政府購買居家養老服務監管困境與化解
——基于利益相關者理論的分析

儲亞萍 劉 彬

（安徽大學管理學院 安徽合肥 230039）

據國家統計局公布的2020 年人口普查結果，60 歲以上老齡人口占18.70%，65歲及以上老齡人口占13.50%，我國老齡化程度進一步加深。與此同時，平均家庭戶規模降至新低2.62，兩代人分離壓力更大，傳統家庭養老已難以為繼[1]。自2008年全國老齡辦、民政部等聯合出臺《關于全面推進居家養老服務工作的意見》首次完整提出居家養老服務的概念與內容框架后，政府不斷加強對該領域的深入探索，此后政府購買居家養老服務迅速發展。當前在該領域經驗較成熟的城市主要有上海、北京、寧波、南京、合肥等，部分政府使用資金對該項服務進行直接補助，也有部分政府采用代金券、服務券等方式。以天津市為例，政府購買服務直接將補貼資金轉存到補貼對象賬戶中，由補貼對象自行領取使用。

然而，大多數地區的政府購買居家養老服務均缺乏對政府購買服務中的有效監管，從各地政府實際發布的政策文件來看，在政府購買居家養老服務監管中已有的監督形式多是政府對服務機構和服務對象的單向監督，缺乏對政府購買居家養老服務中涉及的各方利益相關者監督的規定。在學術方面，已有關于政府購買居家養老服務的研究多是側重于政府購買居家養老服務模式[2]，政府與服務機構間的供需關系[3]，或地方性居家養老實踐中存在的問題[4][5]；以及對政府購買居家養老服務的滿意度測評[6]、質量評價[7]，或是分析政府與服務機構在監管中的行為邏輯[8][9]以及智慧居家養老[10]的建設。本文基于利益相關者理論，通過構建政府購買養老服務監管的利益相關者模型，對服務機構、服務對象、政府以及第三方評估機構在政府購買居家養老服務監管中的相互關系、作用機制及各方面臨的監管問題進行分析并提出改進策略。

一、政府購買居家養老服務監管中的利益相關者

（一）理論基礎。利益相關者是指組織外部環境中受組織決策和行動影響的任何相關者。該理論是在20世紀60年代率先在西方國家發展起來的企業管理理論，80 年代影響迅速擴大，尤其是對英美等國的公司治理產生了重要意義。相較于傳統的股東中心理論，利益相關者模型強調滿足多方利益相關者的不同需求，其核心內涵是價值創造最優和治理運作有效。目前，利益相關者理論已廣泛應用于分析社會治理、醫療、教育等領域的問題，具有廣泛的適用性。本文基于Frederick 的觀點，從利益相關者產生影響的方式來劃分，將參與該項公共服務監管的利益相關者分為直接利益相關者和間接利益相關者。前者是指直接與政府購買居家養老服務監管產生利益關系的機構或群體，主要包括：政府、服務機構、服務對象、第三方評估機構；后者是指不直接與政府購買居家養老服務監督管理相關的機構或群體，包括：社會公眾、行業協會、媒體、人大、政協等。本文著重對直接利益相關者在政府購買居家養老服務中的監管問題及改進措施進行分析。

（二）各直接利益相關者之間的關系。

1.委托代理關系。委托代理關系是指政府與服務機構，在居家養老服務的提供中政府采用的是PPP模式，即政府與服務機構合作，通過生產性功能轉移，規則性功能保留，加強政府的“掌舵”職能，讓服務機構利用其掌握的現有資源提供盡可能專業化的居家養老服務，在具體的實現形式上，目前各地區的做法大多以采取招投標機制為常用合作手段。政府通過購買公共服務，以項目制的方式進行社區治理，促進多元主體的參與[11]，在一定程度上減輕了政府的負擔，促進了居家養老服務的高效供給，提高社會治理效率。

2.供需關系。供需關系主要有三重：一是政府與服務機構，主要是資金方面的供需關系，政府向服務機構支付資金購買服務；二是服務機構與服務對象，服務機構必須提供能夠滿足服務對象不同需求的服務，服務對象作為服務的直接使用者和監督者，對服務機構的績效評價具有直接影響。對服務機構的績效評價結果影響其下一年的承接資質和資金補貼；三是政府與服務對象，政府決定著服務項目的邊界。政府購買公共服務其目的是提高公共服務供給質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構。

