新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》引發(fā)的思考
——以氣象部門為例

張京京

（作者單位：河北省氣象局財(cái)務(wù)核算中心）

隨著全國事業(yè)單位改革的逐步深入，2019 年事業(yè)單位實(shí)施政府會計(jì)準(zhǔn)則制度，財(cái)務(wù)會計(jì)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)量和報(bào)告，預(yù)算會計(jì)按照收付實(shí)現(xiàn)制計(jì)量和報(bào)告，“雙基礎(chǔ)、雙記賬、雙報(bào)告”的政府會計(jì)核算和管理模式成為政府會計(jì)制度的一大亮點(diǎn)，標(biāo)志著我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革發(fā)生了突飛猛進(jìn)的變化。2012 年出臺的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部68 號令）中的某些條款已經(jīng)無法完全適應(yīng)目前財(cái)稅體制改革的要求。2022 年修訂的《規(guī)則》與政府會計(jì)制度和近幾年出臺的各項(xiàng)財(cái)政改革措施進(jìn)行了有效銜接，新《規(guī)則》的實(shí)施將對加強(qiáng)預(yù)算剛性預(yù)算和資產(chǎn)管理，規(guī)范資金支付，提高單位資金安全，推進(jìn)全面預(yù)算績效管理等方面起到積極作用。但同時(shí)也向財(cái)務(wù)人員提出了如何理解透、執(zhí)行好《規(guī)則》的挑戰(zhàn)。

一、《規(guī)則》主要變化內(nèi)容

新《規(guī)則》共11 章71 條內(nèi)容。從單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用資金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、事業(yè)單位清算、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，完善了事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，明確了財(cái)務(wù)管理內(nèi)容，規(guī)范了事業(yè)單位財(cái)務(wù)行為，進(jìn)一步推動提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作邁向新臺階。

此次修訂，在保持原有《規(guī)則》基本框架的基礎(chǔ)上新增5 條，刪減3 條，修改36 處，無變化24 處。主要修改內(nèi)容具體包括以下方面。

（一）體現(xiàn)了堅(jiān)持政府“過緊日子”，更好節(jié)用裕民總基調(diào)

新《規(guī)則》明確了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本原則就是堅(jiān)持勤儉辦“一切”事業(yè)的方針，增加了“一切”這個(gè)限定詞；第二十三條添加了“厲行節(jié)約”字眼，再次強(qiáng)化了政府“過緊日子”的要求。

（二）實(shí)現(xiàn)了與政府會計(jì)準(zhǔn)則制度的有效銜接

新《規(guī)則》完全以政府會計(jì)制度、政府會計(jì)基本準(zhǔn)則為準(zhǔn)繩，要求各行政事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度和準(zhǔn)則反映各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，修改了與政府會計(jì)基本準(zhǔn)則不一致的提法：對“資產(chǎn)”給出了新的定義，從“占有或者使用”拓展到“直接支配”，添增了文物文化資產(chǎn)、保障性住房等政府會計(jì)制度改革后的資產(chǎn)類型；隨著中央預(yù)算管理一體化改革的推進(jìn)，國庫集中支付流程發(fā)生了重大改革，不再需要使用“零余額賬戶用款額度”賬戶進(jìn)行核算，《規(guī)則》也就刪減了“零余額賬戶用款額度”這一會計(jì)核算科目；固定資產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不再區(qū)分專用設(shè)備和通用設(shè)備；對專用基金的管理不再強(qiáng)調(diào)“收支平衡”，不再計(jì)提修購基金，專用基金也要納入預(yù)算管理；其他收入中增加了“非本級財(cái)政補(bǔ)助收入和租金收入”兩種收入類型。

本次《規(guī)則》修改最大的亮點(diǎn)之處在財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析章節(jié)，順應(yīng)事業(yè)單位改革發(fā)展要求，提高國家治理能力和體系現(xiàn)代化水平，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度權(quán)責(zé)發(fā)生制要求，提供的決算報(bào)告以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，提供的財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，明確了財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告的定義、編制要求和編制內(nèi)容，加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，增強(qiáng)單位內(nèi)部控制管理能力。

