民辦高職院校分類管理改革的現(xiàn)實(shí)阻梗與應(yīng)對(duì)策略

黃晶晶 闕明坤 雷承波

一、研究問題與分析框架

當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，民辦高職院校作為職業(yè)教育的重要組成部分，也面臨著提質(zhì)培優(yōu)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重任。截至2022年底，全國(guó)共有民辦本專科高職院校372所，其中，民辦本科職業(yè)學(xué)校22所，民辦高職專科學(xué)校350所。民辦高職院校舉辦形式多樣，類型多元，創(chuàng)辦背景各異。2022年新修訂的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)、指導(dǎo)、支持企業(yè)和其他社會(huì)力量依法舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”，“對(duì)其中的非營(yíng)利性職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施”。隨著民辦教育和職業(yè)教育領(lǐng)域相關(guān)法律的修訂，我國(guó)民辦高職院校全面步入非營(yíng)利性、營(yíng)利性選擇的分類管理階段，這將對(duì)民辦高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

回顧已有文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)于民辦高職院校分類管理改革問題進(jìn)行了廣泛而深入的研究。從研究的利益主體來(lái)看，主要聚集在以下幾方面：第一，以“政府”為本位。楊程和于京天認(rèn)為，推動(dòng)分類管理路徑選擇需要政府部門在分類管理政策上進(jìn)一步完善，弱化民辦高職院校性質(zhì)之爭(zhēng)[1]。別敦榮和石猛認(rèn)為，突破民辦高校分類管理改革困境，需要政府部門為民辦高校開辟出第三條道路[2]。宮法明主張，保障民辦高校的良性發(fā)展，必須明晰其法律地位和主體屬性[3]。第二，基于“舉辦者”視角。陳文聯(lián)認(rèn)為，化解民辦高校舉辦者的紛擾，需要地方政府將國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)和地方立法創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合[4]。黃崴和李文章提出，要獲得分類管理改革“最大公約數(shù)”，需要確立舉辦者的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)機(jī)制[5]。闕海寶和雷承波提出，維護(hù)舉辦者權(quán)益的關(guān)鍵在于尊重舉辦者的自主選擇權(quán)[6]。第三，基于“教師”視角。楊程認(rèn)為，增強(qiáng)民辦高職院校教師的安全感需要保證法律地位平等[7]。楊柳提出，完善民辦高職院校教師權(quán)利保障體系需要健全法律法規(guī)、強(qiáng)化制度建設(shè)[8]。顧秀林和畢瑞提出，弱編制化制度設(shè)計(jì)以及民辦學(xué)校的有效作為可以消退民辦教師的“上岸”潮流與“離岸”焦慮[9]。

綜上，已有研究成果為本研究提供了豐富的理論支撐，但也存在不足：一是關(guān)于民辦高職院校分類管理政策的研究大多集中在國(guó)家層面上，地方層面的研究甚少，特別是從地方政府利益主體視角來(lái)對(duì)分類管理配套政策的研究更是鳳毛麟角。二是思辨研究居多，實(shí)證研究偏少。三是缺少針對(duì)民辦高職院校分類管理改革中利益主體問題的系統(tǒng)研究。雖然有學(xué)者注意到民辦高職院校分類管理改革牽涉眾多利益主體，并引入了利益相關(guān)者理論，但是仍然從單一利益主體出發(fā)，用局部代替整體。四是關(guān)于民辦高職院校分類管理改革對(duì)學(xué)生利益主體的研究還比較欠缺。事實(shí)上，學(xué)生在民辦高職院校分類管理過程中起著主導(dǎo)作用，他們既是民辦高職院校發(fā)展的生命線和基礎(chǔ)，又是民辦高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)“最主要，甚至是唯一的來(lái)源”[10]。毫不夸張地說(shuō)，學(xué)生利益主體對(duì)分類管理政策的態(tài)度傾向和選擇意愿很大程度上決定著我國(guó)民辦高職院校分類管理改革能否取得成功。為此，把學(xué)生利益主體置于民辦高職院校分類管理改革體系之中進(jìn)行系統(tǒng)性研究具有重要價(jià)值。

基于上述研究局限，本研究借鑒20世紀(jì)60年代斯坦福研究所（Stanford Research Institute）的“利益相關(guān)者”（stakeholder）進(jìn)行理論框架設(shè)計(jì)，參考了美國(guó)哈佛大學(xué)文理學(xué)院前院長(zhǎng)羅索夫斯基（Henry Rosovsky）四個(gè)大學(xué)利益相關(guān)者劃分維度和李福華五個(gè)大學(xué)利益相關(guān)者劃分維度，結(jié)合我國(guó)民辦高職院校特殊情況以及分類管理改革的影響，把我國(guó)民辦高職院校分類管理利益相關(guān)主體劃分為地方政府、舉辦者、教師、學(xué)生四個(gè)維度，見圖1，并以這四個(gè)維度為研究架構(gòu)，結(jié)合案例分析、調(diào)查問卷、半結(jié)構(gòu)訪談等形式，對(duì)我國(guó)民辦高職院校分類改革中的阻梗進(jìn)行剖析，以為民辦高職院校分類管理改革提供建設(shè)性建議。

