祁連山國家公園試點期間的管理與保護探討
——以肅南縣祁豐鄉為例

秦大河，秦春霞

（甘肅祁連山國家級自然保護區管護中心祁豐自然保護站，甘肅 肅南 735015）

1 肅南縣祁豐鄉與祁連山國家公園位置關系地理位置

2017年6月，祁連山國家公園正式成為我國首批設立的10個國家公園體制試點之一。地理位置位于青海省、甘肅省交界，總面積5.02萬平方公里，其中，甘肅區域面積3.44萬平方公里，占國家公園總面積的68.5%。按行政區劃劃分，甘肅涉及酒泉、張掖、武威、金昌、蘭州5地級市的11個縣（區）及甘肅農墾集團山丹馬場。祁豐鄉隸屬甘肅省肅南縣，地處肅南縣西北面，南接青海省祁連縣、天峻縣，西連肅北縣，北靠酒泉市肅州區、嘉峪關市、玉門市。祁豐鄉位于河西走廊西部，祁連山北麓，東西長160公里，南北寬105公里，總面積10202平方公里。根據甘肅省林業和草原局《關于2020年文化旅游提升工程祁連山國家公園張掖分局界碑界樁項目初步設計的批復》（甘林園函〔2020〕294號）祁豐鄉涉及祁連山國家公園面積923萬畝，占甘肅片區的18%。

2 在肅南縣祁豐鄉內的重點保護管理對象

祁連山是我國西部生態保護重點區域，祁連山內林、草、濕、湖、冰、沙和野生動植物是重點保護管理對象，祁連山國家公園重點保護各種生物資源的多樣性和自然生態環境系統的原真性、完整性。保護的資源主要有森林、草原、濕地、湖泊、冰川、野生動植物等。祁豐鄉境內由于地殼運動的強烈隆起與流水作用的急劇下切，形成了山高谷深，峰銳坡陡的地貌。相對高差2000米左右，大部分地區屬半濕潤和半干旱山地草原氣候區，復雜的地形和水文地質條件，植被分布隨著海拔、氣候、土壤的變化，具有明顯的地域性和垂直分布特征，主要植被有祁連圓柏、青海云杉、錦雞兒、高山繡線菊、沙棘、珍珠、金露梅、萎陵菜、扁穗冰草、苔草、忍冬、蒿草、西北針茅、賴草、早熟禾、合頭草、蒙古蔥、堿韭等。主要藥材有羌活、大黃、雪蓮、黃芪、藏茵成、麻黃、蟲草等10多種。由于該區地域遼闊，且現有野生動物種類多為國家重點保護對象，因此，野生動物資源占有重要的位置。主要代表種類有雪豹、西藏野驢、白唇鹿、甘肅馬鹿、巖羊、獵隼、雪雞、藍馬雞、白頭鷂、蒼鷹、雀鷹和雉雞等。由于受地質、地貌、氣候和天然植被的影響，野生動物的分布也具有垂直地帶性特征。

3 保護管理機構現狀

以祁連山生態問題為切入點，把雪豹作為保護核心，借助祁連山生態環境問題整改為抓手，結合建設西部生態屏障為目標，開展了國家公園體制試點。祁連山國家公園試點期間采用五級管理體制，即國家公園管理局(加掛于國家林草局)、祁連山國家公園管理局(加掛于國家林草局西安專員辦)、甘肅省管理局、管理分局、自然保護站。在甘肅省，公園范圍內原有地方管理的保護站已全部上劃省局垂直管理，徹底解決了長期以來保護管理“兩張皮”的問題，這必將對建立統一高效的祁連山國家公園自然資源管理體制起到積極的助推作用。

