新萬億銀行

陳洪杰

據不完全統計，截至2023年12月14日，共計16家村鎮銀行解散；最近一年來，解散的村鎮銀行有11家。圖/視覺中國

村鎮銀行加速退場。2023年12月11日，國家金融監督管理總局河北監管局批復，同意藁城恒升村鎮銀行和晉州恒升村鎮銀行因被吸收合并而解散。

至此，一年內至少11家村鎮銀行撤并解散。

與此同時，中國地方金融更大規模主體的2000多家農信、城商行，也在進行著新一輪的整合重組。合縱連橫、化零為整，萬億級資產的地方金融主體紛紛設立。

浙江、山西、河南等地的萬億元農商聯合銀行已開業，注冊資本居農商行之首的遼寧農商行也于近日完成掛牌……

目前大約有20個省的改革方案正在等待獲批。

河南、山西、四川等地的省級城商行已完成設立。遼寧省級城商行尚未組建完成，按照此前測算，其資產規模總計將超過1.2萬億元。

中國金融業的格局正在改寫。“頂層設計在過去注重金融機構的制度創新，例如農信社改農商行，村鎮銀行都是在此背景下產生；而當下更側重的是防范金融風險，優化、盤活存量機構。”多位監管人士及銀行從業者對《財經》記者表示。

金融是經濟的鏡像。以城商行重組為例，與上一輪重組邏輯不同。當時宏觀經濟處于上升周期，城商行重組主基調是“放”，淡化區域，完善治理，提升能力，做大做強。

當前經濟結構調整，宏觀經濟換擋，新一輪城商行重組主基調為“收”，重心是回歸本源，專注主業，處置風險，提升質量。

近年來，雖然銀行業大力處置金融不良，謹慎經營，但經濟換擋期的“陣痛”，伴隨著三年疫情沖擊，加之中小銀行風控及治理能力不足，高風險銀行依然超過300家。

在2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會議上，“風險”一詞在通稿中出現了19次。會議指出，“經濟金融風險隱患仍然較多”，要求“及時處置中小金融機構風險”。

在某資深人士看來，不同類型銀行的定位進一步得到明確：國有大行是金融業基石，省級城商行服務城市，省聯合銀行或農商行立足縣域、深耕基層，有特色的中小銀行也會被保留。問題銀行及平庸銀行將進一步出清。

問題小銀行退場

對村鎮銀行的改革大致分為以下幾種：其一，解散，實現市場化退出，并將存貸款業務全部清零，或其全部業務、財產、債權債務以及其他各項權利義務由吸收行承繼；其二，將村鎮銀行改制其他類型銀行的分支行；其三，增加主發起行對村鎮銀行持有的股份等

“這世界變化快”，崔健的這句歌詞同樣可以套用在金融業。2018年9月，金融監管部門還在開展首批“多縣一行”制村鎮銀行試點，但到2020年底，卻開始提示村鎮銀行的風險。

據《財經》記者不完全統計，截至2023年12月14日，共計16家村鎮銀行解散，14家的解散日期在2022年之后，即“禹州新民生村鎮銀行等取款難事件”之后，僅有2家發生在2020年底。其中，近一年來，解散的村鎮銀行有11家。

當下，對村鎮銀行的改革大致分為以下幾種：其一，解散，實現市場化退出，并已將存貸款業務全部清零，或其全部業務、財產、債權債務以及其他各項權利義務由對方承繼；其二，將村鎮銀行改制其他類型銀行的分支行；其三，增加主發起行對村鎮銀行持有的股份等。

“最初意圖是好的，目的是為村、鄉、縣服務。但當時有些銀行沒有動力去做，監管和地方政府做了推動，某些區域開始出現大躍進。成立銀行需要股本，在放松資質審核下，一些以‘套取銀行資金為目的的社會資本也進入了，這就埋下了禍根。當然，并不是所有的村鎮銀行都表現差，那些堅持初心的村鎮銀行依然活得很好。”一位中小銀行高管對《財經》記者稱。

