國家審計對碳排放治理的作用研究

鄭 莉,孫海超,白曉東,李明澤

(1.大連民族大學 a.審計處;b.理學院,遼寧 大連 116605;2.中國社會科學院大學 文學院,北京 100010)

一、問題的提出

過度排放二氧化碳等溫室氣體,是全球氣候變暖的主要隱患。繼1992年《聯合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》、2015年《巴黎協定》簽署后,低碳發展已經成為國際社會的基本共識。中國政府基于中華民族永續發展以及構建人類命運共同體的戰略高度,將實現“雙碳”目標作為促進經濟社會全面綠色轉型發展的重大戰略決策,納入中國生態文明建設整體布局[1]。習近平總書記在2020年9月第七十五屆聯合國大會上提出,2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的“雙碳”目標;在2020年12月聯合國氣候雄心峰會上宣布“到2030年,中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降 65%以上”的碳排放下降幅度(1)《中國應對氣候變化的政策與行動2020年度報告》;在中央財經委員會第九次會議上強調指出實現“雙碳”目標是對中國共產黨治國理政能力的一場大考,“要加強黨中央集中統一領導,完善監督考核機制”。要求“各級黨委和政府要扛起責任,做到有目標、有措施、有檢查。”

國家審計作為黨和國家監督系統的重要組成部分,承擔著服務國家經濟治理的客觀要求,被賦予“經濟體檢”的最新功能定位[2]。常態化的“經濟體檢”現已廣泛運用在審計實踐中,因此,國家審計理應在 “雙碳”目標實現過程中發揮作用。當前,距離實現碳達峰目標不足八年,控制碳排放量成為實現綠色低碳發展的關鍵所在。中央審計委員會辦公室、審計署在《“十四五”國家審計工作發展規劃》中提出,國家審計圍繞國家“十四五”規劃綱要中經濟社會發展主要目標,發揮審計機關“治已病” “防未病”的職能,在推進碳排放碳達峰行動、推動綠色低碳發展、改善生態環境質量等方面發揮重要監督作用。那么,“經濟體檢”是否在碳排放治理中發揮了作用?發揮了多大作用? “查病”“治已病”和“防未病”在治理過程中的作用機制是什么?這些問題有待進行深入和系統的研究。因此,進一步厘清國家審計發揮“經濟體檢”功能的作用內涵,探索國家審計在碳排放治理中的作用機理,實證“經濟體檢”功能能夠提升碳排放的治理水平,既豐富了國家審計功能作用的研究,也深化了碳排放治理影響因素的研究,是十分必要的。

基于此,本文利用2007—2019年中國30個省、自治區、直轄市(不包括西藏和港澳臺)的數據為樣本,運用面板固定效應模型,探討國家審計對碳減排的治理作用。本文的學術貢獻有:一是豐富了國家審計發揮“經濟體檢”作用的研究。本文證實了國家審計的“經濟體檢”功能及其三種表現形式——“查病”“治已病”“防未病”能夠對碳排放起到抑制作用,豐富了國家審計在低碳發展中發揮作用的研究。二是豐富了碳排放治理影響因素的研究。本文提供了國家審計“經濟體檢”功能視角下減少碳排放的經驗證據,為低碳發展下的政府環境治理提供了監督考核工具。

二、文獻綜述

1.國家審計發揮“經濟體檢”作用的相關研究

已有研究中,大部分文獻直接引用國家審計理應發揮“經濟體檢”作用的觀點,并未對其內涵與機理進行溯源。例如,張維認為,常態化 “經濟體檢”發揮防患于未然的作用,能夠推動系統性金融風險從源頭得到治理[3]。陳怡璇認為,常態化“經濟體檢”應具有全局性、前瞻性、協同性和法制性,是促進“查病”“治已病、防未病”全過程提質增效的基礎[4]。任慧莉認為,“經濟體檢”能夠對經濟活動發展進程中存在的問題及時預警并有效化解風險隱患[5]。少部分文獻采用規范或實證兩種方法,對國家審計發揮“經濟體檢”作用展開分析。在規范研究方面,彭華彰、戚振東等提出審計發揮“經濟體檢”作用,是審計機關定位在政治機關和宏觀管理部門基礎上,利用專業技術優勢,依據黨中央國務院關于經濟工作的決策部署和重大政策措施、國家法律法規以及相關制度規定等,對被審計單位和經濟社會運行“健康程度”進行全面評測,通過揭示違紀違法等問題、及時預警風險,在微觀層面糾正經濟運行和發展中的問題,在宏觀層面為國家治理現代化提供決策支持[1]。李媛媛、鄭石橋以國家審計本質為基礎,對“經濟體檢論”的內容進行了闡述,提出“經濟體檢”是新時代治國理政對審計的有效需求,是應對經濟領域存在各種“病”的治理機制[6]。在實證研究方面,上官澤明、劉力云使用關鍵詞研究方法對黨的十八大以來全國審計工作會議報告內容進行了實證分析,得出國家審計在經濟監督基礎上發揮“經濟體檢”作用的結論[7]。上官澤明、趙曉艷實證研究表明,審計機關負責人的任期對“經濟體檢”作用的發揮至關重要。從“經濟體檢”作用的全過程來看,審計“查病”功能的發揮是實現“經濟體檢”作用的首要環節,審計機關負責人任期延長還有助于促進“治已病、防未病”功能的發揮[8]。