二、我國(guó)民辦高職院校分類管理改革政策的基本表征

我國(guó)民辦教育分類管理政策是一次以國(guó)家為主體，自上而下、層層推進(jìn)的強(qiáng)制性變遷，不僅具有教育政策的“階級(jí)性、實(shí)踐性、科學(xué)性和嚴(yán)肅性”[11]，還呈現(xiàn)出移植性、碎片化和滯后性等特性。

（一）移植性

孟德斯鳩曾認(rèn)為：“法為特定人民量身定制，理應(yīng)十分適合該國(guó)民眾。倘若某國(guó)之法適合另一國(guó)，純屬巧合。”[12]法律移植在每一個(gè)歷史時(shí)期都是存在的。“法律移植需要考慮供體與受體之間存在質(zhì)的相似性、植體的生命力、植體與受體之間的親和力、受體中被取代制度的易變性和受體的開放性。”[13]美國(guó)的捐贈(zèng)文化歷史悠久，從殖民時(shí)期的哈佛大學(xué)（Harvard University）、南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期后的霍普斯金大學(xué)（Johns Hopkins University）、20世紀(jì)的洛克菲勒大學(xué)（The Rockefeller University）無(wú)不彰顯美國(guó)私立大學(xué)深厚的捐資文化傳統(tǒng)。與之相反，我國(guó)民辦高職院校則是在“三無(wú)”基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，投資辦學(xué)是其基本特征。植體與受體之間差異較大，也缺乏足夠的親和力。將分類管理強(qiáng)制性移植進(jìn)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》必定引起諸多排異反應(yīng)。如從2017年到2019年，全國(guó)有36所民辦高職院校進(jìn)行了舉辦者變更，“涉及16個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)和1個(gè)直轄市，累計(jì)交易總金額達(dá)到136.84億元”[14]，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

2.碎片化

“碎片化”（Fragmentation）一詞最初是傳媒研究領(lǐng)域中的一個(gè)重要概念，其本義為完整的東西散碎分裂成諸多的零塊。具體到我國(guó)民辦高職院校分類管理改革中，主要是指原本完整、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的政策內(nèi)容，由于中央政府與地方政府、地方政府與同級(jí)行政部門、政府與社會(huì)之間缺少有效溝通與協(xié)調(diào)合作等原因被割裂開并零散化，造成民辦高職院校分類管理政策在制定和執(zhí)行過程中存在著政策間彼此獨(dú)立，甚至沖突，嚴(yán)重影響了民辦高職院校分類管理政策總體效用的充分發(fā)揮。眾所周知，我國(guó)地大物博，地域之間的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、文化習(xí)俗等差異巨大。一方面，民辦高職院校分類管理政策碎片化在某種程度上符合地方實(shí)際，給予地方更大的自主權(quán)，支持了地方政府在更高的起點(diǎn)、更高的層次、更高的目標(biāo)上推動(dòng)民辦高職院校分類管理政策改革；另一方面，也帶來(lái)了教育政策上下脫節(jié)、教育政策執(zhí)行成本增加、部門之間“信息壁壘”負(fù)效應(yīng)等問題，導(dǎo)致民辦高職院校分類政策的公信力下降，甚至對(duì)教育政策的合法性提出質(zhì)疑。

3.有意滯后性

所謂“有意滯后”是指“教育政策制定者在發(fā)現(xiàn)教育問題后，由于沒有良好的解決策略，或者由于問題沒有一次性暴露，教育政策制定者以旁觀者的姿態(tài)觀望甚至放任教育問題繼續(xù)發(fā)展，直到教育問題全部暴露后再出臺(tái)相關(guān)的政策解決問題”[15]。縱觀我國(guó)民辦高職院校分類管理改革歷程，其實(shí)就是一場(chǎng)生動(dòng)的教育政策制定過程“有意滯后”的演繹。眾所周知，民辦高職院校是20世紀(jì)90年代我國(guó)辦學(xué)體制改革的重要產(chǎn)物，自誕生以來(lái)，營(yíng)利性一直與之相伴相隨。1987年國(guó)家教委、財(cái)政部頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》，雖然規(guī)范引導(dǎo)了民辦學(xué)校的資金投入，卻未涉及到“營(yíng)利性”辦學(xué)，顯然是一種“有意滯后”。然而，隨著鄧小平南巡講話清晰地解決了姓資姓社的問題后，社會(huì)資本大量涌入，我國(guó)高等教育營(yíng)利性問題日趨嚴(yán)重。為了正確引導(dǎo)興辦民辦高等學(xué)校，1993年國(guó)家教委、1998年全國(guó)人民代表大會(huì)相繼頒布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》《中華人民共和國(guó)高等教育法》，明確規(guī)定民辦高等學(xué)校不得以營(yíng)利為辦學(xué)宗旨。1997年國(guó)務(wù)院和1995年全國(guó)人大頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《中華人民共和國(guó)教育法》更是進(jìn)一步重申不得以營(yíng)利為辦學(xué)宗旨。2002年，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》正式出臺(tái)，盡管在制定過程中全國(guó)人大常委會(huì)曾就“是否允許營(yíng)利性辦學(xué)”進(jìn)行了深度討論，但由于分歧過大，最后不得不以“合理回報(bào)”為折中。民辦高職院校分類管理改革再一次被“有意滯后”。2012年，為了貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于推行民辦教育分類管理改革精神，“營(yíng)利性”辦學(xué)問題再次被提上日程，歷經(jīng)四年的艱辛修訂歷程，最終在2016年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上通過。自此，營(yíng)利性民辦高職院校在我國(guó)取得了合法地位，揭開了我國(guó)民辦高職院校發(fā)展的新紀(jì)元。民辦高職院校分類管理改革中的“有意滯后”，雖然減輕了相關(guān)行政部門貿(mào)然決策所帶來(lái)的不良后果，但長(zhǎng)期“有意滯后”必然導(dǎo)致民辦高等職業(yè)教育政策延誤成本和政策調(diào)整成本顯著上升，使民辦高等職業(yè)教育政策前后矛盾、邏輯混亂，缺乏連貫性、一致性，加劇了舉辦者政策焦慮情緒，從而影響民辦高等職業(yè)教育政策的實(shí)施力度。

