農業科研院所經濟合同管理的問題及對策

馬 媛

（作者單位：中國農業科學院生物技術研究所）

黨的十八大以來，黨中央對加強行政事業單位內部管理作出了一系列重大安排和部署。合同管理是農業科研院所內部經濟活動開展的重要載體，提高合同管理水平是推進行政事業單位內部管理的有效抓手。

隨著現代農業科研院所改革進一步深化推進，農業科研院所的職能發生深刻改變，服務對象和范圍逐步向市場化轉變。為有效提升科研單位的合同管理水平，加強經濟合同風險防控，現深入分析經濟合同執行過程中存在問題及風險隱患，積極探索、創新方式、完善機制，進一步提出具有針對性、實效性的方法舉措。

一、農業科研院所經濟合同的現狀及成效

農業科研院所作為國家戰略科技團隊，是保障糧食安全、提供糧食有效供給的重要力量，在現代市場經濟中具有明確的農業科研方向和健全的學科體系。

加強農業科研院所的內部管理，對加快推進現代科技管理體制改革具有十分重要的意義。農業科研院所不斷強化對收支合同的全周期管理，通過完善制度、細化舉措、壓實責任等措施，以合同管理為抓手，整體內部管理水平得到有效提升。

（一）內部管理能力顯著提升

加強對合同的管理，是規范社會經濟行為、維護各方合法權益、促進權利義務合法履行的必然要求。通過加強合同管理和監管，在規范單位內部運行、有效防范舞弊、保證會計信息真實完整、提升管理水平和風險防范能力等方面發揮重要作用。

（二）權力運行機制更加規范

將制衡機制、授權審批等控制措施有效嵌入合同審核的各個環節，在經費收支、項目管理、成果轉化等關鍵管理活動之中，有效實現了“控制關口”前移。通過強化合同管理，對于發現問題、糾正偏差發揮著積極作用，能夠有效防范法律風險、財務風險，防止不必要的經濟糾紛導致財產損失，對農業科研院所管理國有資產、促使資產保值增值具有重要的意義。

（三）風險防控意識明顯加強

以合同管理為抓手，通過健全經濟合同收支管理和日常監管，不斷加強統籌協調、加強研究部署、加深部門溝通等舉措，全面梳理各類業務的管理漏洞和薄弱環節，逐項以務實措施保障科研資金安全、經濟活動規范、防控責任落實，已逐步構筑穩健的風險防控機制，建立起較強的風險防控意識。

二、經濟合同管理中存在的主要問題和風險點

目前，由于部分農業科研院所對合同管理的重要性和必要性缺乏全面而深刻的認識，加之經濟合同管理是一項具有難度的綜合性管理工作[1]。在實際的管理中，存在較多的問題和隱患。

（一）對合同管理不夠重視

合同管理貫穿農業科研院所大部分經濟和業務活動，一是主要領導缺乏正確認識。部分單位領導不重視合同管理，導致自上而下對內部控制的重視程度不夠；部分單位則因為合同管理是某個部門的具體工作，習慣性認為與其他部門、科研人員關系不大，對合同管理的重要性和必要性缺少正確的認知；參與范圍并沒有覆蓋到全員，牽頭部門開展相關工作也阻力重重[2]。二是未實行統一歸口管理。個別單位未指定專門的部門進行統一歸口管理，對合同管理尚未設置專屬的機構或者崗位，普遍采取由相關職能部門或崗位兼管的模式，合同兼管的部門包括檔案管理部門、綜合辦公室、后勤管理或財務管理部門等。三是在經濟合同編制和簽訂過程中經手人員不具備專業知識和法律意識，普遍使用合作方提供的模板，或者合同內容簡化，缺少必要的要素，存在審核不嚴、把關不到位等現象。各審核節點人員由于工作慣性，對合同要素不完整、條款不齊備、形式不規范等問題，缺乏全面把關，造成合同不具有法律實質，流于形式。