2.碳排放治理的相關研究

目前學界對低碳發展的研究內容從低耗能、低污染和低排放拓展到實現人與自然和諧共生的全面綠色發展。以厲以寧、朱善利等學者為代表,闡述了低碳發展應是低碳與可持續發展相融合的新模式。在降低二氧化碳排放的同時,通過改善體制機制、優化資源配置等方式,以更低損耗、更高效率促進經濟、社會和環境協調發展[9]。隨著低碳經濟的發展,碳排放治理成為學界研究的熱點問題。為了減少碳排放,首先需要識別碳排放的影響因素。杜立民、方齊云和陶守來、Tamazian和Rao等在碳排放治理影響因素研究方面,提出國家經濟發展水平、城鎮化水平、人口數量、金融發展程度、重工業比重、煤炭消費比重和城市化水平及人口增長的提升是影響碳排放的重要因素。邵帥等提出降低碳排放,提高技術水平是減排的有效方式。

可以看出,學界對碳排放治理的研究主要集中在部分碳排放影響因素和區域差異方面,很少將國家審計對碳排放的監督治理作用進行探討并進行定量分析。

3.國家審計功能對碳排放治理的作用

研究國家審計功能對碳排放治理作用的文獻數量不多。莊尚文等認為,強化國家審計威懾可以減少碳排放,應高度重視國家審計的碳排放治理功能,通過制度建設不斷完善中央審計與地方審計機關的協同威懾機制[10]。張龍平、李苗苗實證了國家審計“免疫系統”功能能夠促進低碳發展,并從制度環境、財政狀況調節角度出發,檢驗了國家審計對低碳發展的影響[11]。目前鮮有文獻探討經濟體檢功能下,國家審計對低碳發展的影響。朱錦余,李玥螢提出國家審計可以減少本地的碳排放量,并且對周邊地區的碳排放量也有顯著的抑制作用。在胡煥庸線兩側和不同財政狀況的地區,國家審計對碳減排的治理效果存在差異[12]。

三、理論分析與研究假設

國家審計具有鑒證、評價、問責等固有功能[13-14]。在一定的時空條件下,該功能由審計需求和審計供給共同決定,最終實現國家審計的現實功能[10]。國家審計的現實功能隨著經濟社會的不斷發展和國家治理需要,從最初的經濟監督論、免疫系統論,發展為更符合當前國家治理需要的“經濟體檢論”[8]。“經濟體檢論”的核心觀點是:“審計就像體檢,不僅是為了“查病”,更是為了“治已病”“防未病”(2)2019年5月習近平在中央審計委員會第二次會議上的重要講話。。其發揮作用的內涵,是借鑒中醫關于預防醫學的理念,利用審計機關的政治屬性和宏觀管理部門定位,將經濟社會視為一個有機體,對其進行全方位、全過程、定期或不定期持續檢查。在微觀層面糾正審計客體在經濟運行和發展中的問題;在宏觀層面關注政府在重點領域重大方針政策的貫徹落實,對經濟權力運行及制約等情況進行檢查。在對被審計單位和經濟社會進行全面體檢過程中,及時發現、規避和化解經濟風險,為國家治理現代化提供決策支持,以服務保障經濟社會平穩健康運行[2、6]。

鄭石橋認為,在資源類碳排放委托代理關系中,國家審計通過發揮自身功能對各級政府及相關部門碳排放監管責任履行情況進行審查和評價,從而解除其受托責任[15-16]。“經濟體檢”將低碳發展視為一個有機體。微觀層面,通過監督碳市場交易主體的碳交易管理和碳排放活動,有效解決代理人在一定條件下可能會出現代理問題和次優問題,縮小碳排放治理政策制定者和執行者之間的信息差距。宏觀層面,在涉碳資金、項目審計的基礎上,更加關注對碳排放、碳交易、碳信息披露及涉碳政策落實中存在問題的揭示力度、高度及角度,為各級政府及其碳排放主管部門進行碳排放宏觀調控和管理提供決策支持,保障“雙碳”政策的精準實施,從而成為服務國家環境治理的重要監督工具。主要體現在:

1.鑒證與“查病”

在碳排放治理中,國家審計的鑒證功能主要體現在,審計機關通過對碳排放相關信息、行為、績效和制度等與既定執行標準進行比較,查找其中的代理問題和次優問題[13]。“查病”是在“鑒證”功能基礎上,更加關注對低碳運行中貫徹落實黨中央、國務院關于低碳經濟工作的重大決策部署是否到位,對權力運用和制約問題、低碳經濟管理和運行低效等問題進行主動檢查,以期通過整改,實現委托人抑制這些問題的目的。

2.評價與“治已病”

在碳排放治理中,國家審計的評價功能主要體現在,通過對碳排放審計中發現的問題進行分析,確定審計客體碳排放事項是否存在缺陷、是否存在改進機會,從而發表審計意見及建議[18]。“治已病”主要依托國家審計的“評價”等功能,根據問題的發展趨勢、性質以及嚴重程度,發表限期整改或移送處理等審計意見及建議;分析問題背后的缺陷和漏洞,提出完善低碳管理體制機制的對策,糾正碳排放治理過程中的錯誤。在此基礎上,審計機關從“整體觀念”“辨證論治”的角度對問題進行全面辨析,在區分責任的基礎上,尋找深層次原因,以確定在碳排放治理中是否存在缺陷和漏洞、是否存在待完善的環節,從而發揮治已病作用。

3.問責與“防未病”

國家審計的問責功能,屬于政府治理主體下的經濟問責機制,其主要內容包括:確定治理主體的責任目標及資源配置、獲取和評價相關信息并給予獎勵或處罰等[19]。在碳排放治理中,“防未病”是發揮經濟體檢作用的精髓。“防未病”在國家審計問責功能的基礎上,一方面通過對碳排放經管責任的承擔者進行責任追究、督促其限期整改或移送處理,減少碳排放治理中的風險與隱患。另一方面根據發現問題的普遍性、危害的可能性,將微觀碳審計信息及結果整合后向上傳遞,使各級政府及其碳排放主管部門能夠對低碳治理中具有全局性、普遍性、傾向性的重大事項進行全面監督,研判低碳經濟運行的健康程度,對國家低碳治理中資源配置、權力制約、資金運行等方面的風險提前預警,主動預防碳排放治理和運行中存在的重大風險及隱患,形成精準防范風險的碳排放宏觀政策和良好的碳排放治理體系[15]。

基于此,本文提出如下假設以及分假設。

H:國家審計“經濟體檢”功能能夠促進碳排放治理。

Ha:國家審計“查病”功能越強,碳排放治理水平越高;

Hb:國家審計“治已病”功能越強,碳排放治理水平越高;

Hc:國家審計“防未病”功能越強,碳排放治理水平越高。

四、研究設計

1.樣本來源

本文的樣本期間為2007-2019年,包括除西藏以外的30個省(自治區、直轄市)的有關數據。選取 2007 年作為研究起點,主要是因為2006年中國首次把碳減排作為約束性指標,各省財政廳的節能環保支出體現在2007年的報表中。目前《中國審計年鑒2020》報告了2019年的國家審計數據,因此研究時間截至2019年(3)《中國審計年鑒2020》反映了我國2019年審計工作發展的總體概況,起訖時間為2019年1月1日至2019年12月31日。。碳排放量數據來源于中國碳核算數據庫(CEADs )。能源消費數據來源于《中國能源統計年鑒》,其他數據來自wind數據庫和國家統計局數據庫,數據分析和處理采用Stata16。

2.變量定義

(1)被解釋變量。本文的被解釋變量是碳排放強度(CO2),采用表觀法測算出各省排放量,然后除以該省地區生產總值即得碳排放強度(單位:萬噸/億元)。表觀法測算是基于生產端計算碳排放的方法[20],比直接從消費端核算碳排放的方法更準確和可靠。作者遵循Bai等人的方法,將穩健估計方法應用于因子模型[21],其計算公式為

(1)

其中,CE是某省(或直轄市)表觀碳排放量;cek表示某省(或直轄市)第k類能源或水泥的碳排放;PAEk為某省(或直轄市)第k類能源的表觀量,其計算公式為

PAEk=PDk+IMk-EXk+TFOk-TTOk-NEUk-CONk±IAk

(2)