三、民辦高職院校分類管理改革中的現(xiàn)實(shí)阻梗

我國(guó)民辦高職院校分類管理改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)民辦高等職業(yè)教育政策體系的一次重構(gòu)，不可避免地涉及眾多利益相關(guān)者對(duì)利益的重新分配和調(diào)整。這些利益相關(guān)者在一定的約束條件下，依靠所掌握的信息，同時(shí)或先后，一次或多次，從各自可能的行為或策略集合中進(jìn)行選擇并實(shí)施，必然會(huì)出現(xiàn)許多阻梗。

（一）地方政府落實(shí)分類管理政策難

隨著2021年國(guó)務(wù)院頒布新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》塵埃落定，管理權(quán)限下移，地方政府成為分類管理政策重要執(zhí)行者和管理者。按照現(xiàn)有分類管理改革思路，地方政府主要職責(zé)是根據(jù)法律進(jìn)一步細(xì)化和完善配套政策，并對(duì)當(dāng)?shù)孛褶k高職院校進(jìn)行統(tǒng)籌安排和獎(jiǎng)勵(lì)扶持。然而，在具體的落實(shí)中卻困難重重。

首先，地方公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限。近幾年由于受疫情和經(jīng)濟(jì)下滑雙重夾擊，地方政府公共財(cái)政收入減少。根據(jù)《第一財(cái)經(jīng)》統(tǒng)計(jì)，在已發(fā)布2022年前5個(gè)月財(cái)政收支數(shù)據(jù)省份中，扣除留抵退稅因素，總體呈下降態(tài)勢(shì)，部分省份年同比下降高達(dá)30%。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能突如其來(lái)的疫情，各地政府制定了較為嚴(yán)格的防疫政策，并預(yù)留了疫情防控專項(xiàng)資金，這對(duì)本就不富裕的地方財(cái)政無(wú)疑是雪上加霜。除此之外，還要償還歷年的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。在此背景下，寄希望于地方政府加大對(duì)非營(yíng)利性民辦高職院校的經(jīng)費(fèi)扶持很難實(shí)現(xiàn)，更何況還有義務(wù)階段教育學(xué)校和公辦高職院校迫切需要資金扶持。

其次，政策執(zhí)行牽涉部門過多。我國(guó)民辦高職院校分類管理改革主要涉及教育、人力資源和社會(huì)保障、發(fā)展改革、公安機(jī)關(guān)、司法行政、財(cái)政、國(guó)土房管、建設(shè)、水務(wù)供電、衛(wèi)生、審計(jì)等諸多部門。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，政策執(zhí)行過程中牽涉部門越多，預(yù)期成本愈高，行政監(jiān)管模式創(chuàng)新所產(chǎn)生的社會(huì)效益也越低，造成社會(huì)資源浪費(fèi)的可能性也越大。我國(guó)民辦高職院校分類管理改革不僅涉及部門多，還存在政策多重交叉執(zhí)行、監(jiān)管責(zé)任缺失、責(zé)任邊界難以分清等問題，極大地影響民辦高職院校分類管理有序展開。

