突破個人養老金稅優瓶頸：從特惠變普惠

楊長漢

稅收優惠是個人養老金制度發展的主要動力、關鍵因素，其取向是特惠還是普惠，直接影響個人養老金制度的參與率，進而影響個人養老金制度能否在健全多層次多支柱養老保險體系和積極應對老齡化挑戰當中發揮重要作用。

當前稅收優惠政策特惠性明顯，不利于提高個人養老金制度參與率、制約個人養老金制度發揮應有的功能和作用。兼顧稅收支出能力、稅收的公平性和效率性、對個人養老金制度的激勵性等政策目標，需要而且可以構建普惠型個人養老金稅收優惠政策，促進個人養老金普惠性發展。

個人養老金稅收的特惠瓶頸

當前政策對人口基數很小的高收入人群具有較好的稅收激勵，對人口基數龐大的更加迫切需要補充養老保障的中低收入群體不但不具有稅收激勵，相反產生稅收負激勵。

《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》（財政部、稅務總局公告2022年第34號）規定，個人養老金稅收實行繳費階段按照最高每人每年12000元的限額標準納入稅前扣除，投資階段不納稅，領取階段按照3%的固定稅率繳納個人所得稅。

目前個人所得稅的起征點為每人每月5000元，同時增加了多項專項扣除。在起征點和多項扣除之后，個人按收入檔次分別實行3%-45%的七級累進所得稅制，個人所得稅納稅人數不足5000萬人、達到納稅門檻并參與個人養老金人均年節稅360元-54000元不等。

個人養老金限額內的繳費納入所得稅前專項扣除，因此繳費限額稅收優惠政策僅對不足5000萬個人所得稅納稅人具有降低繳費稅負和延遲納稅效應、個人養老金制度也因此僅對超越個人所得稅起征點的少數人具有激勵效應。在沒有資本利得稅的背景下，個人以免稅或低稅收入投資個人養老金而領取待遇按3%納稅，稅負不降反增，導致廣大中低收入群體被排除在個人養老金制度之外。

特惠型的個人養老金稅收優惠政策，不利于個人養老金制度提高參與率。

《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（國辦發〔2022〕7號）明確“在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，可以參加個人養老金制度。”截至2022年末，中國參加城鎮職工和城鄉居民基本養老保險的人數超10.5億人，稅收優惠對象應該面向全體制度許可的10.5億人。

實際上，自2022年個人養老金制度開始實施至2023年6月底，全國個人養老金開戶人數僅為4030萬戶，不到制度許可人口的4%（繳費人數不到開戶人數的三分之一，僅為略多于制度許可人口的1%），人均繳費僅為2000多元，遠低于制度許可的12000元的年繳費上限。

特惠型的個人養老金稅收優惠政策，制約個人養老金制度發揮應有的功能和作用。

目前我國總人口超14億人，面臨嚴峻的老齡化挑戰。截至2022年，全國65歲以上人口達2.1億人，60歲以上人口超2.8億人，老年撫養比從1982年的8%增長到了2022年的21.8%，人口平均預期壽命從1981年的67.77歲增長到了2020年的77.93歲。全國人大有關報告預測，2050年左右中國老年人口數量將增至4.87億人的峰值，老年人口占比將達34.8％。

面對如此龐大的已有和不斷快速擴大的老年群體，且未富先老的時代周期，現收現付制的基本養老保險必然難以持續。特惠型的稅收優惠政策則使個人養老金制度局限在有限的人口范圍內，將使該制度無法在實現補充養老保險功能、健全多層次多支柱養老保險體系、積極應對人口老齡化挑戰當中發揮應有的作用。

目前我國總人口超14億人，面臨嚴峻的老齡化挑戰。圖/視覺中國

構建普惠型稅收優惠政策

一、優化稅收政策，模式上可以采取EET、EEE、TEE模式并行。

目前中國個人養老金采取EET單一稅收優惠模式，不利于提高個人養老金制度參與率，限制了稅收優惠政策功能，局限了稅收優惠政策效應。按照在繳費、投資、領取待遇不同階段納稅（Tax）、免稅（Exempt）的政策組合設計，國際通行的個人養老金稅收模式主要有EET、TEE、EEE等模式。

目前我國的EET模式所激勵的對象是人口數量非常有限的高收入群體，其本身自我養老保障能力相對較強，稅收激勵效應體現為“錦上添花”。中低收入群體人口數量更加龐大，補充養老保險的需求更加強烈，但其以沒有達到納稅起征點的免稅收入參與個人養老金，領取階段反而要按照3%的比例納稅，該政策無疑對廣大中低收入人群參與個人養老金不是稅收激勵而是“稅收懲罰”，稅收優惠政策不能“雪中送炭”，更不能起到提高個人養老金參與率的作用。

