社會組織與檢察機關環(huán)境民事公益訴訟協(xié)作機制探索

文｜盛穎 鄧青

建立協(xié)作機制的背景

社會組織和檢察機關環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀

環(huán)保社會組織自2015年環(huán)境保護法施行后取得了環(huán)境民事公益訴訟主體資格。社會組織提起的公益訴訟多次被最高人民法院收錄進指導性案例，知名案件有常州毒地案、云南綠孔雀案等。

2017年，《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》修訂后，檢察機關獲得了提起公益訴訟的法律授權。檢察公益訴訟制度已經(jīng)取得顯著成就，在檢察環(huán)境公益訴訟領域已形成五批指導案例。

社會組織與檢察機關協(xié)作的理論基礎

2014年發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“要構建嚴密的法治監(jiān)督體系”。而在環(huán)境公益訴訟領域，社會組織與檢察機關協(xié)作，有利于構建多元主體參與的監(jiān)督體系。

多元共治理論也為社會組織和檢察機關建立協(xié)作體系提供了支持。我國在政府主導下的多元共治制度化優(yōu)勢已經(jīng)形成，有利于在充分發(fā)揮公權力主體、市場、社會組織各自作用的基礎上形成合力。

建立協(xié)作機制的必要性

社會組織和檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的差異

起訴主體身份差異

社會組織參與公益訴訟，其身份是一般當事人。而檢察機關作為起訴主體的身份為公益訴訟起訴人，這是因為檢察機關在公益訴訟中具有法律監(jiān)督主體和當事人的雙重身份。

訴訟影響力差異

在公益訴訟中，由社會組織提起的訴訟有些產(chǎn)生了極大的影響力。檢察公益訴訟在環(huán)境民事公益訴訟中占據(jù)主導地位，檢察機關辦理的案件數(shù)量遠超社會組織，檢察機關提起的公益訴訟勝訴率更高，起訴案件范圍更廣。

取證能力差異

在調(diào)取證據(jù)方面，相比檢察機關，社會組織不占優(yōu)勢。社會組織的證據(jù)材料一般依賴現(xiàn)場調(diào)查、申請政府信息公開、采樣送檢等，舉證能力弱。而檢察機關依據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》的相關規(guī)定享有調(diào)查核實權，對于經(jīng)過刑事程序處理的案件，偵查人員擁有偵查權，舉證能力更強。

同時鑒定意見及結果在公益訴訟中是能夠左右案件結果的重要證據(jù)。在鑒定費用方面，相較社會組織，檢察機關有相對充足的財政經(jīng)費保障。并且檢察機關和鑒定機構已經(jīng)建立了長期協(xié)作機制，因此檢察公益訴訟案件中的鑒定更為全面，而社會組織與司法鑒定機構之間尚未建立起此類合作機制。

訴訟請求差異

社會組織很少提出懲罰性賠償請求，盡管中華環(huán)保聯(lián)合會在幾起大氣污染訴訟案中有所提及，但并未得到法院支持。而檢察機關起訴請求中包括這一訴求的有許多案例。

社會組織有時會提出建立長期監(jiān)督機制的訴訟請求。如武漢行澈環(huán)保公益發(fā)展中心等訴湖北某化工企業(yè)水污染案，調(diào)解協(xié)議約定，被告對環(huán)境進行持續(xù)修復，由原告對其進行為期三年的監(jiān)督。

社會組織和檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟存在共性問題

缺乏法律規(guī)范

由于公益訴訟制度還在動態(tài)發(fā)展中，因此援引相關法律規(guī)范時大部分會引用民法典、民事訴訟法的相關規(guī)定，對于舉證責任等重要內(nèi)容沒有另行規(guī)定，其中部分條文不適合環(huán)境公益訴訟的特殊情況。同時，環(huán)境公益訴訟、檢察公益訴訟專門法律規(guī)定散見于“兩高”解釋和其他文件中。此外，各地對于管轄、訴訟費收取等出臺了不同政策，做法不一。環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范仍有待完善。

選擇性起訴

由于社會組織人力物力有限，需要依賴勝訴后從被告處獲得鑒定費、律師費、訴訟費等作為必要支出費用的補充。社會組織出于對被告履行義務能力的考慮，更多選擇以企業(yè)而非個人為被告，并會對被執(zhí)行人財力、被執(zhí)行人人數(shù)、行業(yè)前景進行研判。

檢察機關選擇案件的條件則會更加寬泛。最高人民檢察院工作報告顯示，2021年檢察機關辦理生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟8.8萬件，追索環(huán)境損害賠償金5.9億元，案件平均標的額為6705元，相比最高人民檢察院指導案例而言標的額較小。