第三，政績(jī)效果不顯著。非營(yíng)利性民辦高職院校可持續(xù)發(fā)展不僅取決外部地方政府所提供的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策，很大程度上取決于非營(yíng)利性民辦高職院校自身的辦學(xué)理念、辦學(xué)定位、師資隊(duì)伍構(gòu)建以及法人治理結(jié)構(gòu)等。地方政府的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)既不能充分保證非營(yíng)利性民辦高職院校可持續(xù)發(fā)展，也不能完全為當(dāng)屆地方政府的政治資本升遷提供支撐。根據(jù)中共中央辦公廳2006年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年，在同一職位上任職一般不得超過兩個(gè)任期。而在中國(guó)政治實(shí)踐情景中，“中國(guó)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在一地的任職時(shí)間平均為3.94年”[16]，這對(duì)一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”（地方政府）來(lái)說(shuō)，在財(cái)政和任期雙重約束下，更愿意將有限的資源投入到“短、平、快”的招引、興建等“面子工程”上。一方面，既完成了中央政府規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，又實(shí)現(xiàn)了引起高層關(guān)注的“短期內(nèi)最大顯示地方經(jīng)濟(jì)政績(jī)”。這嚴(yán)重影響了我國(guó)民辦高等職業(yè)教育可持續(xù)性發(fā)展。

（二）舉辦者營(yíng)利性、非營(yíng)利性選擇難

2002年，為破解我國(guó)高等教育公共資源嚴(yán)重短缺的窘境，滿足人民大眾“有學(xué)上”的強(qiáng)烈欲望，并吸引更多的社會(huì)資本流入高等教育市場(chǎng)，“合理回報(bào)”作為獎(jiǎng)勵(lì)和抑制的折中之舉被置于2002年《民辦教育促進(jìn)法》第七章扶持與獎(jiǎng)勵(lì)之中。盡管“合理回報(bào)”回應(yīng)了多元投資辦學(xué)主體的利益訴求，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，并沒有把不同性質(zhì)的辦學(xué)主體區(qū)別對(duì)待，導(dǎo)致“合理回報(bào)”成為了一些逐利集團(tuán)和投資舉辦者謀利的途徑。一些投資舉辦者在注冊(cè)登記時(shí)盡管明確選擇不要求“合理回報(bào)”，但卻一邊享受著不要合理回報(bào)的優(yōu)惠政策，另一邊又不斷變相轉(zhuǎn)移相關(guān)收益。在校舍建設(shè)過程中，借助與地方政府部門的“默契”，瘋狂圈地套用學(xué)校資金進(jìn)行商業(yè)項(xiàng)目投資。這種投機(jī)取巧行為，不僅挫傷了大批追逐教育家情懷而不求回報(bào)舉辦者的辦學(xué)熱情，也攪亂了我國(guó)民辦高等職業(yè)教育的投資市場(chǎng)。

實(shí)施分類管理改革后，對(duì)于舉辦者是一個(gè)兩難的選擇。在現(xiàn)行的分類管理改革框架下，選擇登記為非營(yíng)利民辦高職院校，不僅不能取得辦學(xué)收益，而且還不能分配剩余資產(chǎn)。“在原始投入資產(chǎn)最終歸屬不明的情況下，投資舉辦者很可能由于‘賠了夫人（原始投入資產(chǎn)）又折兵（歷年積累資產(chǎn)）’”[17]而選擇登記為營(yíng)利民辦高職院校，雖然能取得名義上的“利”，但是學(xué)校在運(yùn)行期間卻需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等各種稅賦。“初步測(cè)算表明，如果營(yíng)利性民辦學(xué)校繳齊這些稅，相對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校將增加30%以上的辦學(xué)成本。”[18]同時(shí)學(xué)校還將面臨著品牌重塑、師資隊(duì)伍重構(gòu)、生源波動(dòng)等重大風(fēng)險(xiǎn)，最為嚴(yán)重的是可能被社會(huì)邊緣化。

在“無(wú)利可圖”的情況下，“任何一個(gè)‘理性經(jīng)濟(jì)人’都可能會(huì)基于追求自身利益最大化的需要而出現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、逃避義務(wù)甚至坑蒙拐騙、違法亂紀(jì)等情況”[19]。一些舉辦者抓住“制度供給”與“制度需求”之間的“落差”，借助政策空間推脫。不主動(dòng)選擇分類登記、不積極過戶資產(chǎn)到學(xué)校名下等，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)民辦高等職業(yè)教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）教師“名”與“利”取舍難