EET模式之外，更需要積極采取EEE、TEE等稅收模式增強對個人養老金的稅收激勵。EEE、TEE稅收模式是指個人用免稅收入（E）或稅后收入（T）進行個人養老金繳費，都可以享受投資和待遇領取階段的免稅優惠（EE）。個人養老金投資和領取待遇階段既沒有資本利得稅，也不因為利息、股息、紅利所得或者待遇領取納入綜合所得而納稅，稅收政策因此才具有優惠性、激勵性。

對于收入達不到納稅門檻而本來無需在繳費階段繳納個人所得稅（E），或者僅需少量納稅（T）的參加人，在投資和待遇領取階段免稅（EE），個人養老金因此才對廣大中低收入群體具有稅收激勵。

激勵廣大中低收入群體參加個人養老金制度是稅收優惠政策的關鍵目標所在，也是稅收優惠政策應有的功能。為了提高制度的參與率，借鑒我國城鄉居民養老保險、加拿大和德國的個人養老金等制度經驗，對低收入困難群體參與個人養老金甚至可以采取適當的財政補貼政策。

個人養老金稅收優惠政策是一種稅收激勵政策，政策設計的根本目標不是擴大稅收收入，而是如何促進多層次多支柱養老金體系的發展、促進積極應對人口老齡化挑戰的國家戰略的實施。

中國稅收以增值稅等間接稅為主，個人所得稅等直接稅收入占比非常有限。在個人養老金繳費、投資、待遇領取階段，無論是哪個階段征稅，對國家整體稅收貢獻都非常有限。面對當前及未來較長時期日趨嚴峻的人口老齡化挑戰，養老保障是經濟社會發展的突出需求。個人養老金稅收政策取向稅收優惠、稅收激勵，既能夠促進第三支柱個人養老金制度普惠發展，還能夠通過有效補充養老保險，促進養老基金積累，緩解老齡社會風險，促進經濟社會發展，最終擴大國家整體稅收來源。

當然，為了發揮稅收的國民收入再分配功能，防止個人養老金稅收政策成為高收入者避稅和養老金待遇過度懸殊的誘因，可以對個人養老金繳費實行額度和比例限制。

二、優化個人養老金繳費限制，多檔定額限制、期繳躉繳限額、比例限制并行。

現行政策設置12000元/人/年的繳費單一定額限制，政策初衷是善意防止高收入群體借助個人養老金制度避稅，防范不同收入群體養老金待遇差別過大。但是，如果單一定額限制把廣大政策許可人口隔離在個人養老金制度之外，則稅收優惠政策效應受到極大的局限。繳費定額限制方式可以創新政策形式，更好地體現稅收的公平性并促進個人養老金制度發展。

首先，針對不同年齡段的人員設置多檔定額限制，采取隨參與者年齡增加而提高繳費限額的政策。

老年、中年、青年人群參與個人養老金制度，繳費積累年限有很大的差別。單一定額限制每人每年12000元的上限，中青年人員尚有較長的繳費積累期限，可能在未來較長時期積累一定的基金規模，起到一定的補充養老保險的作用。對于年長尤其是臨近退休人員而言，雖然其補充養老保險需求更加強烈，但其繳費積累時間非常有限，即使頂格參與個人養老金制度也不可能積累多少養老基金，補充養老保險作用非常有限，單一定額繳費限制起不到激勵年長尤其是臨近退休人員參加個人養老金制度的作用。

設置多檔繳費定額限制，隨著制度參加人年齡的增長而提高定額限制額度水平，可以匹配不同年齡階段人群的個人補充養老保障需要和繳費能力，使稅收政策更加公平合理。

其次，定額限制既可以采取期繳定額限制，也可以采取躉繳定額限制。

在目前每人每年期繳限額政策之外，基于個人不同的投資偏好和繳費能力，可以設置躉繳額度限制政策。比如，政策設計可以考慮個人60歲以前個人養老金賬戶每人最高限額18萬元的躉繳免稅政策：在每人躉繳18萬元的限額之內（考慮個人平均30年左右的養老儲蓄生命周期），個人可以在不同時段以稅后或免稅收入或其他自有資金自行選擇躉繳額度，既使個人養老金稅收的公平性和效率性更高，也兼顧個人年齡與參與意愿和財務能力，還能夠促進個人養老基金規模快速擴大。

