西方福利國家的“新社會風險”及啟示

冉昊

自20世紀80年代以來，西方福利國家（以下簡稱“福利國家”）一直處于改革和調適中。在經歷了80年代私有化和福利擴張并存的階段、90年代“第三條道路”之后，福利國家的發展進入了一個新的階段。進入新世紀、尤其是頭一個10年之后，福利國家已經邁入了“后工業社會”。那么，西方福利國家正面臨著怎樣的新問題及其原因是什么？又是如何應對的？本文將對此展開探討。

一、“新社會風險”的出現

福利國家發展初期，正值二戰結束不久，出現了一系列的社會問題和風險，也就是所謂“鰥寡孤獨”、因戰致殘者以及失業者。針對這些問題，福利國家通過政府的二次分配來確保弱勢群體的基本權利。

可以說，直到20世紀末，福利國家所面臨的基本問題都沒有發生太大的變化。這些福利措施和社會政策，以現在視角觀之，都屬于傳統意義上的社會風險，也就是社會保障所包含的基本內容。因此，這些問題也被稱為“老社會風險”。

與之對應的是“新社會風險”。它由波諾里提出，是相對于“后工業社會”背景下的“老社會風險”而言。隨著福利國家邁入新的世紀，福利國家原來所處的社會結構在經歷了幾十年滄桑后，也悄然發生著變化。如果說之前福利國家處在“后工業化社會”的話，那么此后福利國家實際上進入了后“后工業化社會”。由此帶來的不同于福利國家發展早期的問題，被稱為“新社會風險”。它主要表現為以下幾個方面。

第一，工作和家庭的平衡被打破。傳統福利社會的形態是男性主導。然而，隨著女性地位的提高，性別關系更為平等，男性統治勞動力市場的結構開始發生變化。同時，雙收入家庭子女所獲得的教育可能好于傳統家庭“男外女內”中的子女。但其潛在社會風險在于，原先家庭那種男女分工的平衡結構被打破。

第二，單親家庭驟增。單親家庭的傳統來源主要是婚后離異的單親家庭。近年來出現的新狀況是，未婚生育的單親母親增加。這種迥異于傳統家庭結構的新家庭帶來了新的社會風險。以美國為例，其平均非婚生育率達到41%。導致非婚的母子家庭和其他家庭比高達1∶14，并由此導致這些單親家庭相當比例陷入貧困。統計表明，單親母親家庭中的三分之一屬于貧困家庭。有學者甚至認為，導致窮富的分叉點正在于家庭的完整性——非婚生子對貧窮的產生有顯著影響。

第三，女性家庭責任的缺位。傳統上對老弱病殘家庭成員的照顧由女性來承擔。然而，女性大量進入勞動力市場后，這一由女性承擔的傳統職責開始發生變化。然而接下來的問題是：這些家庭的老弱病殘由誰扶養——政府嗎？然而，家庭的責任缺位能否完全由政府來彌補？它可能帶來許多新的社會問題和家庭問題。

第四，低技能和被社會淘汰技能的工人的生計帶來新的社會風險。隨著后工業化社會向后“后工業化社會”的轉變，傳統的制造業所需要的技術，逐漸被服務業所需要的新技術所取代。而那些擁有較低技術含量和過時技術的工人，則成為失業的主力軍。這一群體數量龐大，失業后如果缺乏妥善安置，則可能帶來很多新問題。

第五，新工作方式帶來的社會保障覆蓋面不充分。后“后工業化社會”對人的工作方式產生了重要改變。更多的不連續性工作出現，比如一個亞馬遜的店主可能同時是一家酒吧的酒保，但只在晚上酒吧營業高峰期才去兼職上班。那么，誰來為這個私營網絡店主兼酒吧臨時工提供社會保障？由此導致了社會保障覆蓋的波動和不穩定。處理不好，可能帶來潛在的社會風險。

二、“新社會風險”出現的原因

“新社會風險”的出現，其背后隱藏著深刻的原因。主要包括如下六個方面。

第一，全球化對福利國家的沖擊效應明顯開始顯現。它主要表現有二。

一是意識形態的沖擊效應。全球化作為自由主義意識形態的政策體現，其所強調的減少貿易壁壘和政府干預的政策要核，對向來重視政府干預和二次分配的福利國家產生了沖擊。當然，也有不同意見。美國哈佛大學政治系教授保羅·皮爾遜認為，全球化并不是導致福利調適的原因；全球化只是伴隨著福利調適而出現。而經濟增長的放緩、政府承諾的無限放大，才是福利政策調適的主因。

二是對福利需求產生的沖擊。全球化深刻地改變了發達資本主義國家的產業結構。雖說福利國家早已進入后工業化社會、甚或是后“后工業化社會”，但全球化使這些國家的制造業比重進一步下降，而服務業比重則不斷提高。由此，制造業所需的專業勞動力技術類型不斷下降，而服務業所需的專業性不高、但卻更具流動性的勞動力技術類型不斷增加。流動性強的勞動力，對社會保障的需求更具有彈性；而專業性強的勞動力，則對社會保障需求更具有剛性。很自然地，流動性強的勞動力增加意味著企業為他們提供社會保障的動力下降。對于全社會而言，這意味著通過初次分配來維系社會平等的功能下降了。于是，二次分配的重要性由此大大提高——維系社會基本平等的重任落在了二次分配的肩頭，從而使得公共福利需求可能進一步加強。

