農村宅基地權益實現的法治保障

齊 麗，方金華

（福建農林大學公共管理與法學院，福建 福州 350007）

宅基地“三權分置”是中國農村土地制度改革的重大理論和實踐創新。2018 年中央一號文件中明確提出宅基地“三權分置”，并將其作為強化鄉村振興的一種制度性保障。以宅基地“三權分置”為核心的宅基地制度改革已在全國試點進行并深入推進。宅基地“三權分置”是農村宅基地制度改革的核心，更是鄉村振興的重要抓手和突破口［1］。土地是農村、農民重要的資源，宅基地制度改革又關系鄉村發展的各方面，應以法治保障和推動改革的成果，在全面推進鄉村振興和新型城鎮化過程中，使城鄉發展的土地權益切實惠及農民。如果沒有法治，宅基地“三權分置”改革的鞏固、鄉村建設的持續推進、農民利益的穩定實現都難以保障。從試點成果來看，宅基地制度改革成效顯著，但是在具體實施和實現方面仍存在不足和空白需要完善填補。本研究對農村宅基地權益實現的法治保障進行探討，以期為這方面研究提供參考。

1 “三權分置”為核心的宅基地制度改革對鄉村振興推進的成效

1.1 激活土地要素市場，促進產業興旺

土地問題是鄉村振興實施的根本問題，土地資源總量具有有限性，很難通過新增土地解決鄉村振興的土地需求，更應該綜合規劃，集約利用土地。由于對集體成員人人平等的“一戶一宅”的無償分配，導致大量耕地轉化為宅基地，集體成員取得宅基地建房后，不能通過市場的二次調節實現宅基地和房屋的優化配置，造成大量宅基地和房屋的閑置。深化宅基地制度改革，盤活閑置宅基地，能夠激活土地要素市場，為農村產業興旺提供土地資源。宅基地可以合法建設租賃住房，也能開發經營民宿旅游或農家樂項目。傳統的農副產品加工、農產品冷鏈倉儲等傳統產業項目和觀光農業、鄉村旅游、農家樂、文化創意產業、電商等新產業項目日益集聚于農村，這些項目所需要的土地可以由閑置宅基地供應。

1.2 提升土地資產價值，促進農民增收

“三權分置”改革夯實了農戶宅基地居住權益和實現宅基地財產權益的制度基礎［2］。一是落實宅基地集體所有權，村集體可以行使所有權、盤活閑置宅基地，使之轉變為集體經營性建設用地入市、自主或合作開發，做大做強集體經濟。二是保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，堅持宅基地取得的成員身份限制，維護農民基本居住權益，而且資格權可以通過置換、有償退出、有償調節等方式獲得財產收入。三是適度放活宅基地和農民房屋使用權，宅基地使用權流轉形式多樣化、流轉受讓主體范圍拓展和用途的放活將助推農民收益的增加。農民可以通過靈活利用閑置宅基地和閑置住房，增加財產性收益。宅基地是農村重要的集體資產。實行宅基地“三權分置”改革后，閑置宅基地和農民住房可以依法通過自主經營、合股經營、流轉出租、付費使用、有償退出、入市轉讓、抵押擔保等方式，獲得相應的財產性收入［1］。宅基地制度改革，可以為農民增加財產性收入渠道，2019 年頒布的《土地管理法》中，允許進城落戶的農民自愿有償退出宅基地，建立了農民集體接受宅基地使用權人自愿有償退回宅基地，并給予宅基地使用權人公平補償的制度。

1.3 活化宅基地資源，促進城鄉融合

中國農村宅基地制度形成初期，宅基地的主導功能是農民住房保障，具有“身份性、自用性、保障性、福利性、非財產性、非市場化”的特征。隨著農村經濟的轉型和城鎮化發展，生產方式、生計方式、人口結構、居住模式和城鄉空間布局的改變，宅基地的居住和生存功能逐漸弱化，財富貯存功能、產業空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強［2］。此外，中國的城市化仍需要繼續推進，農民工及其家庭“離地不退宅、進城不扎根”。這種“半城鎮化”導致人地資源的錯配、城鄉流動受阻、留守老人和留守兒童等社會問題。新型城鎮化要求加快農業轉移人口市民化，城鄉融合發展需要城鄉人口能夠自由流動和選擇職業、高效利用資源、優化空間格局、資金持續投入，客觀上需要人口、土地、產業、資金等生產要素整合重組和城鄉之間優化分布。宅基地是基礎的生產要素，與勞動力、人口和資金的流動、產業的轉移等其他要素流動緊密相關，可以聯結城鄉經濟循環，帶動各類要素自由流動。農民宅基地財產權利的殘缺與城鎮居民土地財產權益不對等，導致城鄉土地要素的平等交換難以實現。因此，應當賦予宅基地更加完整的權能、賦予農民更加充分的宅基地財產權益，以促進社會資本與農村閑置宅基地的銜接，實現宅基地資源利用效率最大化和收益最大程度上共享。通過構建資格權和使用權自愿有償退出機制，可以推動農村人口向城鎮有序流動；允許使用權超越居住自用的限制，能夠為城鎮資本流入農村進行生產經營活動提供途徑；將退出的宅基地復墾為農用地，借助城鄉建設用地增減掛鉤政策，土地要素以建設用地指標轉移的方式向城鎮流動。宅基地使用權的流轉能夠促進城鄉生產要素平等交換和優化配置，打通城鄉經濟循環，促進城鄉融合發展［3］。