在我國(guó)，教師是一項(xiàng)神圣而崇高的職業(yè)，常常被喻為“陽(yáng)光下最燦爛的事業(yè)”，但是一旦在其前面加上“民辦”二字，不論是在社會(huì)地位上，還是權(quán)益保障上都出現(xiàn)“斷崖式”下滑。在民辦非企業(yè)時(shí)期，民辦高職院校是不允許營(yíng)利的，只能注冊(cè)為“民辦非企業(yè)單位法人”。這種法人屬性導(dǎo)致我國(guó)高等教育體系內(nèi)實(shí)行了“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)參保體系，公辦高校繳納事業(yè)單位保險(xiǎn)，民辦高職院校購(gòu)買企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)，造成了民辦高職院校教師“退休后的養(yǎng)老金領(lǐng)取額相差一倍以上”[20]。在缺乏可信承諾制度安排下，舉辦者擔(dān)心在增補(bǔ)福利待遇后，教師在合同期限內(nèi)辭職，造成“額外”的投入，間接導(dǎo)致我國(guó)民辦高職院校教師的福利待遇整體不高。正如一民辦高職院校教師所說(shuō)：“我們民辦高職院校教師表面看起來(lái)無(wú)限光亮，實(shí)際內(nèi)心的苦處只有我們自己知道。待遇根本拿不上臺(tái)面，甚至還不如剛畢業(yè)的大學(xué)生工資高，體驗(yàn)不到教師的榮譽(yù)感和尊嚴(yán)感。”根據(jù)皮埃爾·布迪厄的場(chǎng)域理論，經(jīng)濟(jì)資本位于一切其他資本形式比如文化資本、社會(huì)資本和象征資本的最根本處，并影響著人們?cè)趫?chǎng)域中的相應(yīng)力量。誠(chéng)然，教師的經(jīng)濟(jì)資本直接影響著其地位感知和職業(yè)榮譽(yù)感的生成。

實(shí)施分類管理改革后，可以說(shuō)從根本上厘清了我國(guó)民辦高職院校法人屬性不清的問題，但卻給民辦高職院校教師的“名”與“利”帶來(lái)了困擾。選擇非營(yíng)利性民辦高職院校，雖然可以獲得教育倫理上的“名”，彰顯了“燃燒自己、照亮別人”的“道德人”身份，能夠更好地服務(wù)于社會(huì)，但是在短期內(nèi)難有大規(guī)模社會(huì)資本注入，地方政府扶持資金不確定的背景下，很可能出現(xiàn)收入不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。選擇營(yíng)利性民辦高職院校，雖然可能獲得更高薪酬待遇的“利”，成為一個(gè)“利他中利己”的“經(jīng)濟(jì)人”，但卻面臨著“打工者”“雇傭者”身份不被社會(huì)認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，部分企業(yè)為追逐超額資本收益極有可能不注重教師隊(duì)伍建設(shè)，既不利于教師的專業(yè)成長(zhǎng)，也不利于教師個(gè)人的職業(yè)遠(yuǎn)景規(guī)劃。“名”和“利”的艱難抉擇無(wú)疑給民辦高職院校教師帶來(lái)一定的困擾，導(dǎo)致民辦高職院校教師在學(xué)校很難潛心教書、靜心育人、舒心從教。

（四）學(xué)生身份認(rèn)同難

索墨斯認(rèn)為：“人們通過將他們自己放置或被放置到一個(gè)情節(jié)化故事中，通過敘述其所處的關(guān)系網(wǎng)，就可以明白‘我是誰(shuí)’，從而建立起自己的身份。”[21]我國(guó)民辦高職院校的學(xué)生多為高考失意者，他們選擇進(jìn)入民辦高職院校學(xué)習(xí)，主要是希望通過在民辦高職院校接受教育后，能夠在社會(huì)上獲得與公辦高職院校學(xué)生同等的升學(xué)、就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。雖然國(guó)家早在2002年的《民辦教育促進(jìn)法》中就明確規(guī)定了民辦高職院校受教育者與公辦院校享有同等的法律地位，但是事實(shí)上，自進(jìn)入民辦高職院校大門的第一天開始，民辦高職院校學(xué)生無(wú)論是在國(guó)家政策扶持上，還是畢業(yè)后的升學(xué)、就業(yè)和職業(yè)發(fā)展上都受到不同程度的歧視。即使一部分民辦高職院校學(xué)生在本科畢業(yè)后千軍萬(wàn)馬成功橫渡“獨(dú)木橋”——攻讀了碩士研究生，但仍然難以擺脫“第一學(xué)歷”身份的歧視。

迄今為止，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在我國(guó)實(shí)施已超過五年，但令人費(fèi)解的是，作為利益相關(guān)者主體之一的學(xué)生卻對(duì)分類管理政策知之甚少，甚至存在重大誤解。2021年，筆者曾對(duì)西部地區(qū)3所民辦高職院校的5個(gè)年級(jí)、17個(gè)專業(yè)共1642名學(xué)生進(jìn)行了分類管理選擇態(tài)度傾向調(diào)查。回答“你對(duì)民辦高職院校分類管理了解嗎”這一問題時(shí)，只有3名學(xué)生選擇“了解”，11名學(xué)生選擇“不是很了解”，1628名學(xué)生選擇“不了解”；在回答“你支持學(xué)校選擇營(yíng)利性還是非營(yíng)利性”這一問題時(shí)，1583名學(xué)生選擇“非營(yíng)利性”，45名學(xué)生選擇“不確定”，沒有學(xué)生選擇“營(yíng)利性”。為補(bǔ)充調(diào)查問卷中的開放性，筆者采用半結(jié)構(gòu)訪談法對(duì)20余名學(xué)生進(jìn)行訪談，人均訪談時(shí)間超過半小時(shí)，訪談結(jié)果與調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)結(jié)果分析吻合較好。在他們看來(lái)，學(xué)校之所以選擇營(yíng)利性，其根本目的就是打著教育的旗號(hào)、想盡一切辦法壓榨家長(zhǎng)和學(xué)生的利益，而非為教育之公益。而選擇非營(yíng)利性，“民辦高職院校”學(xué)生的身份并沒有實(shí)質(zhì)性改變，在升學(xué)、就業(yè)以及職業(yè)發(fā)展等方面仍然會(huì)受到歧視。很顯然，當(dāng)前學(xué)生利益主體對(duì)于民辦高職院校分類管理改革還存在重大誤解，亟待相關(guān)部門和學(xué)校加大宣傳。