表：解散的村鎮銀行及監管公示日期

資料來源：國家金融監督管理總局。制表：張玲

另外一位資深人士稱，當初制度寄予主發起行能確保機構安全運營、健康發展，但這一設計存在問題。試想主發起行多是城商行和農商行，它們大多數自身的能力都不強，很難談及對村鎮銀行的支持力度多大。除長三角、珠三角經營能力優秀的城商行、農商行外。

“監管部門早意識到了村鎮銀行的風險，不過它們的規模很小，當時將主要精力放在城商行和農信上。”上述銀行業資深人士表示。

在村鎮銀行風險初露端倪的同時，有著90萬億元規模的城商行、農商行已拉開風險處置與重組的大幕（相關報道見《財經》2022年第3期“解困中小銀行”）。

2019年4月，錦州銀行年報難以發出，安永會計師事務所辭任該行核數師，引發了流動性風險。2019年5月，中國人民銀行、原中國銀保監會對包商銀行實施接管，一年多之后，包商銀行以無法清償到期債務且資產不足以清償全部債務為由申請破產清算。

中國人民銀行將這兩起風險成因分別概括為：錦州銀行股權高度分散，內部人控制嚴重，且資產規模大、同業關聯度高；大量資金被大股東“明天系”違法違規占用，長期難以歸還，包商銀行出現嚴重信用危機。

據不完全統計，截至2023年12月14日，共計16家村鎮銀行解散；最近一年來，解散的村鎮銀行有11家。圖/視覺中國

此后，城商行的風險處置方式發生了變化，以合并為主。2020年11月，新成立的四川銀行在攀枝花市銀行和涼山州銀行的基礎上，引進了28家投資者。2021年4月，由五家合并的山西銀行在太原揭牌。

2022年5月，中原銀行吸收合并了洛陽銀行、平頂山銀行、焦作中旅銀行，資產規模超過1.2萬億元，一舉躋身到城商行規模前10位。

2021年1月，遼寧省人民政府常務會議稱，通過申請新設組建一家省級城市商業銀行，合并遼寧省內12家相關城市商業銀行。目前，合并仍在進行中。

上述銀行的合并，部分源于不良資產風險積聚導致資不抵債，也有銀行的問題僅體現在管理能力、內控能力、服務能力、發展能力不足等方面。

與一些省份城商行的合并相比，農信的整合要更為繁復。農信遍布在20多個省，但直到2022年才有新的突破。“農信改革不僅僅關乎2000多家中小銀行，還涉及地方政府，以及農村金融體系的變革，牽一發而動全身。”一位監管人士稱。

2022年4月18日，有82家行社的浙江農商聯合銀行成立——新一輪農信社改革“第一單”正式落地。2023年11月，有108個基層行的山西農商聯合銀行、由138家組成的河南農商聯合銀行相繼開業，31家農商行和農信社組建的遼寧省農商行也已掛牌等。

其他多省的農信改革也在等待獲批，更多的大農商行或農商聯合銀行將在隨后的時間中出現。

組建萬億銀行

無論是城商，還是農信，萬億大銀行組建的相似性在于：化解風險、政府補充資本等。“金融工作具有政治性、人民性。中小銀行本身比較脆弱，風險又易傳染。地方政府出人、出錢，推動城商行改革重組，化解存量風險，是出于對未來的考慮，也有利于省級城商行金融規模效應的發揮。”一位銀行合并的政策制定者對《財經》記者表示

農信與城商行定位不同，運作方式不同，但都具備銀行的屬性，在新一輪改革中，它們的組建方式存在差異性和相似性。

農信機構改革的思路是理順管理體制。進一步看，農信機構改革的模式較多，之前市場關注的主要是以下四種：聯合銀行模式、金融控股公司模式、金融服務公司模式和統一法人模式。

“農商行不帶合作制成分，不屬于農村合作金融機構。省聯社也需要換個名字了。”一些農商行高管對《財經》記者表示。

但目前來看，獲得監管批復、各省申報的模式集中在聯合銀行模式、統一法人模式。

浙江農商聯合銀行在浙江省聯社基礎上組建，由浙江省內全部法人農信機構入股組成，注冊資本50.25億元，是具有獨立企業法人資格的地方性銀行業金融機構，是成員行的行業管理銀行和聯合服務銀行。