2 宅基地“三權分置”推進鄉村振興的現實困境

在理論上宅基地“三權分置”助推鄉村振興具有必然邏輯［1］，在地區試點中也卓有成效，但在具體實施過程中仍然面臨一些現實困境，如宅基地“三權”內部權能結構不清、缺少協同配套舉措、農民宅基地權益實現存在風險、農民對宅基地“三權分置”推進認知較淺等，在一定程度上會影響宅基地“三權分置”助推鄉村振興的實際功效。

2.1 宅基地“三權”內部權能結構不清，缺少協同配套舉措

宅基地“三權分置”的復雜性源于“三權”的內部權能結構不清。首先，宅基地農戶資格權是基于農民村集體成員“身份權”派生，還是由宅基地所有權或宅基地使用權而分設的存在不同觀點。將宅基地農戶資格權視為用益物權、占有權等新式物權，分置出農戶資格權后的宅基地使用權可以不受身份限制等認識，違反了物權的性質和“一物一權”原則，混淆了物權權能和內容［4］。其次，宅基地“三權”內部權能結構不清，由于對分置后的宅基地集體所有權、農戶資格權、使用權各自擁有何種具體權能缺乏明確規定，改革實踐中對于宅基地農戶資格權權利性質如何界定，享有的權利與權益是否能夠流轉繼承，是否可以登記發證以及由誰發證等問題尚沒有定論，具體做法也各不相同。如浙江省義烏市德清縣由鄉（鎮）政府為農民登記宅基地資格權證，而浙江省象山縣、安徽省旌德縣、四川省崇州市則由不動產登記機構向村民頒發宅基地資格權證［1］。此外，農村宅基地制度改革尚屬初期，旨在為農民實現宅基地財產收益提供多元路徑，但對于配套的鄉村治理、鄉村產業發展、農村環境保護、民生保障等方面還缺少相關規定，需要進一步完善。

2.2 農民宅基地權益實現存在風險

設置“三權分置”的目的是通過宅基地的靈活利用為農民增收，但在宅基地使用權流轉過程中易導致土地經營管理的內部人員問題。農戶自身缺乏審查經營主體的能力，宅基地流轉過程中的非理性商業投機行為，如獲取國家相應補貼，不但會損害農民的利益，還會造成土地的浪費，更有甚者，經長時間流轉后變成商業用地，農民陷入失去宅基地的風險，危及農村土地資源。推進農業和鄉村產業發展的路徑選擇，有利于拓展小農戶參與現代農業發展的渠道、增強其參與現代農業發展的能力，至少不能妨礙小農戶對現代農業的參與。有些地方違背農戶意愿強行要求農民“撤村并居”“集中上樓”，加劇了農民生產生活的不便。

宅基地“三權分置”為宅基地經營性利用和流轉中獲得增值收益提供了政策紅利。增值收益在農戶、集體和政府之間如何進行分配是核心問題，處于弱勢地位的農戶的權益是否能夠得到保障需要多方面的努力。

3 宅基地權益實現的法治保障的完善

宅基地具有成員權屬性、福利屬性及權能模糊性，無法及時適應農村社會轉變而形成一些矛盾［5］。政府既要對現有的制度進行優化完善，也需要制定合適的規范填補空白。

3.1 立法明確界定宅基地“三權”，健全農村宅基地權利體系

需要針對試點地區加強立法調研，明晰宅基地集體所有權、資格權、使用權之間的法理關系，科學界定宅基地集體所有權、資格權、使用權產權結構，進一步完善宅基地法律制度，健全農村宅基地權利體系。把行之有效的宅基地制度改革政策通過法律確定下來，為宅基地制度改革推進鄉村振興提供法律支撐。要堅持集體所有權的公有制地位不動搖，牢固宅基地集體所有權是自物權的物權屬性，享有完整的占有權、使用權、收益權、處分權等權能；將資格權限定為基于村集體成員身份的用益物權，并賦予居住權、退出權、成員權等權能；將使用權設定為完整的用益物權，給予住宅建造使用權、繼承權、贈與權、租賃權、轉讓權、互換權、（部分）征地補償權等權能［2］。此外，不同地區應當根據各地具體情況，因地制宜制定了具體實踐舉措，如《中華人民共和國鄉村振興促進法》發布后，部分地區結合自身特點，制定地方性的鄉村振興促進條例。《浙江省鄉村振興促進條例》的出臺有利于推動國家層面的鄉村振興促進法在浙江省細化、實化和落地執行，還為相關地方基于其地方立法權限推進先行先試創造了條件，有利于在肯定以往經驗和已有做法的基礎上，就法律法規尚未明確規定的事項創制新的法律規范，為解決地方實際問題提供依據［3］。