四、促進(jìn)民辦高職院校分類管理改革的對(duì)策建議

丹尼爾·布羅姆利認(rèn)為，“利益代表個(gè)人受特定結(jié)果影響的程度，并因此而激發(fā)對(duì)將要做出的選擇的關(guān)注。”[22]在民辦高職院校分類管理改革中，面對(duì)不同主體的利益需求與價(jià)值取向，應(yīng)精準(zhǔn)定位影響民辦高職院校分類管理改革中的阻梗，通過制度設(shè)計(jì)使得各利益相關(guān)主體保持一種動(dòng)態(tài)的利益均衡，由“零和”博弈轉(zhuǎn)向需求“整合”，以達(dá)到共同利益的最大化。

（一）扎實(shí)推進(jìn)地方分類管理改革，讓舉辦者“能選”

當(dāng)前，我國(guó)民辦高職院校分類管理改革正值關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要各地方政府積極作為，銳意進(jìn)取，把民辦高職院校分類管理放在地方改革發(fā)展的全局中落穩(wěn)、落實(shí)、落細(xì)。

首先是落穩(wěn)。“穩(wěn)定”作為壓倒一切的先決條件，是在我國(guó)民辦教育分類管理目標(biāo)達(dá)成過程中具有決定性的因素。眾所周知，我國(guó)民辦高職院校分類管理改革是一次重大的利益調(diào)整和重新分配，涉及到眾多利益糾葛和紛爭(zhēng)，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)。地方政府應(yīng)認(rèn)真研讀中央分類政策文件，深入了解民辦高職院校各利益相關(guān)者對(duì)民辦高職院校分類管理改革的態(tài)度、訴求及建議，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)出各利益相關(guān)者對(duì)分類管理改革的態(tài)度與預(yù)期，尋找出最大的利益公約數(shù)，充分保證分類管理的公平性、有效性和穩(wěn)定性。

其次是落實(shí)。民辦教育分類管理政策制定涉及多個(gè)政府部門，不同部門有著不同的運(yùn)行規(guī)則，因此，政府部門的配合程度直接影響決策效率[23]。鑒于當(dāng)前我國(guó)分類管理改革存在責(zé)任主體落實(shí)不到位、責(zé)任邊界不明、監(jiān)督責(zé)任缺失等問題，各地要構(gòu)建以地方政府為主導(dǎo)，教育行政部門為主體，人力資源和社會(huì)保障部門、發(fā)展改革部門、民政部門、財(cái)政部門、國(guó)土房管部門配合的教育聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期開展專項(xiàng)民辦高職院校分類管理行動(dòng)，合力破解民辦高職院校分類管理改革中的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”和“盲點(diǎn)”，做到部門之間資源共享、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。與此同時(shí)，為確保民辦高職院校分類管理不會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行斷層，各地方政府要把民辦高職院校分類管理改革納入年度重點(diǎn)工作中，明確分類管理改革的“路線圖”“時(shí)間表”和“責(zé)任主體”，并建立健全的監(jiān)督工作貫通協(xié)同制度機(jī)制，以保障各地分類管理政策持續(xù)推進(jìn)。

最后是落細(xì)。我國(guó)地理區(qū)域格局多樣化，不同區(qū)域格局形塑了不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)差異。為了充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性，讓分類管理政策“又快又好”扎根于地方，全國(guó)人大常委會(huì)為地方政府政策制定預(yù)留了較大空間。各地方政府應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)大膽創(chuàng)新，積極研制出非營(yíng)利性民辦高校政府補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的指導(dǎo)意見；依法設(shè)立國(guó)家及地方層面的民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金；探索出根據(jù)學(xué)生畢業(yè)人數(shù)扶持和獎(jiǎng)勵(lì)非營(yíng)利性民辦高職院校的實(shí)施辦法；出臺(tái)民辦高職院校財(cái)務(wù)清算辦法；建立常態(tài)化的事前、事中、事后分類管理改革監(jiān)督機(jī)制。

（二）充分激發(fā)舉辦者辦學(xué)積極性，讓舉辦者“敢選”