河南采取的也是聯合銀行的模式，但與浙江農商聯合銀行又不同，在省級層面，將省聯社改制為省農商聯合銀行。在市級層面，擬對城鄉一體化程度較高地區的全部法人機構以市為單位統一法人；對其余的省轄市城區法人機構整合組建市級農商銀行。

在縣級層面，在未實行統一法人的省轄市中，保留縣域機構法人地位不變，對未改制的縣域農信社穩步推進縣級農商行組建。

山西則采取了新的創新模式，股權采取“上參下”模式，由省聯社向市縣農信機構逐級參股。新組建的山西農商聯合銀行對基層法人機構按照“機構自愿、分步參股”進行投資。

2022年4月18日，浙江農商聯合銀行成立——新一輪農信社改革“第一單”正式落地。圖/視覺中國

省級農商行的模式在之前不被看好，備受質疑。但2022年以來多省提出或已經組建省級農商行。“當務之急是化解風險。”有監管人士稱，黑貓白貓，抓住老鼠都是好貓。

同在2023年下半年成立的遼寧農商行是首家統一法人省級農商行，尚未披露資產規模，但注冊資本位居農商行之首。從股權結構來看，遼寧金融控股集團以206億元的認繳出資額度位列遼寧農商行第一大股東，占該行總股本比例約為99.09%。

除了遼寧，2023年9月25日，海南高速發布公告表示，將通過受讓海南農信系統現有20家機構中部分原股東所持股份的方式，參與發起設立海南農商行。

另外，2023年1月，四川印發的《四川省貫徹〈成渝共建西部金融中心規劃〉實施方案》顯示，深化農信社改革，以轉變省農信聯社職能為重點，積極申請組建省級農商銀行，穩妥推進符合條件的地區組建市級統一法人農商銀行。

公開資料顯示，至2022年12月底，四川農信有5022個營業網點，近4萬名從業人員，資產規模近2萬億元，各項存款近1.7萬億元，各項貸款9892億元。

“即便在一些省份的聯合銀行模式中，也會借鑒省級農商行的方式，穿透到基層，其目的是為了加強自上而下的控制，深入業務，避免信貸風險。”某省聯社高管稱。

而新一輪城商行改革更早地出現在2019年，當時錦州銀行出現風險，后以財務重組、增資擴股方式，初步恢復自我“造血”功能。但2020年、2021年之后，化解城商行風險的方式以整合重組為主。

“在經濟進入增長速度換擋期、金融去杠桿與利率市場化的背景下，城商行以抱團取暖的方式，是化解金融風險的有效路徑之一。”一位行業人士對《財經》記者稱。

“高風險中小銀行多集中在城商行和農信機構等。與農信機構相比，城商行市場化程度更高，獨立性更強，經營過程中各自為戰，這類銀行的脆弱性更高。”上述人士稱。

無論是城商，還是農信，萬億元大銀行組建的相似性在于：化解風險、政府補充資本等。

圖2：新一輪改革中出現的省級城商行以及規模

資料來源：根據公開資料整理

“金融工作具有政治性、人民性。中小銀行本身比較脆弱，風險又易傳染。地方政府出人、出錢，推動城商行改革重組，化解存量風險，是出于對未來的考慮，也有利于省級城商行金融規模效應的發揮。”一位銀行合并的政策制定者對《財經》記者表示。

而受區域經濟及運營能力的限制，整體而言，農商行的不良率高于銀行業的平均水平。數據顯示，截至2023年二季度末，商業銀行不良貸款率1.62%，農商行不良率為3.25%。

以四川農信為例，其農商行資產質量并不樂觀。在已經公布數據的2022年報中，十多家農商行的不良率在4%以上。2021年還不如2022年的情況。

遼寧農信系統中農商行的資產質量更差。于2021年（大多數銀行未披露2022年報）發布數據的七家銀行中，不良率均超過了4%，其中，鞍山農商行和燈塔農商行不良率均超過了20%。

在資本方面，合并前后的城商行、農商行都需要資本補充。近日，河南省財政廳披露，將發行規模282億元、期限十年的專項債，為河南省內26家中小銀行提供資本補充，包括19家農商行和7家農信社。