3.監督評估關系。在政府購買居家養老服務監督管理中各利益相關者最重要的關系就是監督評估關系，在直接利益相關者中存在著四重監督關系。一是政府與服務機構，政府對公共服務的供給數量、質量以及服務過程、結果都進行監督，并由第三方對其進行年度考核評估。二是政府與服務對象，政府對服務對象的范圍、服務使用資質審查以及使用過程中是否有套取現金、家屬是否存在騙取服務金等問題進行監管；同時，服務對象也可以對政府在政策執行過程中的失職、缺位等進行監督。三是服務對象與服務機構，在服務使用后，服務對象對服務打分，直接對服務質量進行監督。四是第三方評估機構與服務機構，為了保證評估的客觀性和公正性，給行政問責制打下良好基礎，政府聘請第三方對服務機構的服務真實性、服務質量、服務滿意度等情況進行監督。

二、政府購買居家養老服務中的監管困境

（一）政府監管存在的困境：監管制度體系不健全。首先，在政府購買居家養老服務的招投標環節，對服務機構的準入機制規范性不足。在對服務機構的篩選上過分強調硬件設施和便于量化考核的指標，而對服務人員結構和專業性程度以及服務質量等都沒有作相應規定，或是即便對此有規定也是比較寬泛的提法，導致服務機構提供的服務內容多為餐飲和家政等基礎性服務，專業性較強的如醫療護理、精神慰藉及法律服務等基本未能提供。例如，《南京市政府購買居家養老服務實施辦法（試行）》中對服務機構的要求是市AAA（含）以上等級的社區居家養老服務中心，而在《2017版居家養老服務中心標準》中對AAA級社區居家養老服務中心的總體要求為：“提供上門照料、日間照料和其他專業化的綜合服務，每天開放時間不少于8小時，使用面積120㎡以上。開展網上服務并公開接受評價。”在實際提供服務的過程中，此類服務機構很難提供高質量服務。因此，競標過程把控不嚴格導致一些自身條件不足的組織入選，難以很好地滿足服務對象多層次的訴求。

其次，對居家養老服務機構的監督評估沒有形成專門正式的法律法規，多是以政府發布的通知文件作為評估的依據。具體的評估指標不夠透明、評估結果公開程度低、評估缺乏常態化且對于評估結果的運用激勵性也不強。例如2021年合肥市蜀山區對該項服務第三方監理項目的實施就是以《合肥市政府辦公廳關于印發<合肥市政府購買居家養老服務>的通知》文件中規定的六大類服務內容為主體進行評估，但是對于具體的評估指標設置沒有公示，且評估的頻率較低僅一年一次。對于評估結果的運用，《合肥市政府購買居家養老服務實施方案》中關于第三方監理機構對服務機構和服務對象的監督評估做了相應規定，但是對于評價結果的運用卻未作相關陳述。在實際中，評估結果也多是作為財政撥付的依據發揮正強化作用，負強化的激勵作用不強。

最后，政府對于自身的內部監管也存在制度化不足的問題，例如內部監管體系不健全，資金使用及管理信息披露制度、政府購買居家養老服務績效評估等制度都有待進一步完善，尤其是要完善工作人員政策執行中的相關制度，制度的缺失容易導致執行人員在工作過程中出現缺位、越位、不正當交易的問題。此外，政府內部監督主要包括一般監督、職能監督、主管監督，具體而言有上級對下級執行人員的監督、不同部門之間的互相監督及職能部門的監督等，關于政府內部監督的規定雖然在一些政策條例中有體現但是規定的內容不夠細致，可執行性不高。例如,《寧波市居家養老服務條例》第四十四條規定：“工作人員在居家養老服務工作不履行、不當履行或違法履行職責的由有權機關依法給予處分。”然而在實際的政策執行過程中達到何種程度的行為歸為“不當”“違法”沒有相應界定標準，政策模糊性較高。對于購買居家養老服務資金使用的信息披露，目前各政府還沒有出臺相關的政策法規，透明度不高。在對政府購買居家養老服務的績效評估方面也面臨制度缺失的問題，僅南京市民政局在《南京市養老服務條例》中提出：“將養老服務工作納入本級績效考核體系，提高養老服務質量和服務水平。”

（二）服務機構目標錯位，內部監管不嚴。居家養老服務機構的目標錯位，逐利化傾向導致對內監管不嚴。目前，居家養老服務機構主要由非營利性社會組織和行業內的營利性養老機構構成。就服務機構目標而言，理論上是為滿足服務對象多元化需求提供專業性服務。但實際上服務機構的組織目標與政府目標不一致，盡管與政府合作的服務機構多數都是民辦非企，但部分機構存在不正當營利的問題[12]，出現騙取政府補貼的現象。以“2020年齊魯晚報曝光的南京近華社區和家居家養老服務中心（4A級）”為例，該服務機構擅自使用服務對象信息，虛構服務數據對服務臺賬進行造假，騙取補貼。

