省級民辦教育政策的創(chuàng)新與突圍
——以廣西民辦教育新政為例

蘇玲玲

(1.廣西幼兒師范高等專科學(xué)校馬克思主義學(xué)院,廣西南寧,530022;2.澳門科技大學(xué)法學(xué)院,澳門,999078)

一、引言

民辦教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分,其作為改革開放過程中國家辦學(xué)體制改革的重要產(chǎn)物,是在民辦教育政策幾近空白的制度環(huán)境中逐步發(fā)展起來的。[1]

為解決民辦教育面臨的諸多制約發(fā)展的問題和困難,促進(jìn)民辦教育健康、規(guī)范發(fā)展,國家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策。這些民辦教育政策的制定和實(shí)施,極大地促進(jìn)了民辦教育的發(fā)展壯大,覆蓋了從學(xué)前教育到高等教育、從學(xué)歷教育到非學(xué)歷教育的教育形式,形成了層次類型多樣、充滿生機(jī)活力的發(fā)展局面,有效增加了教育服務(wù)供給,為推動(dòng)教育現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn),已經(jīng)成為社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分。[1]

目前,分類管理框架下的民辦教育新法新政已經(jīng)進(jìn)入由督促落實(shí)到檢視調(diào)整的重要時(shí)期,但檢視評估的結(jié)果表明,分類管理頂層設(shè)計(jì)與推動(dòng)地方落實(shí)之間仍然存在一定差距。就政策本身而言,部分省級政策不夠具體、精準(zhǔn)、規(guī)范,政策文本配套措施不夠完善,地方政策出臺(tái)滯后、內(nèi)容模糊、可操作性不強(qiáng)等都是影響政策執(zhí)行結(jié)果的直接原因。本文以廣西民辦教育新政為例,探討省級民辦教育政策面臨的困境以及完善省級民辦教育政策體系的相關(guān)措施。

二、我國省級民辦教育政策建構(gòu)的基本概況

根據(jù)國家對民辦教育事業(yè)發(fā)展的整體制度框架的影響,可以將我國民辦教育地方政策的制定和實(shí)施集中概括為以下三個(gè)階段。

第一階段,政策起步期(1978—2001年)。這一時(shí)期,經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇、思想的解放,讓多元化的教育被接納、重視和認(rèn)可。民辦教育先于政策而起步,推動(dòng)民辦教育地方政策正式邁入起步階段。許多全國“首個(gè)”民辦教育政策相關(guān)文本先后出現(xiàn),如1987年廣州市政府印發(fā)的《廣州市社會(huì)力量辦學(xué)管理的暫行規(guī)定》、1995年廣東省政府頒布的《廣東省私立高等學(xué)校管理辦法》。

第二階段,政策規(guī)范期(2002—2016年)。2002年,國家正式出臺(tái)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》,此后陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱《條例》)等規(guī)范性文件。同時(shí),地方的民辦教育政策數(shù)量也逐漸增多。如廣西在這十余年里出臺(tái)省級民辦教育政策十余項(xiàng),具體有《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展民辦教育的決定》《廣西民辦高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)意見》等。政策內(nèi)容和體系的不斷完善,表明民辦教育管理已基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

第三階段,政策創(chuàng)新期(2017至今)。隨著2016年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的修訂,國家相繼出臺(tái)多個(gè)民辦教育的新法新政。由于這些新法新政涉及“分類管理”“財(cái)政扶持”“政府部門協(xié)同體系”等重要內(nèi)容,國家并未公布具體的實(shí)施條款,而是將其交由各部門和地方政府具體制定。這表明民辦教育的政策主導(dǎo)模式已從中央主導(dǎo)轉(zhuǎn)向地方主導(dǎo)。[2]這種“授權(quán)策略”激發(fā)了地方的主導(dǎo)性和積極性,同時(shí)也拓展了政策創(chuàng)新的空間。為貫徹落實(shí)國家新法新政,各省份陸續(xù)公布了各自的實(shí)施意見,這些實(shí)施意見在“分類管理”“保障學(xué)校師生權(quán)益”“健全監(jiān)督管理機(jī)制”“落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵(lì)政策”等方面都有了很大的創(chuàng)新和突破。