另外，對于新中原銀行，河南省財政籌集275億元收購四家城商行對應風險資產，并注入專項債80億元。

近日的中央金融工作會議也強調要“拓寬銀行資本金補充渠道”。有分析人士認為，通過政府專項債補充資本可增強部分機構的資本厚度，完善其資本結構和質量，提升支持實體經濟的能力以及化解部分機構存量風險。

重構地方金融

城商行與國有大行區別在于區域性較強，與地方經濟密不可分。高風險的城商行在兼并重組之后，對地方的重大戰略、重點項目支持能力變強。但由于城商行高管多來自地方任命，如何平衡城商行的獨立性和地方政府的關系很難。防止過度干預是一大課題。2022年3月，時任中國銀保監會主席郭樹清曾表示，“所有省聯社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現代的企業制度。”

經歷了幾十年的發展，目前總資產規模超過100萬億元的城商行和農村金融機構，已成為地方金融體系中最主要的力量，但如今面臨著重塑。

近期的中央金融工作會議對金融機構有了更為明確的定位，支持國有大型金融機構做優做強，當好服務實體經濟的主力軍和維護金融穩定的壓艙石，嚴格中小金融機構準入標準和監管要求，立足當地開展特色化經營等。

回顧城商行的歷史變遷。從1995年全國第一家成立至今，城商行已歷經28年的探索與發展。出生之初便背負了沉重的歷史包袱，再加上1998年的亞洲金融危機，該類機構當時不良率居高不下，甚至部分機構不良率超過50%。

之后，城商行通過資產置換、增資擴股、債務重組、收購兼并等方式處置不良資產，消化風險。2004年，原中國銀監會主席劉明康提出城商行聯合重組的構想，鼓勵城商行在自愿的前提下，按照市場原則實現資本重組和聯合。

在此后長達十余年的時間中，第一輪城商行重組案例此起彼伏。上海銀行、徽商銀行、江蘇銀行等頭部城商行就成立于其間。

上一輪城商行重組邏輯與本輪不同。當時宏觀經濟處于上升周期，城商行采取“更名、改制、引戰、上市”四部曲，主基調是“放”，淡化區域，完善治理，提升能力，做大做強。“在規模擴張的同時，實現業務的跨區域布局。”一位業內人士稱。

“新一輪城商行重組主基調為‘收，重心是回歸本源，專注主業，處置風險，提升質量。”某金融監管表示。

上述資深人士稱，城商行與國有大行區別在于區域性較強，與地方經濟密不可分。高風險的城商行在兼并重組之后，對地方的重大戰略、重點項目支持能力變強。監管部門正引導城商行扎根當地，回歸本源。

多位銀行業高管稱，地方省政府給與省級城商行的支持力度加大，隨著進一步的合并，再加上快速增長的新市民群體以及融資平臺的需求，存活下來問題不大。

“我行的計劃投放是，地方政府項目、地方企業集團、地方小微、地方個人各四分之一。”一家萬億元規模的城商行高管在接受《財經》記者采訪時曾表示。

新組建的四川銀行提出“堅持金融服務實體，服務區域經濟，切實讓利企業”。

山西銀行也稱，將投放重心聚焦于國企改革、普惠金融服務、綠色金融發展、鄉村振興等推動經濟高質量發展上。遼沈銀行稱，“合理確定經營半徑，堅守服務城鄉居民，大力發展普惠金融”等。

“越來越多的城商行是圍繞城市、政府布局，這是正確的選擇。但由于城商行高管多來自地方任命，如何平衡城商行的獨立性和地方政府的關系很難。防止過度干預是一大課題。”上述中小銀行高管稱。

農信社的起源更早，可追溯到1951年，新中國第一家農信社正式成立。幾經周折，1996年，正式與農業銀行脫鉤，但當時大量農信社出現經營不善，甚至虧損。地方省政府負責處置風險，于是下設省聯社。

隨著省聯社的登場，以及中國經濟的高速發展，農信機構自身經營能力已得到極大改善。與之而來的是，省聯社的管理體制與農商行之間自下而上的股權關系和自上而下的行政管理關系之間的扭曲。