另外，由于資金缺乏，服務機構在自身的建設上也存在一定的問題，諸如設施不達標，規模較小難以有效承接市場需求、從業人員缺乏職業技能培訓、智慧服務平臺建設不夠完善等。由于政府多是采用最低價中標的方式，很大程度上壓縮了服務機構的利潤空間，而服務機構為了擴大資金結余勢必會縮減非必要支出，如節省人力成本，招聘的員工多為素質較低的人員，對員工的培訓也缺乏系統性和連續性；機構設施設備不健全，規模較小，只停留在簡單的生活服務層面上；服務機構內部管理疏松，制度流于形式等，導致服務機構發展緩慢，難以營利，從而更難以加強自身建設的惡性循環。

（三）服務對象弱勢地位，監督權利難以實現。服務對象是居家養老服務的使用者，具有對服務機構的直接監督權。但在實際中，服務對象的地位微弱，表達渠道不暢通，話語權較低，監督權利難以實現。首先，部分地方官員仍保有“官本位”思想，不注重服務對象的監督表達權。政府作為強勢階層，控制著購買居家養老服務的走向，對服務機構的服務項目進行規定，服務機構在實際的運行中也是秉持著對政府負責的原則，而服務對象作為缺乏話語權的弱勢階層[13]，只能成為被動的服務接受方。因此，政府對服務對象意見的忽視導致其“被代言”[14]，這是服務對象監督不力的客觀原因。其次，主觀原因在于服務對象多為年邁老人，出于身體機能和心理緣故導致監督不力，在生理上已缺乏充沛的體力和精力對服務機構進行監督。在心理上，這些老人具有容忍度高、較容易滿足且怕麻煩等特征，因為該項服務本是由政府免費提供給服務對象，因此老人也不會提出過多要求，基于這種心態，服務機構提供什么樣的服務他們就接受該服務。自我表達和維權意識薄弱造就了公共服務和公眾需求之間的偏差，服務質量的高低直接影響著服務對象的生活水平。

（四）第三方機構評估監督的中立性和專業性難以保證。對第三方的遴選制度不健全，第三方的獨立性、專業性以及公信力也存在疑問。雖然與政府合作的第三方評估機構都是非營利性社會組織，但是政府未對參與評估的第三方資質作出明確的規定，在準入環節未形成規范化管理。較大的隨意性容易導致尋租行為而且評估的專業性和結果的可靠性也不一定能夠保證，社會公信力不高。目前第三方機構績效評估方面的人才優勢并不明顯，很多評估者并非專業科班出身，缺乏職業的評估精神、能力與技巧。此外，這些社會組織業務范圍較廣，通常承擔資格范圍內的各類工作，少有單位僅從事養老方面的專業評估，評估的專業性難以保證。以2021年瑤海區政府購買居家養老服務的監理評估工作為例，該評估項目的承包方是巢湖市益仁社會工作服務中心，據愛企查顯示，該機構經營范圍十分廣泛，包括養老、慈善、餐飲配送、工作培訓等項目。在中立性方面，承接評估工作的社會組織出于對政府資源的依賴，易受到政府單向權力的控制，和政府形成依附關系，因此在評估的過程中可能也會存在迎合政府的現象。因此，第三方準入制度和評估規范體系的缺失不僅使評估機構的專業性無法確定，而且由于評估機構過度依賴政府，其中立性也難以保證。

三、政府購買居家養老服務監管困境的化解

（一）政府加強監督制度建設。針對上述問題政府要加強制度建設，完善政府購買居家養老服務的相關制度體系。首先是完善招投標環節服務機構的準入機制，加強對機構的篩選，制定科學、合理、適用的評標體系，避免出現中標單位缺乏實際服務能力的情況。要同時兼顧硬件設施與軟指標，如員工的年齡分布、專業程度、服務對象對該機構的滿意度等，對服務機構進行綜合性的考量。

其次，可以探索建立政府購買居家養老服務的專門監督機構。在此項公共服務中，民政部占主導地位，由該部門負責養老工作的統籌規劃，既要加強對政府購買該項服務的安排部署又要進行監督管理。但由于老年人口的急劇增加、服務機構數量的增長，為居家養老服務監管工作的開展帶來更大的挑戰，影響政府的監管效率。因此，設立政府購買居家養老服務的專門監督機構，由專業人員進行集中監督管理，可以實現對養老工作的科學監管及統籌規劃。