民辦高校的發(fā)展兼具公益性、市場(chǎng)化和創(chuàng)業(yè)性三大特征，同時(shí)又受到公益和市場(chǎng)雙重邏輯的影響[24]。舉辦者是我國(guó)民辦高職院校的主要投資者，舉辦者往往決定了一所民辦高職院校的發(fā)展走向。“實(shí)行分類管理后，對(duì)非營(yíng)利性民辦高職教育具體怎么扶持，扶弱還是扶強(qiáng)，分別通過什么方式扶持，扶持到什么程度等并沒有細(xì)化政策措施，可操作性不強(qiáng)。”[25]實(shí)施分類管理改革之后，各地方政府要在現(xiàn)有的分類管理政策基礎(chǔ)上大力創(chuàng)新，充分保護(hù)舉辦者合法權(quán)益，保障民辦高職院校分類管理改革。

首先，要明確原始投入所有權(quán)。目前，許多民辦高職院校要求保留產(chǎn)權(quán)。民辦高職院校終止辦學(xué)后，有關(guān)行政部門在核算舉辦者原始投入資產(chǎn)時(shí)，不僅應(yīng)考慮民辦高職院校在申請(qǐng)籌建和正式注冊(cè)之前所投入的資金、設(shè)備、土地、物資設(shè)備及其他各項(xiàng)實(shí)物性出資，還應(yīng)當(dāng)包括信用、專利權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)和人力資本等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這主要是“許多民辦學(xué)校的創(chuàng)辦者長(zhǎng)期拿著低工資，創(chuàng)辦人的人力資本所創(chuàng)造的價(jià)值中很大一部分就轉(zhuǎn)換成了學(xué)校的辦學(xué)積累，這部分積累相當(dāng)于投資辦學(xué)者的投資”[26]。

其次，明確補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)方法與比例。對(duì)于現(xiàn)有民辦高職院校而言，明確補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的辦法與比例是穩(wěn)定社會(huì)力量興辦教育和消除舉辦者思想顧慮的底線。對(duì)此，各地方政府應(yīng)盡快出臺(tái)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者的辦法，并明確補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)比例。補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)比例不僅要綜合考慮舉辦者的初始出資額、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)收益等因素，又要遵循動(dòng)態(tài)發(fā)展的原則，把學(xué)校歷年來(lái)積累發(fā)展的財(cái)產(chǎn)納入；同時(shí)還要兼顧無(wú)形的人力資本投入，“終止辦學(xué)后可將學(xué)校剩余資產(chǎn)的15%～20%作為對(duì)舉辦者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)”[27]。如上海對(duì)分類登記、補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)金額以及計(jì)算辦法等作出了詳細(xì)的規(guī)定，打消了當(dāng)?shù)嘏e辦者對(duì)資產(chǎn)過戶的顧慮，推動(dòng)了當(dāng)?shù)胤诸惞芾砀母锕ぷ饔行蜻M(jìn)行。目前，只有上海、河北、湖北、江西等少數(shù)地區(qū)的民辦高職院校完成分類登記。

同時(shí)，明確清產(chǎn)核資的程序和辦法。民辦高職院校在終止辦學(xué)開展清產(chǎn)核資時(shí)，省級(jí)行政部門要堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是的基本原則，在統(tǒng)籌歷史原因情況下，明確清產(chǎn)核資的程序和辦法，確保資產(chǎn)清產(chǎn)核資的公正性和完整性。如陜西省政府規(guī)定選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，由具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算。《浙江省民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算辦法》明確規(guī)定了民辦學(xué)校清算組織方式、清算基準(zhǔn)日、清算程序、清算組責(zé)任以及清算方案須向社會(huì)公布等，提升了當(dāng)?shù)嘏e辦者的滿意度，得到當(dāng)?shù)嘏e辦者的認(rèn)同。

（三）切實(shí)提升教師職業(yè)榮譽(yù)感，讓教職工“不懼選”

民辦高職院校教師的職業(yè)榮譽(yù)感是在教育工作過程中獲得的一種主觀心理感受和內(nèi)心情感體驗(yàn)，受多種因素共同影響，需要從多元路徑進(jìn)行探索，才能喚起民辦高職院校教師的職業(yè)榮譽(yù)感，讓教職工不懼怕分類管理。

第一，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，著力構(gòu)筑榮譽(yù)體系。美國(guó)社會(huì)學(xué)家查爾斯·霍頓·庫(kù)利曾說(shuō)過：“一個(gè)人的榮譽(yù)感是他最真實(shí)、最基本的自我，直接影響他的行為。”[28]為了營(yíng)造良好的尊師重教文化環(huán)境，增強(qiáng)民辦高職院校教師的職業(yè)榮譽(yù)感，各民辦高職院校要構(gòu)建完整的校本榮譽(yù)體系，用榮譽(yù)文化催生教師內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。首先，根據(jù)工作崗位的性質(zhì)不同，定期公開評(píng)選“學(xué)校十佳教師”“學(xué)校十佳輔導(dǎo)員”“學(xué)校十佳工作者”，并在學(xué)校公眾號(hào)“名師欄目”大力宣傳報(bào)道。其次，安排一定比例的資金定期對(duì)民辦高職院校教師進(jìn)行專業(yè)培養(yǎng)培訓(xùn)，積極為民辦高職院校教師搭建研討、交流、實(shí)踐、展示的校際教研互動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)成長(zhǎng)平臺(tái)。最后，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要用心關(guān)愛每一位教師，深入細(xì)致地了解每一位教師的工作情況和家庭狀態(tài)，在日常生活中給予其更多的關(guān)懷，尊重其在學(xué)校各項(xiàng)工作中的主體地位。