其三，設置比例限制的稅收優惠政策。

職工基本養老保險實行企業和單位繳費按工資的16%、職工個人按工資的8%實行繳費免稅。企業年金采取企業按工資總額的8%（稅收優惠比例為5%）、個人按工資的4%實行繳費優惠。職業年金單位按工資的8%、個人按工資的4%實行繳費免稅。

基于稅收政策的一致性和協調性，個人養老金也可以按照收入的一定比例設計繳費優惠。不同收入群體的工資薪酬差別較大，繳費比例限制較定額限制可以更好地實現稅收公平。

個人養老金比例限制的稅收優惠政策，可以實行第二支柱企業年金和第三支柱個人養老金互聯互通。長期以來，企業年金制度的參與率極低。針對沒有參與企業年金制度的廣大企業職工，可以把個人工資收入的4%的企業年金繳費免稅待遇平移作為參與個人養老金制度的繳費免稅待遇，這樣既不影響稅收，也可以快速提高企業年金和個人養老金的制度參與率。

三、優化個人所得稅稅基，鼓勵收入流量和部分居民財富存量投入個人養老金、鼓勵家庭互助投入個人養老金。

目前個人養老金稅收政策在繳費階段針對的是個人退休前的收入，稅基是退休前個人收入流量、增量。如果同時鼓勵其他收入流量和資產存量投入個人養老金，鼓勵家庭互助投入個人養老金，稅收優惠政策將對個人養老金制度發揮極大的拉動作用。

稅收政策可以鼓勵離退休人員依據個人意愿和能力將基本養老保險、企業年金、職業年金、住房公積金待遇部分轉入個人養老金。離退休人員領取基本養老金、企業年金、職業年金、住房公積金的資金，其中相當比例的資金適合而且需要轉化為個人養老金。隨著多層次多支柱養老保障體系的發展和積累，這些資金的支取規模不斷擴大。面對人口預期壽命不斷提高的客觀趨勢，稅收政策鼓勵這些資金部分轉化為個人養老金，可以促進個人更好地應對長壽風險，促進個人平滑全生命周期的積累和消費。

稅收政策可以鼓勵以個人已有的稅后存量居民財富部分轉移投入個人養老金。相比于個人退休前收入流量、增量，居民家庭財富具有更大規模的、更為可觀的、更為現實的轉化為個人養老金的財富存量。一定比例的居民家庭財富存量轉化個人養老金，具有客觀的財富基礎和個人家庭養老保障需求。

經過長期的改革開放和經濟發展，我國已經形成了全球最大的中等收入群體，積累了巨額的居民家庭財富。目前我國居民家庭財富以房產和銀行存款為主，居民儲蓄率長期高居全球前列。保障流動性需求和投資性需求之外，家庭財富積累、儲蓄存款本身包含了家庭自發的預防性養老保障安排。

通過稅收優惠政策激勵部分居民儲蓄和其他資產存量轉化為養老金投資，可以通過制度化的個人養老金更好地支持個人、家庭優化和強化養老保障安排。個人養老金稅收優惠政策取向鼓勵居民部分存量財富轉化為個人養老金，將促進個人養老金制度參與率和個人養老金基金規模快速提高。

在目前稅收優惠政策面向制度參加人向本人個人養老金賬戶繳費投資之外，也應該鼓勵支持家庭成員之間相互代替對方繳費，鼓勵配偶一方向對方個人養老金賬戶投入資金，鼓勵父母為子女或子女為父母投入個人養老金。

鼓勵家庭互助投入個人養老金具有客觀的深厚的人口、文化、社會基礎。隨著人口年齡結構的變化，家庭支出負擔結構發生相應變化。當前及未來較長時期，我國人口“老齡化”和“少子化”并存，老年撫養比不斷提高、少兒撫養比不斷降低，客觀上家庭保障越來越需要加大養老保障的投入比重。

隨著社會保障體系的不斷健全，幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、住有所居、弱有所扶逐步得到了較好的保障。但是，在日趨嚴峻的老齡化背景下，老有所養越來越成為家庭保障和社會保障的重中之重。我國延續5000年的注重家庭保障，敬老孝老文化根深蒂固，稅收政策鼓勵家庭內部通過個人養老金加強互助養老保障，順勢而為，可以促進構建普惠型個人養老金稅收優惠政策，促進個人養老金制度快速普惠發展。

（編輯：袁滿）