（三）與《預(yù)算法》和國有資產(chǎn)管理規(guī)定的辯證統(tǒng)一

為與上位法《預(yù)算法》規(guī)定保持一致，新《規(guī)則》將原“調(diào)整預(yù)算”改為“預(yù)算調(diào)劑”，實(shí)現(xiàn)了二者相關(guān)規(guī)定的有效統(tǒng)一。引入了“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”理念，將“收入預(yù)算、支出預(yù)算、年度決算”修改為“收入預(yù)算草案”“支出預(yù)算草案”“年度決算草案”；充分考慮了“下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)”的規(guī)定，指出預(yù)算一般不予調(diào)劑，如預(yù)算確需調(diào)劑的，由各單位報(bào)主管部門審核后，再上報(bào)財(cái)政部門調(diào)劑；其他預(yù)算資金確需調(diào)劑的，按照相關(guān)規(guī)定辦理調(diào)劑。要求事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)的預(yù)算支出全部納入項(xiàng)目預(yù)算管理，實(shí)行項(xiàng)目庫管理，建立健全各項(xiàng)支出管理制度。并明確指出事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將專用基金納入預(yù)算管理，結(jié)合實(shí)際需要按照合理規(guī)模規(guī)定提取，提升使用效益。這些新要求均增強(qiáng)了預(yù)算嚴(yán)肅性。

（四）與全面實(shí)施績效管理理念相融合

新《規(guī)則》對績效管理的要求從“實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)”調(diào)整為“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”，緊跟國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見要求。實(shí)施預(yù)算績效管理是進(jìn)一步深化國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的重要舉措，是建立健全現(xiàn)代化財(cái)經(jīng)法律紀(jì)律的重要內(nèi)容，加強(qiáng)氣象部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理，促進(jìn)預(yù)算評審科學(xué)化、規(guī)范化，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。為解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全生命周期的預(yù)算績效管理體系，對于預(yù)算管理不能只簡單進(jìn)行績效評價(jià)，需要按照項(xiàng)目生命周期全過程實(shí)施預(yù)算績效管理，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，建立健全現(xiàn)代化財(cái)政制度。

二、氣象部門需要思考的問題

氣象部門作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，實(shí)施雙重計(jì)劃管理體制，垂直管理至四級預(yù)算單位，具有實(shí)行集中核算制、自上而下統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理、自下而上逐級數(shù)據(jù)匯總、資金渠道多等特點(diǎn)。

（一）固定資產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及分類

氣象部門目前的固定資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為使用年限超過1 年（不含1 年）、單位價(jià)值在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上（價(jià)值在1 000 元以上，專用設(shè)備在1 500 元以上），并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)；新《規(guī)則》刪減了專用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)及固定資產(chǎn)六大類分類，指出單位價(jià)值在1 000 元以上，使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)即認(rèn)定為固定資產(chǎn)，對于按新《規(guī)則》符合固定資產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，考慮是否按新標(biāo)準(zhǔn)重新確認(rèn)。重新確認(rèn)為固定資產(chǎn)的，資產(chǎn)折舊的計(jì)提方法及使用年限等要素需要明確[1]。

提高了事業(yè)單位資產(chǎn)管理要求。資產(chǎn)并不僅僅為“占有和使用”而改為“由事業(yè)單位依法直接支配”，范圍更加廣泛；明確了資產(chǎn)管理人、使用人、登記人的崗位責(zé)任和職責(zé)范圍，做到資產(chǎn)專人專管、實(shí)物與賬目一致。近年來，隨著氣象災(zāi)害性天氣的頻繁出現(xiàn)，氣象工作越來越重要，直接關(guān)系廣大人民群眾的生命安全。氣象工作站、雷達(dá)等氣象觀測設(shè)備需要不斷更新?lián)Q代。目前，氣象部門國有資產(chǎn)的規(guī)模不斷增加，加之，政府會計(jì)準(zhǔn)則制度執(zhí)行前，氣象部門并未計(jì)提折舊，造成每年的固定資產(chǎn)金額呈現(xiàn)遞增趨勢。國有資產(chǎn)管理水平亟待提升，也對資產(chǎn)管理工作提出了較大的挑戰(zhàn)。加之，近幾年財(cái)政資金緊缺，政府“過緊日子”要求不斷加深，如何以合理又高效節(jié)約資金的方式配置資產(chǎn)是一個(gè)迫切需要解決的命題。《規(guī)則》的修改為盤活國有資產(chǎn)提供了思路和方向，為氣象高質(zhì)量發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