再次，健全政府內部各項監督制度，如：完善信息披露制度、資金使用及管理、政府購買服務績效的評估等。尤其要完善工作人員政策執行相關的制度，確保各司其職，高效協同；健全政府購買居家養老服務財政支出制度、以及對于政府購買服務績效評估的制度。傳統的監管多是政府對于服務機構的行政監督，政府內部監督較少、可以通過加強對政府官員的相關績效評估考核，明確分工，確定考核標準，對監管不嚴、不作為的官員實行嚴格的責任追究。

（二）加強服務機構行業自律和他律機制。服務機構應建立完善的自我監督機制，加強行業自律。構建服務對象導向的組織文化，明確組織目標，使機構目標與政府目標方向一致，并加強對員工的相關培訓。同時，要完善服務機構內部管理的各項規章制度，建立員工誠信制度、服務全過程監督制度、責任追究制度以及獎懲制度等，并由此約制、激勵員工。對于專業人才緊缺、資金能力有限的問題，服務機構可以利用所擁有的資源，加強與相關企業的溝通交流，爭取社會力量支持，提高社會認同度和公信力，為吸引專業化人才提供良好環境。服務機構還可以向社區居民、志愿者普及“時間銀行”相關內容，吸引志愿者和社區居民積極參與，配合落實“時間銀行”互助養老模式。

此外，地方政府針對服務機構要加快建立健全以評估結果為依據的配套性監管制度。根據評估結果制定相應的激勵政策、處罰和退出機制，對服務質量差、效益不好的服務機構進行淘汰，提高行業整體的服務水平，避免出現劣幣驅逐良幣的現象。完善居家養老服務行業信用制度和黑名單制度，對績效考核結果優秀和服務有較大改善的機構進行獎勵，對績效考核評為不合格的機構要求限期整改，必要時可實行清退機制。

（三）暢通服務對象監督渠道。保障服務對象合理訴求，暢通監督渠道。老人在該項公共服務中處于弱勢地位，但政府購買養老服務的根本目的是為了緩解養老壓力，提高老年人的生活質量和改善社會治理。因此，服務對象的滿意度至關重要，在實際的服務提供中，政府和服務機構都應該以服務對象滿意度為導向，充分重視服務對象的意見反饋，改善服務對象話語權低的弱勢地位。首先，政府可以通過下放權力給街道社區，將社區與養老服務相結合，讓社區不僅看得見居家養老服務中存在的問題，而且管得著，直接滿足服務對象訴求。政府部門也可以設置一個專門的養老服務信息投訴處理平臺，督促服務機構限期處理、整改，并對影響惡劣的事件納入服務機構績效考核之中，對其進行懲戒。其次，服務對象還可以借助第三方評估意見反饋、服務對象滿意度測評、撥打監督投訴熱線、借助媒體公開報道等多種方式靈活監督，積極維護自身正當權益，防止“被代言”。另外，服務機構也有責任為服務對象設置合理的渠道表達自身訴求，如設置老人問題反應簿，記錄并督導落實，切實維護服務對象權益。

（四）增強公信力，促進第三方機構評估監督規范化。提高第三方評估的專業性和公信力，首先，要建立評估規范體系，健全第三方遴選制度，對第三方設立準入規則，加強對非營利性社會組織的評估專業性和評估人員結構管理，例如：上海市在《上海市民政局關于規范委托第三方評估機構開展社會組織評估工作的通知》（滬民社服發〔2022〕1號）文件中明確規定了民政局委托開展評估工作的第三方機構應具備的遴選條件和對第三方的規范化管理等。其次，可以通過培育孵化獨立專業的居家養老服務第三方評估機構，促進職業評估機構的發展，提升第三方評估機構的公信力。同時，在第三方進行評估時，可以建立相應的反饋與投訴機制，避免第三方評估機構采取不合理、不恰當的評估方式，或故意打壓某些社會組織，擾亂市場秩序，以此對第三方評估機構進行規制，保證其評估過程的專業性和規范化。對于評估經驗豐富、專業能力較強的第三方評估機構在后續工作中可優先考慮使用。最后，還可以通過建立評估申訴制度[15]，賦予被評估者申訴和溝通評估結果的權利，保障其合法權益，完善申訴當事人身份認定、確定申訴范圍、明確申訴管轄權、并設計合理的申訴程序，完善第三方評估制度，使其更加合法化、民主化，進而提高第三方評估的社會公信力。