三、省級民辦教育政策面臨的困境

教育政策對深化教育領(lǐng)域綜合改革有明確的導(dǎo)向性、針對性、超前性和實(shí)踐性。[3]但是,在教育政策制定和實(shí)施過程中也存在諸多障礙,容易導(dǎo)致教育政策的缺位。政策及其配套措施的缺位,主要在于起著承上啟下作用的省級政策及其配套措施的缺位。這種缺位,一是表現(xiàn)為“無”,二是表現(xiàn)為“有”但并不完善,以至于不能解決實(shí)際問題。顯然,后者是當(dāng)下的常態(tài)。具體而言,省級民辦教育政策所面臨的困境主要表現(xiàn)為政策制定和實(shí)施的主觀內(nèi)生性動(dòng)力不足、關(guān)鍵性內(nèi)容有待凸顯、可操作性有待加強(qiáng)三個(gè)方面。[4]

(一)主觀內(nèi)生性動(dòng)力不足

省級民辦教育政策的制定和實(shí)施,一方面是對國家政策的貫徹落實(shí),另一方面是結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新。然而,在貫徹落實(shí)國家政策和實(shí)施地方教育政策制度的過程中,部分地方政府存在主觀內(nèi)生性動(dòng)力不足的問題,機(jī)械地照搬上位法內(nèi)容,導(dǎo)致政策創(chuàng)新性和探索度不足。這既不符合國家層面的政策要求,也無法滿足民辦教育各利益相關(guān)主體的訴求。例如,個(gè)別地方政府在土地、稅費(fèi)等方面的政策的創(chuàng)新性不足,導(dǎo)致營利性民辦學(xué)校在土地、稅費(fèi)等方面的具體優(yōu)惠政策無法落實(shí),直接影響了學(xué)校辦學(xué)的積極性和信心。

(二)關(guān)鍵性內(nèi)容有待凸顯

部分省級民辦教育部門在貫徹落實(shí)新法新政時(shí),未能結(jié)合地方具體情況對“建立分類管理體系”“落實(shí)同等優(yōu)惠政策”“落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制”等被利益相關(guān)者高度關(guān)注的、亟須具體化的內(nèi)容進(jìn)行具體分析并加以細(xì)化。

例如,根據(jù)民辦教育新法新政的導(dǎo)向,非營利性民辦學(xué)校將在未來的民辦教育事業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位,但目前關(guān)于民辦學(xué)校監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)范性文件,只涉及營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理的相關(guān)實(shí)施細(xì)則,非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理仍然缺乏相應(yīng)的上位法依據(jù)。因此,非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管問題,成為考驗(yàn)省一級規(guī)范性文件創(chuàng)新能力的難題。然而,省級民辦教育政策未能解決這一問題,在處理稅費(fèi)優(yōu)惠項(xiàng)目、優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)清算等與公辦學(xué)校“同等待遇”的問題上,部分省級民辦教育政策出現(xiàn)政策創(chuàng)新力度不夠、政策實(shí)施效果不佳等問題,個(gè)別省份甚至將非營利性民辦學(xué)校的管理“公辦化”,這必然會(huì)讓原本就缺乏規(guī)范化、具體化的相關(guān)問題變得更加嚴(yán)重。除了與公辦學(xué)校“同等待遇”的相關(guān)規(guī)定需要得到凸顯和具體化處理,民辦學(xué)校分類登記、培育優(yōu)質(zhì)教育資源、人才引進(jìn)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策等能夠體現(xiàn)顯著地區(qū)差異且需要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的舉措,需要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w問題具體分析的內(nèi)容,在不少地方政策文本中也未見其創(chuàng)新性。

(三)內(nèi)容可操作性有待加強(qiáng)