3.2 構建宅基地“三權分置”協同機制，形成助推鄉村振興的合力

宅基地“三權分置”是助推鄉村振興的重要抓手，應構建宅基地“三權分置”協同機制，形成助推鄉村振興的合力。對宅基地集體所有權、資格權、使用權做好確權登記服務，由不動產登記機構確認登記并發放產權證，而非由鄉鎮政府或不動產登記機構分別發放資格權證；建立完善新型農村居住權保障制度，為農村貧弱農民群體的居住生存提供兜底服務［6］；建設城鄉統一的建設用地市場，允許閑置宅基地有償流轉退出，推動宅基地使用權入市交易；建立健全宅基地價格評估機制，促進宅基地抵押擔保；完善農村土地管理工作運行機制，提升改革服務水平；暢通農村人才培育機制和引進使用機制，加強改革認知與創新能力；加強對農村閑置宅基地和農民住房靈活利用、鄉村土地綜合整治的金融信貸政策支持，為宅基地“三權分置”改革提供資金支持［1］。

3.3 完善“三權分置”下宅基地增值收益分配制度

關于“三權分置”下宅基地增值收益分配問題，試點地區根據各地具體情況實踐探索了靈活利用宅基地使用權的不同路徑，但總的來看體現為自己對宅基地的經營性利用和向他人流轉宅基地使用權。宅基地從無償取得但只能自住，到允許經營流轉獲得收益，存在巨大的利益空間，解決收益分配問題的核心是平衡好各方主體利益并提供充足的理論依據。農村集體是宅基地的所有權人，在增值收益分配中處于關鍵地位，也是相關立法應當關注的重點。與集體經營性建設用地流轉增值收益分配不同，政府參與宅基地收益分配的基礎和方式較為清晰［7］。應當明晰權能關系，落實集體土地所有權，構建兼顧國家、集體和個人的宅基地收益分配規則，要建立統一規則但不能“一刀切”，應當劃定界限讓地方根據各地實際情況確定具體實施規則，統籌銜接有償使用、退出等制度，還有集體收益金和調節金繳納、使用和管理規則都應該明確。要努力讓不同利益相關者都能積極參與、和諧共存，激發和調動不同利益相關者的積極性、主動性、創造性，政府、市場、社會的平等參與和有機結合。

3.4 改善相關執法質量，加強宅基地“三權分置”政策宣傳

僅立法明確宅基地權利體系、收益分配機制尚且不夠，更應該提高相關執法質量，更好地發揮法律作用，為鄉村振興高質量發展提供執法保障。科學完善的鄉村振興法律規范體系是鄉村振興法治保障的前提條件，公正高效的鄉村振興領域執法司法體制是鄉村振興法治保障的關鍵環節，持續穩定的鄉村普法工作機制是提高鄉村干群法治素養的基本路徑，濃厚的鄉村振興領域全民守法氛圍是鄉村振興法治保障的基本要求［8］。宅基地“三權分置”改革涉及集體、農民、政府、社會人士和資本等諸多利益相關方，不同地區的鄉村和農民對宅基地“三權分置”的認知不同，在基礎條件和準備工作不足的情況下，不應貿然推進具體的宅基地制度改革項目，以避免產生不必要的宅基地利益沖突誘發農村社會穩定風險［1］。要加強政策宣傳，掌握好推進節奏，通過廣播、電視、報紙、宣傳冊、網絡、社交平臺、短視頻平臺、融媒體等各種渠道和方式向廣大留守農民、進城務工農民、城鎮工商資本投資人等宣傳好宅基地“三權分置”政策，做好具體宅基地制度改革的組織準備工作。村委會作為基層自治組織，對于本村土地和各戶住宅更為了解，更應該承擔好政策宣傳的責任。

4 小結

宅基地制度改革的主要目標是健全“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的農村宅基地制度，為農民增收、鄉村產業興旺提供新的路徑，從而推進鄉村振興全面實現［9-11］。中共十九大報告提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興發展總體要求，要從農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設全方位多層次實現鄉村振興。同時中國正處于建設社會主義法治國家的進程中，法治國家要求將一切國家和社會事務都納入法治調整的范疇。法治是鄉村治理的根本，鄉村有效治理，法治是基礎。全面依法治國少不了鄉村法治這一基石，鄉村有效治理也離不開法治的強有力保障。因此，想要實現鄉村振興，就要繼續推進農村宅基地制度改革，就要將鄉村的各方面納入法治調整的范疇，充分發揮法治在鄉村振興中的保障和推動作用。