刑事附帶民事訴訟機制不健全

環(huán)境犯罪刑事附帶民事訴訟機制不健全。“兩高”解釋中僅有一條作為刑事附帶民事公益訴訟的授權性條款，缺乏程序性操作規(guī)范。從起訴主體角度看，公益訴訟解釋中規(guī)定了在民事公益訴訟中社會組織的優(yōu)先順位，但從刑事證據(jù)的掌握程度來看，由檢察機關提起的刑事附帶民事訴訟更為合適。從管轄法院來看，司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由中級人民法院管轄，但實務中當刑事案件已由基層法院辦理時，從案件調(diào)查取證、環(huán)境恢復等便利性考慮，大部分刑事附帶民事案件中的民事部分仍由基層法院審理。

修復機制不健全

就環(huán)境修復的執(zhí)行而言，實務中存在多種做法，包括根據(jù)明確具體的環(huán)境修復方案修復、委托第三方修復、法院監(jiān)督執(zhí)行、原告監(jiān)督執(zhí)行等。但對于進入法院賬戶或財政賬戶的賠償金，申請使用缺乏規(guī)范。由于涉及主體眾多，責任主體不明，導致修復成為難題。

社會組織與檢察機關對協(xié)作的相互訴求

社會組織與檢察機關的差異為兩者協(xié)作提供了互補空間

筆者通過采訪了解到，社會組織對于自己無法提起的行政公益訴訟以及海洋環(huán)境保護公益訴訟，將相關線索提供給檢察機關的意愿最強，這為檢察機關和社會組織協(xié)作提供了契機。

其中，取證方面，社會組織如果獲得檢察機關支持起訴，對于案件推動有極大幫助。與行政機關及企業(yè)溝通方面，檢察機關更加受到法院、行政機關以及企業(yè)的信任與配合。專業(yè)性方面，即使檢察機關在環(huán)境領域專業(yè)性有待提高，但在法律領域具有很強的專業(yè)性，彌補了社會組織法律專業(yè)知識的不足。因此，檢察機關作為支持起訴方能發(fā)揮巨大作用。

社會組織與檢察機關共同完善公益訴訟制度

社會組織與檢察機關建立案源交流機制有利于擴充案源，同時又能避免與行政處罰、刑事起訴、中央生態(tài)環(huán)保督察等環(huán)境問題解決手段重合。針對法律規(guī)范缺乏問題，社會組織和檢察機關可以參與研討，共同完善公益訴訟制度，為環(huán)境治理各項制度銜接提供建議。

社會組織與檢察機關共同協(xié)作的現(xiàn)狀與存在的問題

多樣的協(xié)作形式

實務中，社會組織與檢察機關協(xié)作比較多見，表現(xiàn)形式為交流研討、案源共享、支持起訴、技術支持、公益信托、修復效果監(jiān)督、共同宣傳等。

交流研討

社會組織、檢察機關、高校聯(lián)合舉辦了大量研討交流活動，如上海財經(jīng)大學、中華環(huán)保聯(lián)合會主辦的“環(huán)境公益訴訟理論與實踐專題研討會”，就邀請了多家檢察機關、社會組織參與。

案源共享

2021年7月和2022年2月，最高人民檢察院部署開展了第一批、第二批“益心為公”檢察云平臺試點。截至2023年初，平臺已經(jīng)提報公益訴訟案件線索3000余條。其中，湖北省檢察系統(tǒng)通過該平臺線索處理了農(nóng)藥包裝廢棄物、藍藻污染等環(huán)境問題。

支持起訴

最高人民法院指導案例中有多起案件涉及支持起訴，如常州毒地案、中華環(huán)境保護基金會訴涪陵化工污染案等。實務中支持起訴的范圍包括遞交支持起訴意見、出庭應訴、調(diào)取證據(jù)等。

專家?guī)旃蚕?/p>

部分社會組織與檢察機關建立了專家?guī)旃灿弥贫取Ｈ绺Ｖ菔腥嗣駲z察院聘任首批檢察公益訴訟技術專家和監(jiān)督員，就包括社會組織負責人。

托管公益信托

2022年6月江西省高級人民法院公布了6起涉及生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行典型案例，其中多起是法院委托公益性基金會托管涉案生態(tài)修復資金，并組織修復工程。

監(jiān)督修復效果

在最高人民檢察院指導案例第165號中，社會組織達成的和解協(xié)議未達到生態(tài)修復目的，檢察院對和解協(xié)議提出異議，最終促成該案以法院判決方式結案。

共同開展宣教活動

如北京市檢察院公益訴訟檢察官們與北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所共同開展普法宣傳活動。