（二）不再計(jì)提修購基金

修購基金是指事業(yè)單位按照事業(yè)收入或經(jīng)營收入的一定比例提取，在修繕費(fèi)和設(shè)備購置費(fèi)中列支（各列50%），以及按照其他規(guī)定轉(zhuǎn)入，用于事業(yè)單位固定資產(chǎn)維修和購置的資金。新《規(guī)則》刪減了原條款“修購基金”的分類和定義，重新規(guī)定專用基金包括職工福利基金和其他專用基金，按照政府會計(jì)準(zhǔn)則要求，固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，不再提取修購基金。氣象部門從事業(yè)收入中提取了大量的修購基金，由于政策變更及歷年滾存修購基金數(shù)額較大，長期掛賬，相關(guān)職能管理部門應(yīng)結(jié)合氣象部門各級預(yù)算單位實(shí)際，及時(shí)盤活存量資金，明確修購基金的使用內(nèi)容，尋找合規(guī)的使用途徑，提高資金的使用效益，減少資金的冗余成本[2]。

（三）專用基金納入預(yù)算管理

專用基金一般是有專門用途的由事業(yè)單位從凈資產(chǎn)中按照一定比例提取的，包括職工福利基金、修購基金、其他基金等等。職工福利基金屬于專用基金中的一類,按照非財(cái)政撥款結(jié)余40%以內(nèi)的比例計(jì)提。職工福利基金的使用也有明確的使用范圍。修購基金根據(jù)單位經(jīng)營情況自行提取，提取修購基金的單位為不實(shí)行固定資產(chǎn)折舊的單位。

按照新《規(guī)則》新增第三十四條款的規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)將專用基金納入預(yù)算管理，不再要求收支平衡，但支出不能超過基金規(guī)模。前些年氣象部門各級預(yù)算單位經(jīng)營收入較多，按照政策規(guī)定，計(jì)提了較大金額的職工福利基金和修購基金，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》指示精神和新《規(guī)則》的要求，氣象部門首先需要將專用基金剩余金額納入預(yù)算管理，實(shí)行項(xiàng)目庫管理，跟蹤績效評價(jià)，需要調(diào)整支付用途的，考慮與財(cái)政部門協(xié)商，出臺相應(yīng)部門內(nèi)部專用基金管理辦法。

（四）建立健全氣象部門財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系

新《規(guī)則》刪掉了事業(yè)單位財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系，不再作統(tǒng)一規(guī)定。但是，將事業(yè)單位提供的財(cái)務(wù)報(bào)告，修改為“按照國家有關(guān)規(guī)定提供財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告”，對事業(yè)單位提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)又有了新的要求。氣象部門作為中央垂直管理的科技型、公益類事業(yè)單位，在財(cái)務(wù)工作方面多注重基礎(chǔ)的會計(jì)核算，忽略財(cái)務(wù)分析工作，致使管理層難以全面了解單位的財(cái)務(wù)狀況。通過財(cái)務(wù)分析了解整個(gè)部門的財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況才是財(cái)務(wù)管理最終的落腳點(diǎn)。落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，聚焦氣象部門資金管理風(fēng)險(xiǎn)，建立健全氣象部門財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系是非常必要的[3]。有利于管理層全面系統(tǒng)完整地掌握單位資金使用情況和資產(chǎn)狀態(tài)，為預(yù)算編制和執(zhí)行以及績效管理提供數(shù)據(jù)支持。通過財(cái)務(wù)分析為管理決策層提供參謀和支撐，真正實(shí)現(xiàn)降低公共成本、加強(qiáng)管控、提升效率、支持管理決策等，乃至更好地履行其公共受托責(zé)任是氣象財(cái)務(wù)人需要思考的一項(xiàng)重要工作。