（二）未形成閉環管理模式

科研院所普遍存在“重科研，輕管理”的問題，對于經濟合同的管理側重于前期合同簽訂、審核、支付等環節。待經費支出后，合同執行過程中內容有一定變動，由于法律意識淡薄，未對合同進行進一步補充完善，造成合同實際執行與簽訂內容存在偏差。如出現法律糾紛，這類合同不能有效保障農業科研院所權益。另外，對合同支出后產出效益未作出全面客觀的評價，總體未能形成有效的全鏈條監管[3]。農業科研院所拆分合同逃避財務監管的問題屢禁不止，存在將大額支出合同拆分為若干合同，以達到逃避部分審核審批流程和財務監管。近年來，刻意拆分合同已成為科研院所合同風險和資金風險防控的重點方向。將同一事項的大額支出合同拆分成若干小額合同，從而逃避部分審核審批流程和財務監管，長久下去，資金脫離監管，可能造成財政資金違規撥付，更可能造成“賬外賬”“小金庫”等問題。

（三）部門聯動協調機制有效性不足

所有經濟業務，財務報銷往往是最后環節，是前期業務活動決策和執行結果的反饋。科研院所合同具有種類多、金額大、專業性強、周期長等特征，各環節缺乏有效的溝通協調，往往造成監管滯后，風險防范效能低下。從長遠來看，財務監督管理在所有業務活動鏈條中起著承上啟下的重要作用。規范的核算可以準確反映業務活動實施情況，而對現有資金的有效統籌、協調和規劃可以為后續開展更高效、更豐富的業務活動提供持久動力。高水平的財務監管不僅要求其自身領域內部各環節、各崗位之間的相互制約、相互協調，業務活動鏈條前端、中端的管控更加重要。財務監管的有效落實需要業務活動各環節互融互通、信息共享、閉環管理，如果不能在業務活動開始之前進行合規性、合理性審查，在業務活動過程中進行各崗位、各環節的權責制約，僅僅依靠對活動終端的財務事項進行審核把關是無法真正防范風險的。

三、關于加強合同管理的對策建議

對照經濟合同管理中存在的問題和管理漏洞，農業科研院所應提高思想認識，強化責任擔當，通過加強溝通協作，建立聯動工作機制，創新運用信息化手段等舉措，切實提升經濟合同管理效能，有效防控資金風險。

（一）提高思想認識，全面落實合同管理監管責任

切實提高思想認識，高度重視經濟合同收支管理，研判合同管理過程中存在的風險，加強統籌協調，明確責任分工，全面落實合同管理主體責任，壓緊壓實，認真履行各層級的審核審批責任，不折不扣執行制度辦法。牢固樹立風險防范意識，嚴格落實合同管理要求。進一步規范各類業務活動流程及相關權責歸屬。以身作則、以上率下，遵守和執行規定，切實降低合同風險，提高管理水平。

（二）加強制度建設，構建規范的長效管理機制

健全經濟合同規范管理的長效機制，制定切實可行的合同管理專項辦法，明確合同的歸口管理部門、各部門分工，細化合同從準備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔的全流程要求。同時，修訂完善內部管理控制規程，以流程圖的方式規范各環節，認真梳理查擺風險隱患和管理漏洞，并有針對性地提出防范舉措，為有效防范風險夯實制度根基。以有效的管理制度保證選取的合作方符合單位科研項目的要求，保證合同細則的全面性，從而降低合同訂立存在的風險，最大限度維護農業科研院所的利益。

（三）強化部門聯動，推動舉措落實落細

收支合同貫穿于科研院所各個管理環節，整體流程包括準備、審批、簽訂到履行、變更、爭議解除、登記歸檔等環節。牽扯較多部門，應不斷提升財務人員在業務活動中的參與廣度和深度，打通財務管理和其他各個業務活動模塊之間的壁壘，實現業財融合[4]。將制衡機制、授權審批等控制措施有機嵌入高風險領域，運用信息化技術實現對風險的前置防控。在信息化系統中錄入人員項目履約計劃，包括任務名稱、責任部門、責任人、計劃類型、計劃完成時間、計劃協調完成時間、任務邏輯關系、任務協作團隊和交付物。在編制計劃的過程中，將“控制關口”前移。在關鍵時間節點做到勤溝通、多交流，壓實壓緊各級審核監督責任，充分預估可能存在的風險隱患和管理漏洞，形成各司其職、各負其責、齊抓共管、運轉高效的工作新格局，共同推進各項活動高質量開展。