典型案例

支持起訴典型案例

案例1：北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所等訴謝知錦等侵權責任糾紛案。該案涉及刑事程序與民事程序的銜接。偵查機關在偵破刑事案件中已經(jīng)收集了大量證據(jù)，社會組織后續(xù)提起民事公益訴訟時，檢察機關移送了刑事證據(jù)材料，此舉極大地提高了舉證質(zhì)量，降低了證據(jù)收集成本。

案例2：福建省綠家園環(huán)境友好中心訴福州創(chuàng)世紀農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司生態(tài)破壞民事公益訴訟案。該案調(diào)解協(xié)議規(guī)定被告負責營造145畝生態(tài)公益林，并撫育管護3年。工程監(jiān)理單位為福建省林業(yè)局下屬的福建省林業(yè)勘察設計院。該案中檢察機關發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，使社會組織與行政機關形成合力，共同對生態(tài)修復情況進行監(jiān)督。

努力嘗試多元訴訟

各地檢察機關對于建立多元主體參與公益訴訟進行了很多有益嘗試。如陜西省人民檢察院建立“多方參與共治共享保護模式”，與社會組織通過相互移送線索、提供技術支持、做好起訴銜接、做實支持起訴、共享工作信息、聯(lián)合開展培訓、開展公益宣傳“七大路徑”積極協(xié)作。

開展協(xié)作存在的問題

協(xié)作受互信程度限制

筆者通過采訪了解到，社會組織與檢察機關的協(xié)作一般建立在雙方熟知互信的基礎上。由于檢察機關對社會組織的信任程度、公益訴訟的重視程度、理論創(chuàng)新追求程度的不同，檢察機關與社會組織的協(xié)作程度差異很大。

另外，由于互信一般建立在長期聯(lián)系的基礎之上，所以當社會組織選擇異地起訴時，獲得起訴地檢察機關的支持相對較難。

檢察機關支持起訴案件占比較小

檢察機關因為需要履行自身監(jiān)督職能，所以支持社會組織起訴的案件不是很多。據(jù)有關學者對裁判文書網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，2019年以法院判決方式結案的、社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關支持起訴的案件僅有兩件。

此外，訴前程序也有待完善。實踐中，檢察機關刑事附帶民事訴訟是否履行訴前公告程序在實踐中做法不一。

協(xié)作展望與建議

加強交流與案源共享

社會組織對于生態(tài)環(huán)境知識了解更為深入，對于公共利益的考慮更加充分。社會組織可以聯(lián)合檢察機關共同推廣“益心為公”志愿者平臺，發(fā)展一批具有專業(yè)知識背景的公益訴訟志愿者，提高案件線索成案率。

檢察機關在發(fā)布訴前公告時，應該更詳細地介紹案件情況，這樣有利于社會組織判斷是否提起訴訟。檢察機關也可以在發(fā)布公告后主動將相關案件材料移送相關社會組織，拓寬社會組織案件線索的來源渠道。

加強起訴協(xié)作

社會組織提起的公益訴訟，其訴訟請求較為具體且更切合環(huán)境修復的實際。因此，檢察機關在支持社會組織起訴方面可以更多借助社會組織的專業(yè)能力，讓環(huán)境公益訴訟更有社會意義。

檢察機關支持社會組織提起的環(huán)境公益訴訟，可以彌補社會組織存在的法律專業(yè)知識不足、律師費以及鑒定費過高等問題，可以降低社會組織的起訴成本，提高環(huán)境公益訴訟審判的公正性。

加強調(diào)查取證方面的協(xié)作

在提起公益訴訟過程中，社會組織在調(diào)查核實權方面沒有相關制度保障，因此可以通過立法賦予社會組織在一定條件下申請檢察機關支持起訴的權利，以借助檢察機關的調(diào)查取證權。

調(diào)查取證中會不可避免地遇到環(huán)境專業(yè)知識方面的問題，檢察機關可以借助社會組織的專業(yè)知識能力助力案件的調(diào)查取證工作。

完善修復監(jiān)督機制

對于社會組織提起的訴訟，判決勝訴后，如違法行為人拒不執(zhí)行，而法院又無法強制執(zhí)行到位，則可以借助檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督權，申請檢察機關依法監(jiān)督法院的判決，確保生態(tài)修復等相關判決執(zhí)行到位。

同時社會組織在公益訴訟后期可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，持續(xù)開展監(jiān)督，協(xié)助完成環(huán)境修復工作。

結語

社會組織和檢察機關是環(huán)境民事公益訴訟的兩大適格主體，兩者建立協(xié)作機制有利于共同推進我國公益訴訟制度發(fā)展。社會組織和檢察機關之間已經(jīng)形成交流研討、案源共享、支持起訴等協(xié)作形式，未來也有更加廣闊的協(xié)作空間。