遼寧省廢舊農膜回收財政支持政策研究

趙 博

（遼寧省農業發展服務中心，沈陽 110034）

近年來，面對越來越嚴重的農田“白色污染”，黨中央高度重視，連續出臺一系列政策文件，積極推進農田廢舊農膜回收利用。2014年的中央農村工作會議，2016年國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》，2017年原農業部印發的《農膜回收行動方案》，2018年地膜新國標正式實施，2019年農業農村部和國家發展改革委員等聯合起草印發《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》，2020年《農用薄膜管理辦法》經農業農村部通過、工業和信息化部等同意正式公布實施，都對農田廢舊農膜回收利用做出了明確的要求。當然，面對我國每年145萬噸的龐大地膜使用數量，廢舊農膜的回收利用與政府的財政資金支持密不可分，但是配套的財政政策上仍有諸多不足，本文從此角度進行探討。

1 財政支持對廢舊農膜回收利用的必要性

面對市場經濟，農膜的生產者和使用者更在意的是如何通過利用農膜來實現增產增收，而沒有過多的考慮到使用農膜引起的資源消耗、環境污染等負面作用。雖然農膜污染是農業生產產生的，但農民作為弱勢群體無法承擔、也不應該單獨承擔由此產生的治理成本，從而導致了很多地區因使用較薄的農膜和未能及時有效的回收殘膜而造成的生態環境破壞和土質下降。面對此種狀況，國家進行了諸多法律法規政策等方面的嘗試，如《土壤污染防治行動計劃》、《農用薄膜管理辦法》等政策文件的出臺，但都是對農膜回收管理起到方向性作用，這就需要利用財政手段來影響市場資源的配置，一是推廣標準地膜的使用，二是建立完善的回收網絡，三是扶持企業對廢舊農膜的再利用，從生產、銷售、使用、回收等環節構建全鏈條的監督管理體系。

2 廢舊農膜回收利用方面財政支持的現狀

面對日益嚴重的廢舊農膜回收利用問題，我國政府繼一系列政策文件相繼出臺后，在財政配套方面也給予大力扶持。

2.1 國家層面對廢舊農膜回收利用方面的財政支持情況

2010年開始，中央財政在西北、華北地區安排專項資金，用于推廣旱作農業技術試驗示范，主要用于補助地膜等先進旱作栽培和耕作技術推廣所需物料，以及抗旱耐旱新品種和抗旱新機具、新材料的應用推廣。同時，通過農膜“以舊換新”的方式推廣農膜等農業廢棄物的回收再利用，改善農村和農民的生產生活環境。2012-2015年，由國家發展改革委等三部委共同組織開展農業清潔生產示范項目建設，主要用于支持蔬菜廢棄物利用、生豬養殖、農用地膜回收利用（2013年起只支持地膜清潔生產示范試點），財政專項資金支持9.01億元。2017年，甘肅省在中央財政農業生產發展資金項目的支持下，創建45個廢舊地膜回收利用示范縣，自此，甘肅全省的農膜回收工作由此進入快車道。2020年，農業農村部的西北農膜回收區域補償政策試點項目在甘肅、新疆、內蒙古開展實施，每個省選擇2個試點縣，將耕地地力保護資金與農戶的廢舊農膜回收行為相掛鉤，旨在提高農戶保護耕地質量的自覺性。2021年3月，農業農村部印發了《2021-2023年農機購置補貼實施指導意見》，對從事農業生產的個人和農業生產經營組織進行補貼，在農業廢棄物利用處理設備項目里，明確提出了殘膜回收機屬于補貼范疇。

2.2 其他省份對廢舊農膜回收利用方面的財政支持情況

同時，一些省區還整合其他項目資金增加對廢舊農膜回收利用方面的投入。例如，2009年甘肅省政府先后下發了《省農牧廳關于加強廢舊農膜回收利用推進農用面源污染治理工作的意見》和《省級廢舊農膜回收利用專項資金管理暫行辦法》，省級財政安排專項資金1000萬元，用于補助廢舊農膜污染防治，積極扶持廢舊農膜回收利用的技術創新和推廣應用，建立廢舊農膜回收利用體系。2016年，甘肅省配套資金1億元，用于擴大地膜推廣面積，達到貧困縣區全覆蓋；山西省統籌項目資金2.86億元，用于推廣糧食作物地膜覆蓋技術；青海省配套項目資金0.96億元，用于地膜、肥料、種子等補助。

2.3 遼寧省對廢舊農膜回收利用方面的財政支持情況

從2012年開始，在農業部和省相關項目的支持下，遼寧省逐步開展廢舊農膜監測、回收、利用等方面的工作。2012年，農業部農業面源污染調查與監測項目開始在遼寧實施，項目內容主要包括兩方面，一是在覆膜面積較大的阜新市和朝陽市進行地膜殘留監測，二是在阜新市開展可降解地膜對比試驗，每年中央財政專項資金支持約100萬元。2013-2014年，遼寧省在北票市、朝陽縣、凌源市、建平縣、彰武縣、遼陽市太子河區、北鎮市、臺安縣和喀左縣9個縣（市、區）開展農業清潔生產示范項目，中央下達補助金額共2286萬元，遼寧省新增廢舊地膜回收面積268萬畝，新增廢舊地膜加工能力6586噸/年，推廣使用0.008mm厚度以上的地膜面積202.2萬畝。2018年，遼寧省開展農用地膜回收試點示范項目，進行標準地膜推廣應用試點示范、機械化廢棄地膜回收技術試點、地膜替代產品試驗示范、廢舊地膜殘留定點監測試點、地膜使用技術與廢棄地膜回收技術宣傳培訓等工作，省財政投入資金為140.7萬元。2019年，《遼寧省農村人居環境政治以獎代補資金管理暫行辦法》出臺，規定“省以獎代補資金履行相關報批程序后下達相關市，由市結合實際情況統籌用于農村生活垃圾治理、農村廁所革命、農村生活污水處理、畜禽養殖及農用廢棄物資源化利用、村容村貌提升、農村地膜污染治理等農村人居環境整治相關支出”。

3 建議及措施

3.1 加強各級政府及人們對廢舊農膜回收利用工作的重視

農膜是農業生產中非常重要的生產資料，能顯著提高農作物的產量和品質，增加農民收入。但是，隨著農膜使用年限的增長、使用量的增加，殘留在土壤中的廢舊農膜所引發的環境污染問題日益突出。因此，加強廢舊農膜的回收利用，不僅對打好污染防治攻堅戰、促進農業綠色發展具有重要意義，更是建設美麗鄉村、實施鄉村振興的重要內容。

3.2 加大各級財政對廢舊農膜回收利用的資金支持

農膜污染雖然是由農業生產產生的，但是農業生產作為低附加值產業、農民作為弱勢群體，無法承擔巨額的治理費用。因此必須將廢舊農膜回收利用工作經費納入財政預算，加大資金投入，重點支持研發廢舊農膜回收再利用的新技術，以及技術推廣、試點示范、宣傳培訓，開展以舊換新、以獎代補和對廢舊農膜回收加工利用企業進行貸款貼息等農膜回收利用激勵機制的研究。

財政支持要從農膜生產、銷售、回收網點、廢舊農膜回收再利用企業等多角度切入，采取多種財政補助或有償鼓勵方式，引導建立全鏈條廢舊農膜回收利用體系，全面推動廢舊農膜的回收再利用。