其中,PDk表示本土生產量,IMk為進口量,EXk是出口量,TFOk表示從其他省份轉移量,TTOk是轉移到其他省份量,NEUk為非能源使用量,CONk是耗損量,IAk是庫存調整;EFk表示第k類能源或水泥熟料生產過程的平均排放因子。平均排放因子的計算方式參見Shan等人的文獻[20]。碳排放強度表明了每單位地區生產總值(單位:億元)對二氧化碳排放量(單位:萬噸)的影響,能夠比較客觀地反映經濟增長對二氧化碳排放的貢獻。

(2)解釋變量。本文的解釋變量為國家審計的經濟體檢功能的三個具體表現形式:查病(CB)、治已病(TED)和防未病(PD)。參考韓峰等和朱錦余等的研究[12、22],在查病方面,采用審計機關查出的主要問題金額,即違規金額、損失浪費金額、管理不規范金額之和與地區生產總值的比值。該比值表明每單位地區生產總值中含有的問題金額。在治已病方面,審計機關做出的審計處理金額(簡稱AAP)包括應上繳財政、應減少財政撥款或補貼、應歸還原渠道和應處理調賬的資金。審計機關處理落實到位的金額(簡稱AIAP)包括已上繳財政、已減少財政撥款或補貼、已歸還原渠道和已調賬處理的資金。一般地,審計機關查出問題后會提出明確的處理意見,并會督促被審計單位執行處罰決定并整改到位,因此,AAP與AIAP之和能夠客觀體現國家審計治已病的功能,而它們之和與AAP的比值反映了審計機關處理、整改的能力。在防未病方面,采用審計機關提交的審計建議被采納的比率。鑒于審計建議對碳排放的治理存在滯后性,采用提交的審計建議被采納的比率滯后一期值。國家審計的經濟體檢功能是查病、治已病和防未病三種具體表現形式的協同,因此,為了實證H,本文也研究了把國家審計的經濟體檢功能當作解釋變量的情形。此時,采用主成分分析法對于上述指標進行降維分析,將所得到的綜合指數作為衡量國家審計經濟體檢功能的指標。

(3)控制變量。參考朱錦余等、張龍平、李苗苗等和莊尚文等的研究,本文選擇如下控制變量:第二產業增加值占地區生產總值的占比,第二產業中的工業、建筑業是碳排放的重要來源;地方節能環保支出占地方財政支出的占比,表明地方政府對節能減排的重視程度;地方研發與試驗經費支出占地方財政支出的比重,節能減排技術的提升會減少碳排放量;地方能源消費總量占地方生產總值的比重; 地方煤炭消費總量占地方生產總值的比重;地方人均生產總值;市場化總指數。

3.模型設定

根據前文理論分析,國家審計的經濟體檢功能中查病、治已病和防未病均能抑制碳排放,因此構建模型I檢驗查病、治已病和防未病與碳排放的關系。

其中,Control為控制變量組,k為控制變量個數;i表示省份;t表示年份;ui表示省份固定效應;ε為殘差。其他變量見上文。

國家審計的經濟體檢功能最終是查病、治已病和防未病的協同作用結果,鑒于此,構造模型II檢驗國家審計的體檢功能與碳排放的關系。

其中,Audit表示國家審計經濟體檢功能。其他變量如模型I。

五、實證結果分析

1.描述性統計

表1為本文主要變量的描述性統計結果。碳排放強度(CO2)的平均值為2.879 45,表明整體上中國碳排放強度處于中等水平。“查病”(CD)的平均值為0.120 828 3,“治已病”(TED)的平均值為0.359 000 2,“防未病”(PD)的平均值為0.701 038 1,國家審計“經濟體檢”功能的平均值為0.393 621 8。從各變量的平均值可以看出,國家審計的“查病”“治已病”“防未病”功能發揮得比較充分。碳排放強度(CO2)的最小值和最大值分別為0.325 142 6和10.823 08,表明中國各省碳排放強度存在較大差異。“查病”(CD)的最小值和最大值分別為0.002 749 6和0.845 883 1,“治已病”(TED)的最小值和最大值分別為0.001 358 6和5.453682,“防未病”(PD)的最小值和最大值分別為0.118 181 8和7.647 436,國家審計“經濟體檢”功能的最小值和最大值分別為0.147 063 4和2.687 076。從各變量的最小值和最大值可以看出,國家審計的“查病”“治已病”“防未病”功能的發揮在各省存在較大差異。