第二，提升經(jīng)濟(jì)資本，確保工資穩(wěn)步增長(zhǎng)。布拉德伯恩（Bradburn）研究證明，“高收入者有較多的正性情感，而低收入者則產(chǎn)生了較多的負(fù)性情感”[29]。實(shí)施分類管理改革后，各地方政府要從教師“天然的公務(wù)性質(zhì)”入手，堅(jiān)持尊重知識(shí)、尊重人才的基本原則，從利益增量的角度最大程度消除公辦、民辦高職院校教師工資收入不均等現(xiàn)象。將非營(yíng)利性民辦高職院校教師列入國(guó)家公職人員的范疇，構(gòu)建非營(yíng)利性民辦高職院校教師工資待遇與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資待遇同步增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)非營(yíng)利性民辦高職院校教師從教津貼的落實(shí)，積極探索符合本地區(qū)最低民辦高職院校教師工資指導(dǎo)線，確保非營(yíng)利民辦高職院校教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。對(duì)于營(yíng)利性民辦高職院校，要鼓勵(lì)其建立完善股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，讓渡部分剩余索取權(quán)給教師，增強(qiáng)教師的主人翁意識(shí)，間接增加教師可支配性收入。

第三，優(yōu)化福利待遇，完善養(yǎng)老保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂是億萬(wàn)百姓共同愿望，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。分類管理改革后，各地方政府應(yīng)探索非營(yíng)利性民辦高職院校教師在退休后享受與公辦高職院校教師同等福利待遇的養(yǎng)老保障機(jī)制，健全民辦高職院校教師補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)民辦高職院校通過補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)和企業(yè)年金的方式提高教師的退休養(yǎng)老待遇，使非營(yíng)利性民辦高職院校教師打消對(duì)未來(lái)退休后的各種顧慮。如遼寧、貴州和上海在民辦高職院校教師退休養(yǎng)老待遇問題上做了許多有益的探索，打造出凝聚地方民辦高職院校教師的強(qiáng)勁引擎，在社會(huì)上產(chǎn)生了積極反響。

（四）全面保障學(xué)生合法權(quán)益，讓學(xué)生不受到分類管理沖擊

教育的靈魂就是對(duì)人的尊重，實(shí)行分類管理改革后，無(wú)論就讀非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦高職院校，尊重學(xué)生依然是學(xué)校一切工作的邏輯出發(fā)點(diǎn)，而在分類管理改革中，尊重學(xué)生最關(guān)鍵的是保障學(xué)生“三大權(quán)”。

一是表面平等權(quán)。表面平等權(quán)主要是指“法律在文字形式上平等”[30]。“學(xué)校可以有公辦和民辦之分，民辦學(xué)校可以有營(yíng)利性和非營(yíng)利性之分，但學(xué)生受教育的權(quán)利不應(yīng)該有公辦和民辦之分。”[31]實(shí)施分類管理改革后，國(guó)家應(yīng)在法律層面明確民辦高職院校與公辦高職院校學(xué)生享有同等的表面平等權(quán)，要針對(duì)社會(huì)上對(duì)民辦高職院校學(xué)生“第一學(xué)歷”歧視的行為從積極方面加以正面引導(dǎo)，并在必要情況下采用行政干預(yù)。

二是參與管理權(quán)。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十條明確規(guī)定，學(xué)生有權(quán)根據(jù)學(xué)校章程參與學(xué)校管理。在分類管理改革推進(jìn)過程中，各民辦高職院校應(yīng)成立由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的學(xué)校分類管理改革小組，全面負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)校分類管理工作。同時(shí)，讓學(xué)生積極參與到學(xué)校分類管理改革中來(lái)，暢通與學(xué)生良性互動(dòng)機(jī)制，滿足學(xué)生的合理要求。

三是自由選擇權(quán)。自由選擇權(quán)是維護(hù)民辦高職院校學(xué)生權(quán)益的基石。若有民辦高職院校終止辦學(xué)，相關(guān)行政部門要為學(xué)生搭建好成長(zhǎng)的立交橋，讓學(xué)生根據(jù)實(shí)際情況選擇區(qū)域內(nèi)同質(zhì)同類專業(yè)相近的民辦高職院校就讀，學(xué)費(fèi)按照“就低不就高”的原則繳納。對(duì)已經(jīng)完成的課程，民辦高職院校可以免費(fèi)進(jìn)行同等學(xué)分置換；對(duì)未修專業(yè)骨干課程，民辦高職院校應(yīng)要求學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)修，合格后給予學(xué)分，所產(chǎn)生補(bǔ)修費(fèi)用由地方財(cái)政補(bǔ)貼。