作為貫徹執(zhí)行上位法的地方性法規(guī),省級民辦教育政策的文本內(nèi)容應(yīng)該具體且可操作。但實(shí)際上,文本內(nèi)容缺乏可操作性是省級民辦教育政策的普遍現(xiàn)象。這一現(xiàn)象不僅存在于客觀上較難具體化的綱領(lǐng)性、原則性的內(nèi)容上,還存在于一些利益相關(guān)者高度關(guān)注的、可創(chuàng)新性較強(qiáng)的內(nèi)容上。如《廣西壯族自治區(qū)民辦學(xué)校分類登記實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)是規(guī)范廣西區(qū)內(nèi)民辦學(xué)校分類管理的具體實(shí)施辦法,但《實(shí)施辦法》未涉及對分類登記的步驟、舉辦者自主選擇權(quán)的限制、民辦學(xué)校終止辦學(xué)后學(xué)生和教職工的安置、財(cái)產(chǎn)清算的方式和范圍等問題。[5]

四、完善省級民辦教育政策體系的建議

如何在不偏離頂層設(shè)計(jì)的總體要求、改革方向和目標(biāo)任務(wù)的前提下,實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)在地方的具體化、精準(zhǔn)化和規(guī)范化,是在民辦教育地方政策制定和實(shí)施過程中需要進(jìn)一步思考的問題。基于此,本文從地方政策的具體化、精準(zhǔn)化和規(guī)范化三個(gè)方面提出相關(guān)建議。

(一)政策創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合,優(yōu)化地方政策體系

民辦教育政策體系的頂層設(shè)計(jì),體現(xiàn)了國家在民辦教育事業(yè)上的教育意志和教育價(jià)值,引導(dǎo)著民辦教育事業(yè)的發(fā)展方向。[6]但是,從地方貫徹落實(shí)國家對民辦教育事業(yè)發(fā)展的新法新政的現(xiàn)實(shí)情況來看,省級民辦教育政策的制定和實(shí)施與國家、社會(huì)各利益相關(guān)主體(關(guān)鍵利益主體涉及學(xué)校、教師以及學(xué)生)所關(guān)切和需求的內(nèi)容仍有一定差距。今后省、市、縣三級區(qū)域不同層級和內(nèi)容的民辦教育法規(guī)和政策體系需得到構(gòu)建與完善,地方政策創(chuàng)新和國家新法新政落實(shí)的力度也應(yīng)進(jìn)一步加大。地方政策創(chuàng)新既要突出地方改革的創(chuàng)造性、具體性和特殊性,也要堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的思想,這樣才能實(shí)現(xiàn)地方特別是基層創(chuàng)新實(shí)踐與國家頂層政策的良性互動(dòng)。就民辦教育政策的制定和實(shí)施而言,各省級政府應(yīng)在貫徹落實(shí)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》以及分類登記、辦學(xué)監(jiān)督、校外培訓(xùn)監(jiān)管等新法新政的基礎(chǔ)上,學(xué)習(xí)和借鑒其他省份的成功經(jīng)驗(yàn),吸取前期民辦教育政策執(zhí)行效果不佳的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),加快制定和修訂本省份民辦教育相關(guān)政策,進(jìn)一步加強(qiáng)分類登記管理、扶持資助政策、師生權(quán)益保障、監(jiān)管督導(dǎo)等重點(diǎn)工作的規(guī)范性,統(tǒng)籌本省域內(nèi)的各市縣,進(jìn)一步優(yōu)化有關(guān)民辦教育管理辦法、實(shí)施方案、工作方案等規(guī)范性文件的制定或修訂,加快建成地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件等效力等級分明、內(nèi)容銜接有序的省級民辦教育法規(guī)與政策體系。[4]

