機制革新夯實改革的制度邏輯基礎。其次，從學校內部來看，要有組織地推進評價主體的評價能力建設，必要時提供有針對性的訓練，以保證評價改革的平穩運行。教育評價涉及多個利益相關者，在推進實施過程中，教師和學生處于教育系統的底層，既參與不到相關法律法規的制定，也無法根據自身的利益需求調整政策落實偏好，因此，在政策制定時，可以通過增加能力建設型工具的使用來多措并舉賦能學生等弱勢主體，驅動多元主體的實質參與。[17]最后，要注重用人單位在教育評價改革過程中的作用，社會評價的加入是突破傳統一元評價桎梏的主要力量，在政策制定前要理順用人單位與高校以及高校畢業生之間的利益關系，尋求利益相關者之間的協同合作。

[1]馬陸亭,王小梅,劉復興等.深化新時代教育評價改革研究（筆談）[J].中國高教研究,2020（11）:1-6.

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[3][4][5][6][7][8][9]中共中央國務院印發深化新時代教育評價改革總體方案[N].人民日報, 2020-10-14.

[10][12]張爍,王曄.習近平在全國教育大會上強調 堅持中國特色社會主義教育發展道路 培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人[N].人民日報,2018-09-11.

[11][14]關志康.政策工具視角下我國新時代教育評價政策研究——基于《深化新時代教育評價改革總體方案》的分析[J].當代教育論壇,2021 (03):32-40.

[13]姚榮.高等教育領域“放管服”改革緣何如此之難——基于組織分析的新制度主義視角[J].教育發展研究，2020(07):1-7.

[15]包水梅,陳嘉誠.政策工具視角下我國“雙一流”建設高校教學評價政策偏好研究[J].高校教育管理,2022,16(05):40-51.

[16]劉聲濤.新時代高等教育評價改革政策工具研究[J].大學教育科學,2022(01):81-88.

[17]陽榮威,劉偉豪.新時代教育評價改革政策執行的阻滯因素與紓解路徑[J].大學教育科學,2023(02):51-60.

（責任編輯：胡新龍）