建議按照政府會計(jì)制度的會計(jì)要素來建立財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系，目前氣象部門的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)主要集中在收入、支出這兩大會計(jì)要素。政府會計(jì)制度執(zhí)行前，氣象部門的資產(chǎn)不計(jì)提折舊，加之在建工程建設(shè)周期長，造成各級預(yù)算單位賬面資產(chǎn)金額較大，虛增了資產(chǎn)，不利于各級單位享受企業(yè)所得稅小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)要素的分析，定期盤點(diǎn)，隨時(shí)跟蹤單位資產(chǎn)的使用狀況，提高資產(chǎn)使用效率，對不能用或者不適用的資產(chǎn)及時(shí)按照國有資產(chǎn)管理辦法處置。

通過對氣象部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的梳理和篩選，建立業(yè)務(wù)（財(cái)務(wù)）數(shù)據(jù)分析模型，依據(jù)相關(guān)評價(jià)指標(biāo)對數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，準(zhǔn)確捕捉氣象工作發(fā)展“弱信號”，充分發(fā)揮統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督職能作用，構(gòu)建完整、高效、實(shí)用的氣象部門統(tǒng)計(jì)監(jiān)督體系，為氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

三、氣象部門貫徹落實(shí)新《規(guī)則》的建議

（一）提高認(rèn)識，加強(qiáng)宣傳

《規(guī)則》的修訂主要圍繞資產(chǎn)管理、基金管理、績效管理等方面展開，是對財(cái)會監(jiān)督工作的進(jìn)一步落實(shí)，展現(xiàn)了財(cái)經(jīng)法規(guī)紀(jì)律制度的最新變化和改革成果。銜接了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革和政府會計(jì)準(zhǔn)則制度新要求。加大對《規(guī)則》的宣傳力度，多途徑、多渠道宣傳這次修訂的主要內(nèi)容，推動《規(guī)則》在氣象部門的有效落地。

（二）做好新舊規(guī)則的銜接規(guī)定，及時(shí)修訂部門規(guī)定

氣象部門會計(jì)核算指南是依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》《政府會計(jì)制度》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算規(guī)則》編制的。隨著《規(guī)則》的修訂，氣象部門需要綜合考慮“放管服”改革和事業(yè)單位各項(xiàng)改革等要求，如固定資產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和修購基金的暫停計(jì)提等方面要及時(shí)修訂，針對氣象部門的特殊要求，需要制定相應(yīng)的部門財(cái)務(wù)管理辦法，確保新《規(guī)則》在氣象部門的有效實(shí)施[4]。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)

氣象部門作為中直單位，機(jī)構(gòu)體量龐大，但是人員較少，縣局財(cái)務(wù)基本由氣象人員兼任，業(yè)務(wù)水平良莠不齊。加之受新冠疫情影響，氣象部門貫徹落實(shí)新《規(guī)則》難度加大。需要開闊思路，拓寬培訓(xùn)途徑，采取多形式保證培訓(xùn)效果，切實(shí)提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，只有學(xué)通悟透才能確保新《規(guī)則》在氣象部門的堅(jiān)實(shí)落地[5]。

（四）持續(xù)跟蹤，及時(shí)解決實(shí)踐中的問題

氣象部門資金來源渠道多，項(xiàng)目核算數(shù)量大，財(cái)務(wù)處理難度較高，特殊情況較多。新《規(guī)則》實(shí)施過程中，需要及時(shí)關(guān)注出現(xiàn)的新問題、新情況，做好反饋工作，及時(shí)上報(bào)溝通，搭建有效的問題反饋機(jī)制。發(fā)揮好財(cái)務(wù)工作的氣象保障作用，助力氣象事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語

新的事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則給氣象部門既帶來了新的考驗(yàn)，又對氣象部門的工作產(chǎn)生了新的啟發(fā)。應(yīng)當(dāng)在全面理解新事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則的基礎(chǔ)上，促進(jìn)新規(guī)則在氣象部門落地，為氣象部門財(cái)務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展提供動力，進(jìn)一步推進(jìn)中央預(yù)算管理一體化改革進(jìn)程。