2016年之后的多年，數個文件提及省聯社“要淡化行政職能”，但動靜不大。但在2022年之后，局面發生了變化。當年“中央一號文件”對農信社改革的表述中未再提及“保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定”。

也是在這一年，各方對農信社的改革逐漸形成共識：加強公司治理，激發經營活力，化解金融風險。“所有省聯社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現代的企業制度。”2022年3月，時任中國銀保監會主席郭樹清稱。

于是，區域經濟較差的省份、高風險農信多發的區域有了更多選擇，數單農信改革相繼落地。

與其他類型銀行相比，村鎮銀行成立時間較短。直到2007年3月，第一家村鎮銀行才在四川誕生。

在這之前，大行逐漸從農村撤出。據統計，截至2003年，國有商業銀行一共撤銷了3.1萬多個縣級以下營業網點。“當時農村金融供給嚴重不足，我們想通過新型金融機構來刺激農信社的成長。”一位改革親歷者對《財經》記者稱。

2004年-2006年“中央一號文件”均指出：加快改革和創新農村金融體制……

積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織；鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股；大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法等。

上海銀行、徽商銀行、江蘇銀行等頭部城商行在第一輪城商行重組期間成立。圖/視覺中國

在這種現實和政策背景下，中國進行了農村金融市場的增量改革，增加新型農村金融機構，包括村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和準金融機構小額貸款公司。

當時，金融監管部門對村鎮銀行的發展目標定在了2000家，凡是有條件的縣都可以有一家。但國有大行由于分支行眾多，興趣不大。村鎮銀行的設立不及預期，主發起行的持股比例被降到了15%。

在這期間，地方政府也表現出極大的熱情，例如福建省政府2013年出臺了《關于加快村鎮銀行組建和發展的指導意見》，爭取到2015年末每個縣至少成立一家村鎮銀行，使得福建省村鎮銀行完成縣區域的全面覆蓋。

2017年，村鎮銀行的數量首次超過1600家，此后并未大幅增長。也就是在這年10月，黨的十九大作出“中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”重大判斷。

金融的基礎是經濟狀況。中國銀行業格局的變化原因在于宏觀經濟的下行以及信貸市場供給加大。1991年-2015年之間，中國GDP（國內生產總值）增速均在7%以上，最近四年的增速分別是6%、2.2%、8.4%、3%。

而在2019年-2022年，銀行業機構總資產大增，分別是290萬億元、319.7萬億元、344.76萬億元、379.39萬億元。

“當下，中央確立的方針是‘穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈。在經濟下行期，地方金融改革要把握好時度效，充分考慮機構和市場的承受能力，切莫運動式改革。”一位行業資深人士稱。

“破舊立新”強機制

合并后的銀行正提升公司治理水平、強化股東股權管理等一系列措施

在“三期”疊加中，未來銀行面臨的壓力將常態化。良好的公司治理機制是中小銀行穩健經營的重要因素。

目前大部分中小銀行已經建立了“雙向進入、交叉任職”領導體制。加大對股東股權的監管力度，推動引入合格股東，清退問題股東，優化股權結構。監管部門也在開展常態化股權和關聯交易專項整治，重點打擊掏空中小銀行的違法股東和高管。

在強化機制方面，新中原銀行的策略是，持續監測主要股東經營情況和財務狀況，夯實關聯交易管理基礎，并且規范主要股東行為。“梳理問題股東形成的歷史原因，并持續推進問題股東清理工作。針對不同類型的問題股東，將采取不同的措施，穩妥化解歷史遺留股權問題。”一位知情人士曾表示。

在省農商行/省聯合銀行以“上參下”的產權機制改革中，以股權作為紐帶，引導分支行或基層行的投放，防范信貸風險。

即使在“下參上”的模式中，也更強調機制建設，例如浙江農商聯合銀行的“三級風險防控機制”：成員機構承擔自身風險防范和處置的主體責任，浙江農商聯合銀行承擔全省農商銀行系統風險防范和處置的牽頭責任，當地省政府承擔全省農商銀行系統風險處置的屬地責任等。

在搭建“三會一層”的同時，人才機制也非常重要。“比如，實踐中有一家小的金融機構，其不良中第一大單是董事長的朋友，第二大單是行長的家屬，說明治理機制不健全的危害是很大的。”一位地方監管負責人曾表示。