（四）全面推進信息化，打造“一體化”管理模式

積極推動“科研-人事-財務”一體化建設和數字化轉型，充分利用信息化手段，打通不同平臺之間的數據接口，推動跨部門信息共享、融合、共用，形成監管合力。通過將工作流程、審核審批要點以及財務核算規則內置，實現審核審批的精準性、科學性，推動各項制度舉措落地。充分利用信息化管理手段持續優化日常管理工作，實現合同管理業務全生命周期聯動管理。在經濟收支合同簽訂初期，在系統中錄入合同的所有基本要素，包括合作方基本信息、金額、周期、識別編號、正文等內容，建立詳盡的合同臺賬。相關負責人針對錄入的基本信息，在系統中完成審核審批，一次審批即可實現合同蓋章和財務報銷，經濟合同全流程業務切實做到“網上辦、掌上辦、一次辦”。

1.簽訂環節，全面試行合同范本

全面梳理科研院所主體業務，依據合同內容分類擬定范本，針對測序合同、試劑采購合同、委托業務合同、平臺中心測試服務合同、四技服務（技術服務、技術轉讓、技術開發、技術咨詢）合同、政府采購合同等形成合同范本。將合同范本交由律師及專業人員進行審定，在農業科研院所進行推廣使用。通過規范合同主要內容和條款，加強對合同的審核管理，提升法律風險防范水平。

2.審核環節，分類建立嚴格的審批流程

實行合同分級分類審批制度，分為科研類與管理類兩個類別，科研類合同分重大和一般兩級。按照職責明確不同類別合同的主辦部門，合同發起方為共同責任人，保證合同條款符合國家法律法規及本單位合同簽訂基本原則與要求。嚴格審核資金交易單位、賬號、支付方式、支付比例等與已簽訂合同內容的一致性，確保資金安全。嚴格審核合同簽訂審核審批流程是否規范、手續是否齊全，不規范、不齊全的不予支付。

3.支付環節，定期梳理監控支付進度

加強資金支付總額的精準控制。以合同編碼為唯一識別，實時、準確統計合同已支付金額，嚴格控制剩余可支付金額額度，有力提升資金支付的精準度，避免同一委托業務事項超合同約定金額支付。

4.歸檔環節，實現合同統一編號標識及時整理

將合同談判、簽訂、變更、履行和爭議處理過程中形成的，具有參考利用價值的各種書面、電子資料等與合同有關的所有資料及時整理，按時歸檔。建立年度合同電子臺賬，記載合同編號、負責人、合同有效期等主要信息，并做好其他相關合同檔案資料的收集和管理工作。

5.監督環節，信息化助力規避各類風險

在系統中錄入項目履約計劃，在編制計劃的過程中，逐個合同明確責任人，包括任務名稱、責任部門、責任人、計劃類型、計劃完成時間、計劃協調完成時間、任務邏輯關系、任務協作團隊和交付物，落實落細職責[5]。充分運用數字化建設，在報銷系統中增加“履約情況”填報功能，要求填報部門上傳檢測報告、驗收報告等有效證明委托業務事項完成情況，形成全周期管理鏈條。通過科學、準確、高效的大數據分析，對不同支出渠道、支出科目、部門等自主選擇匯總時間，深入分析合同執行過程中是否存在刻意拆分的現象，對發現有拆分苗頭的合同可進一步核查明細支出情況。進一步加強對關聯方交易的有效約束和管理。制定關聯方交易管理的實施方案或辦法，對關聯業務和關聯方進行界定，并對與關聯方交易的約束作出詳細規定。加強對這部分信息的全面統計和梳理，形成關聯方信息庫，并置入信息系統。如發現被委托單位為關聯方，系統作出預警提示，并按規定進行終止或其他處理。

（五）加強政策宣貫，推動合同管理取得實效

加強合同管理相關人員和部門業務學習，創新學習模式、豐富學習資源，不斷增強履職能力，提高自身綜合業務能力。同時，組織科研人員、業務部門管理人員積極參加培訓，提高對合同風險問題的辨識能力，確保審核審批責任履行到位。加大宣傳教育力度，聚焦科研經費使用風險點防范和內部管理能力提升等，引導廣大科研和管理人員不斷增強風險防范意識，堅守“底線”，不碰“紅線”。建立部門協作機制，邀請專家針對合同風險防控、委托業務費等重點事項資金支付進行宣講，培訓范圍應覆蓋團隊首席、課題組長、職能部門、科研財務助理等，對新政策、新要求及時宣傳，對風險隱患及時提醒，持續強化重點崗位人員風險防范責任意識。