表1 變量的描述性統計

2.回歸結果

為了驗證假設H、Ha、Hb和Hc,利用個體固定效應模型(模型I、模型II),并采用聚類穩健標準誤估計,估計結果見表2。表2的模型I列顯示,查病(CD)、治已病(TED)和防未病(PD)的回歸系數顯著為負,這表明假設Ha、Hb和Hc均正確,即查病、治已病和防未病功能越強,碳排放強度就越低,碳排放治理水平就越高。表2的模型II列顯示國家審計的經濟體檢功能(Audit)的回歸系數顯著為負,這表明作為查病、治已病和防未病協同功能的國家審計經濟體檢功能越強,碳排放強度就越低,越能促進碳排放治理水平的提高,即假設H正確。事實上,2007-2019年各省二氧化碳排放強度時序圖表明,如圖1,近年隨著中國碳排放治理水平的提高,碳排放強度逐年減弱。

圖1 2007-2019年各省二氧化碳排放強度時序圖

表2 國家審計“查病”“治已病”“防未病”能力與碳排放強度的回歸結果

六、研究結論與政策建議

本文以2007-2019年中國除西藏以外的30個省(自治區、直轄市)的數據為樣本,實證檢驗了國家審計“經濟體檢”功能對碳排放治理的影響。研究發現:國家審計能夠提升碳排放治理水平。國家審計的“查病”“治已病”“防未病”功能越強,碳排放治理水平越高;以上發現為國家審計在碳排放治理中發揮作用提供了經驗證據,但是這種作用發揮還有較大的提升空間。為充分發揮國家審計提升碳排放治理水平的作用,本文提出以下政策建議:

1.審計機關應完善碳排放相關審計監督機制

綠色低碳發展已經成為中國生態文明建設的重大決策部署。國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》以及對京津冀、長三角、珠三角地區的協同治理等一系列指示性行動,為碳排放治理績效審計的發展提供了有力的政治環境支持。隨著中國經濟社會的發展,碳排放審計或將成為對社會最有價值的審計業務之一,亟需建立一個以國家審計為主、內部審計和社會審計為輔的審計協同機制,構建起能夠審查、評價碳排放治理項目或活動的經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性績效審計監督框架。

2.碳排放審計應采用先進技術方法,充分發揮“查病”功能

審計機關要在低碳審計領域不斷創新碳排放審計方法,不斷推進二氧化碳計算方法的相關研究,形成系統的審計技術和評價指標。首先采用統計分析法對國家發布的相關文件、碳排放治理工作報告和財務資料、審計資料以及媒體發布的資料進行歸納分析和轉化,獲得全面、實時的結構化審計數據。其次,由于地區政策制定、執行情況不同而引起的信息不對稱問題。再次,由于碳排放的不穩定性,會造成空氣質量指數AQI及影響AQI的其他指標如二氧化碳、二氧化硫等出現異常值。審計機關應從影響被審計單位碳排放治理綜合實力相關指標中選取關鍵影響因子,采用因子分析法對被審計單位二氧化碳治理的綜合能力進行評價分析。熟練掌握二氧化碳等溫室氣體排放核算方法,例如利用高維數據因子的穩健性估計模型,給出碳排放因子估算方法以及自助預測算法,熟練掌握發現碳排放異常的統計技術和方法,及時發現地區碳排放異常問題,大幅提高專業勝任能力和審計效率。

3.建立起“查病”“治已病”“防未病”三種具體功能的有效協同機制

國家審計在碳排放治理中,應聚焦碳市場交易各級主體的環境治理責任履行情況,首先制定出臺明確碳審計參與主體各方權責的協同管理辦法,為碳審計協同體系運行提供立法層面的保障。其次構建起以國家審計為主導的、匯集社會審計與內部審計的碳審計一體化信息平臺,利用自身缺乏而協作方擁有的專業技術優勢、審計技術和審計成果,迅速提升國家審計的碳體檢能力。國家審計在對碳排放行為進行“事前—事中—事后”的全方位監督中,查出需移送司法機關、紀檢監察機關的審計事項,通過司法程序或紀檢監察機關的查處決定,推動了碳審計成果的運用。此外,國家審計通過收集篩選輿論監督、社會監督及其它監督形式提供的信息,作為制定碳審計目標的參考,還可向財政、生態環境等行政機關提請幫助,以增加碳審計建議的權威性,從而建立起“查病”“治已病”“防未病”三種具體功能的協同機制,形成發揮監督作用的循環式倍增效應模式,有效服務政府碳排放治理政策的貫徹實施。