“很多銀行高管不具備持續經營銀行的能力。若領導班子不夠優秀、不夠自律，則難以提高銀行內生性，這幾年各方努力促成的銀行合并、補充資本、不良處置等可能會付諸東流。”上述中小銀行高管稱。

2021年底，監管部門開始鼓勵和支持大型銀行保險機構臨近退休的專業人才，通過市場化雙向選擇，到中小銀行保險機構擔任高管、高級管理人員、獨立董事或外部監事等職務。不過，目前尚未見到太多成功案例。

上述中小銀行高管建議，中小銀行具有更高的相似性，也應鼓勵不同地區銀行高管之間的流動，建立相關機制，可借鑒“援疆政策”，將江浙優秀的人才引入到東北、華北、西北等地區。

過去未形成對問題銀行的常態化協作處置機制，影響處置效率，例如職責分工存在模糊地帶；風險損失分攤機制不清晰。“甚至部分省份在風險處置中未體現原股東吸收損失、承擔風險的自救責任，這易引發地方道德風險，將損失上移中央。”一位地方監管人士稱。

“部分省份對銀行業處置方式及流程不夠明晰和細化，過于擔憂處置對當地金融生態環境影響，對市場化處置方式持排斥態度，容易導致處置被延誤。”上述地方監管人士稱。

這一局面正在改變。“要切實把握好權和責的關系，健全權責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制。”近日，中央金融委員會辦公室、中央金融工作委員會指出。

在監管方面，基層派出地區人員薄弱、缺乏責任追究機制。11月10日，北京大學國家發展研究院教授、副院長黃益平在公開演講中表示，要對監管政策的實施進行問責。這幾年金融體系出了很多風險，但幾乎很少有監管官員承擔責任，這樣他們就缺少必要的負面激勵。當然，追責的前提一是明確職責，二是確保獨立性和權威性。

另外，增加監管部門的編制與經費。黃益平稱，這些年監管效果不好，還有一個重要的原因是監管資源嚴重短缺。人手不夠，“顧不過來”就很正常。看市場結構、產品種類以及投資者數量，金融行業的復雜性更是明顯增加，但監管部門的編制跟不上這樣的變化。

同時，黃益平還提到，金融監管的目標是保障公平交易、保護金融消費者、維持金融穩定。其他的一些政策目標，比如資產價格的水平、宏觀經濟的波動、金融行業的發展等，不是金融監管部門的責任，應該把發展的責任從監管部門分離出來。

“賦予監管部門一定的專業獨立性與權威性，要賦予充分的權威性與豐富的政策工具，按照已經確定的政策目標來評價它們的工作，但不要干預它們的具體舉措。”他稱。

同時中央監管部門也指出，持續加強機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，不斷提升監管專業性、權威性和透明度。壓實監管責任，加強中央與地方監管協同，健全監督問責機制，加大監管問責力度，強化“對監管的監管”。

在一位資深銀行從業者看來，應提高監管韌度、降低監管剛度、增強專業度，監管機構人員能熟知金融機構業務。“金融監管和金融創新應該尋求平衡點，不能脫離實際，避免做出為消除風險但導致風險發生的動作。”他稱。

而針對問題金融機構處置機制，中國社會科學院金融研究所金融風險與金融監管研究室主任鄭聯盛提出五個可進一步明確、改革或優化之處：問題金融機構處置的法律體系和相關制度規范；問題金融機構的判定標準、觸發條件和處置流程；問題金融機構處置工具及其使用；公共資金使用機制；地方政府在問題金融機構處置過程中的角色。

銀行業還需“防未病”。2023年初，有資深監管人士稱，完善針對評級良好機構的預警體系，應充分利用現有數據庫，豐富預警指標體系，擴展定量指標，如股權集中度等；創新定性指標，如公司治理、企業文化等；完善法律法規體系，明確硬約束早期糾正機制的法律地位，明確時限要求，增強強制性等。

“抓早抓小治未病，持續完善金融風險監測、識別、預警、處置體制機制，強化風險源頭管控。”近日，中央金融監管部門再次強調。