4 保護管理方法與路徑

與此同時， 保護管理方法上利用先進的科技手段，實現對祁連山國家公園內資源、生態和環境的監測。目前，國家公園區域內局、站、點、重要卡口、道路之間的互聯互通，進而實現遠程定位、可視化操控和監督監測。還通過遙感監測、衛片判讀等手段，開展資源督察和衛片執法等專項保護行動，對毀林、毀草、毀濕、開墾、采石挖砂、擅自修筑設施等各類破壞資源和生態環境的違法行為，進行嚴厲打擊，并形成了長效機制，有效地鞏固了祁連山生態環境整治成果。張掖、武威祁連山國家級自然保護區核心區的208戶701名農牧民已遷出。

5 保護管理存在的問題與短板

5.1 保護管理機制的問題分析

從試點結果看（祁連山國家公園試點當前沒有獲得批準），由于受到黨中央國務院對祁連山生態環境問題追責影響，政府有關部門在體制試點過程中堅持“免責意識”，對試點工作畏手畏腳，缺乏敢試敢闖、敢為人先的“擔當精神”。雖然高標準完成了生態環境整治任務，但國家公園管理體制和運營機制仍然按照自然保護區模式進行管理，甘青兩省形成了兩種不同的國家公園管理體制，兩種體制各有優缺點，沒有做到國家編辦一個國家公園一套管理體制的要求。

5.2 管理權責不能有機統一

當前國家公園管理體制實現了垂直管理，主要建立在林草行業部門，為外派和下設部門管理，地方政府參與國家公園管理沒有切入點和參與方式，與地方之間存在不利于協調、對接、參與配合地方政府建設的情況，地方政府建設規劃以及經濟發展與祁連山國家公園建設發展沒有有機相融合在一起。現實中存在政府開發與公園保護存在博弈，缺少一個平衡支點和統籌規劃管理的協調機制。地方政府的職責保障民生發展地方經濟，由于肅南縣祁豐鄉68%的面積位于祁連山國家公園內。導致與地方經濟形成保護與發展的矛盾，所以地方政府參與度低，積極性不高。

5.3 基礎建設和資金渠道缺乏

長期以來，地方財政對國有林場資金投入有限，原國有林場的基礎設施建設發展薄弱，基礎設施建設嚴重滯后。基層保護站由地方政府劃歸國家公園管理機構管理后，國家公園基礎設施維護和新建，在地方政府辦理立項和用地許可時困難重重。由于基礎設施得不到及時改善，基層人員工資中地方性津補貼缺乏穩定的保障渠道，造成工資與地方同類人員相比減少的情況，國家公園體制試點沒有給基層工作人員帶來幸福感和獲得感。國家公園建設目前還沒有設立專項經費預算，在一定程度上限制了國家公園體制試點工作的推進。

6 保護管理路徑探索

明確公園管理機構和地方政府的職責，融合和對接地方規劃與國家公園總體規劃，多渠道妥善解決國家公園內原居民安置問題。通過國家公園設立，將現有地方政府行政區域內的資源分為國家公園內和外兩個管理機構管理層級。探索建立各地政府參與公園內社會事務的管理。公園管理機構主要承擔保護職責，地方政府主要負責基礎設施建設、應急救助等其他社會事務管理，并在政府機構中明確國家公園聯系機構，與國家公園管理機構進行對接。對有一定教育基礎的原居民鼓勵開展生態旅游，從事訪客接待、自然教育和生態體驗向導工作，促進國家公園和地方融合發展。

7 保護管理策略與措施分析

針對祁連山國家公園試點期間的突出問題，要在頂層設計、細化管理、協調發展、健全法制等4個方面，采取實質性推進，大膽嘗試。一是要構建一條權屬清晰分級管理的責任清單，確定國家公園管理主體責任，合理劃定部門與地方的權責和職責。二是細化管理，妥善解決國家公園試點期間的突出問題和歷史遺留問題。三是地方政府的各項規劃，涉及到國家公園范圍的要與國家公園整體保護目標相協調。四是盡快制定國家公園保護的相關法律法規，實現國家公園管理有法可依。