(二)政策扶持與規(guī)范管理相結(jié)合,全面回應(yīng)社會(huì)關(guān)切與訴求

目前,在推進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范化管理的過程中,急需解決非營利性學(xué)校與營利性學(xué)校在自主選擇分類管理中出現(xiàn)的問題,這些問題均涉及相關(guān)利益的重新分配。針對以上問題,《實(shí)施辦法》對選擇登記為不同性質(zhì)的民辦學(xué)校的法人屬性、章程修改、登記手續(xù)進(jìn)行了規(guī)范,并對選擇登記為營利性法人的民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)清算、土地出讓審批、過渡期辦學(xué)許可、資產(chǎn)處理等問題作出了規(guī)范性指引,在選擇登記為非營利性民辦學(xué)校后終止辦學(xué)或未及選擇直接終止辦學(xué)的情況中,對如何妥善安置學(xué)生和教職工,如何保障出資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及保障的方式和標(biāo)準(zhǔn)等急需解決的問題進(jìn)行了明確。[5]當(dāng)然,這些問題的妥善解決仍需更加具有可操作性的政策予以保障。例如,應(yīng)妥善安置的學(xué)生,需要教育部門落實(shí)具體的分類方案,需要公安落實(shí)具體的安穩(wěn)措施,需要財(cái)政部門提供經(jīng)費(fèi)支持。因此,今后教育行政部門仍需加大力度,牽頭組織財(cái)政、公安、稅務(wù)等相關(guān)部門共同研究,分工合作,協(xié)商解決,出臺(tái)既具有統(tǒng)一性和效率性,又體現(xiàn)差異性和合理性的配套法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件,使之成為民辦教育利益相關(guān)主體的辦事指引,推動(dòng)國家新法新政的落實(shí),以期能夠全面、及時(shí)、務(wù)實(shí)地回應(yīng)全社會(huì)對民辦教育事業(yè)發(fā)展的訴求。

(三)凸顯重點(diǎn)與強(qiáng)化地方特色相結(jié)合,提升地方立法質(zhì)量與實(shí)效

一方面,民辦教育地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定,應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際,聚焦域內(nèi)民辦教育改革的重點(diǎn)問題和主要矛盾,并對上位法已有的初步規(guī)定做進(jìn)一步的細(xì)化,使其更符合地方實(shí)際,具有較強(qiáng)的可操作性。對于上位法尚未涉及的方面,地方相關(guān)部門應(yīng)在遵循“法律保留”“比例原則”的基礎(chǔ)上,結(jié)合地方特色進(jìn)行合理的補(bǔ)充。例如,對終止辦學(xué)的非營利性民辦學(xué)校的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)條件、補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)辦法、補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn),政策的制定者需要結(jié)合民辦學(xué)校辦學(xué)實(shí)際、地方財(cái)政狀況等實(shí)際條件進(jìn)行合理補(bǔ)充。

另一方面,制定工作應(yīng)總結(jié)前期民辦學(xué)校分類管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),找準(zhǔn)需解決的基本問題、主要矛盾及可能出現(xiàn)的問題,從必要性出發(fā),結(jié)合本地實(shí)際和特色,凸顯重點(diǎn)內(nèi)容,對所要規(guī)范的問題做出具體明確的規(guī)定,不應(yīng)一味地追求政策文本形式上的“高大上”、內(nèi)容上的“全覆蓋”。[7]通過對上位法的細(xì)化以及對上位法未涉及的內(nèi)容進(jìn)行合理補(bǔ)充,提升地方立法的質(zhì)量、增強(qiáng)地方立法的可執(zhí)行性。

五、結(jié)語

目前,在推進(jìn)國家新法新政落實(shí)民辦教育分類改革的進(jìn)程中,各省份面臨的實(shí)際情況千差萬別。這就需要地方政府領(lǐng)悟頂層設(shè)計(jì)的核心要義,明確民辦教育在深化教育體制綜合改革中的教育理念和教育價(jià)值,充分考慮域內(nèi)的學(xué)校分布、學(xué)校層次、學(xué)校性質(zhì)、辦學(xué)規(guī)模等實(shí)際情況,因地制宜地制定具有可操作性的政策。國家需要利用政策工具支持和規(guī)范民辦教育分類管理中可能出現(xiàn)的營利性轉(zhuǎn)非營利性、非營利性轉(zhuǎn)營利性乃至未及選擇直接終止辦學(xué)等不同類型的辦學(xué)選擇的補(bǔ)償和扶持,避免“政策性恐慌”和“保守性退出”的政策風(fēng)險(xiǎn),充分調(diào)動(dòng)省、市、縣三級地方政府對民辦教育地方政策制定和實(shí)施的主動(dòng)性、自覺性、務(wù)實(shí)性和創(chuàng)新性,建構(gòu)健康、平穩(wěn)的政策環(huán)境,提升民辦教育的社會(huì)效益。[8]