第二，人口結構的深刻變化打破了福利供需的均衡局面。丹麥學者哥斯塔·埃斯平-安德森認為，人口老齡化是福利國家不能承受之重的外生原因，也是福利國家在進入后“后工業社會”不得不面臨的新挑戰。具體來說，人口的結構變化主要表現在兩端。一方面，老齡化人口比重持續提高，導致福利需求不斷膨脹。另一方面，低生育率導致青少年人口比例不高，這又為經濟增長的內生需求埋下隱患——因為低生育率意味著勞動人口比例下降，進而福利供給能力不斷減少。可見，人口結構的變化導致福利供需的不平衡，并使得家庭的結構問題和女性的家庭責任問題凸顯。

第三，勞動力結構的改變沖擊著現行的社會保障供給結構，從而導致社會保障供給側不穩定，容易帶來社會風險。比如在德國，過去由于其制造業比重較高，具有專業技能的工人數量較多，雇主有較高的激勵提供保障；而隨著產業重心從制造業向服務業的轉變，具有一般專業技能的工人下崗失業，而具備通識性技能的工人數量因需求提高而開始增加，這也改變了德國社會保障供給的結構。此外，隨著社會經濟的發展，勞動力市場上的高技術勞動力需求越來越旺，這固然提高了勞動生產率和企業生產力，但同時也造成了低端薪酬勞動力進一步需求萎縮，進一步增加了失業。類似情況也出現在其他福利國家。大量具有一般專業技能的失業工人成為社會不穩定的導火索。

有研究對德國和英國的勞動力市場結構做過比較。結果發現，雖然兩個國家都出現了失業保險緊縮和家庭政策擴張的雙重化現象，但德國擁有更多的高級通識技術工人，而英國擁有更多的低級通識技術工人，所以德國的社會保障總體上優于英國，且德國失業工人的就業意愿高于英國，其社會穩定性自然也就強于英國。這種差別在某種程度上是因為高級的通識技術工人能夠激勵雇主提高社會保障的待遇；而雇主為低級技術工人提供社會保障的動力自然要小一些。

第四，女性進入勞動力市場深刻地改變了勞動力結構，對原有的家庭平衡產生強烈沖擊，埋下了社會風險的隱患。它體現在兩方面。

一方面，女性進入勞動力市場打破了原有的家庭結構平衡。女性逐漸進入勞動力市場，并不是短暫或過渡現象，而是一種長期趨勢。這種轉變減少了男女之間各方面的差異——無論是教育程度、工作投入和家庭狀況等等，從而改變了過去“男主外女主內”的家庭結構。埃斯平-安德森就認為，家庭結構的變化是福利國家面臨的新挑戰的內源性因素。女性大量進入勞動力市場改變了原有的家庭平衡關系，可能造成老幼照料者的缺位。這是勞動力市場和家庭之間失衡的根本性原因。

另一方面，女性進入勞動力市場擴大了階級差別。一種觀點認為，女性角色的變化造成了新的社會不平等。其論據是接受了更好教育的女性往往來自于較好階層的家庭，她們會追求更高薪或更體面的工作；而那些來自于底層家庭的女性，改變自身命運的可能性卻會小很多，由此加大了階級之間的差異，造成了新的收入不平等。同時，這些來自較好家庭背景、擁有更好教育的女性，更有可能選擇和自己境況相似的男性結婚，從而造成了進一步的階級分化。而由此帶來的家庭收入的不平等，會導致對子女投資的不平等，使得這種分化具有制度黏性。無疑，這種觀點在現實層面會顯得有些偏頗，但仍有相當解釋力。

第五，資本主義市場經濟制度的差異，也在客觀上推動了新社會風險的產生。它主要表現在兩個方面。一是不同的市場經濟制度導致新社會風險的大小有差異。北歐社會民主主義國家通過政府的直接福利供給，同時擁有強大的工會，所以社會風險可以應對得更好、潛在風險也可能較小。歐洲大陸的法團主義國家在福利供給上出現了內部人和外部人的差異，因而實際上造成了新的福利供給的雙重性，為新社會風險埋下一定隱患。而自由主義福利國家，則更多地通過社會供給而非政府來應對新挑戰，比如卡梅倫政府倡導的“大社會”，以及一些相應的社會投資手段，這可能造成政府對社會風險的把控度相對比較低。二是不同的市場經濟制度對性別不平等造成的風險有差異。如協調性市場經濟制度就比自由市場經濟制度對性別的不平等產生更大影響。協調性市場經濟制度屬于對專業技術需求度更高的制度，比如對特定的企業技術（firm skill）和行業技術（industry skill）的需求就更高。這些行當由于工作量大、勞動強度也大，因此更需要傳統的男性技工。所以在招募員工時對男性就會有偏好，客觀上促進了性別的不平等——術語叫作“性別隔離”（gender segregating）。因此我們說，協調性市場經濟制度中專業技術行當的性別不平等，有可能為社會埋下風險。

第六，風險轉移積聚為新社會風險埋下隱患。其中一種趨勢是個人風險向社會風險的轉移。傳統的風險多為分散的、由個人承擔的，但福利的發展使得風險逐漸聚化，逐漸演變為社會風險。其主要表現是：階級風險——由于階級差異帶來的社會風險；畢生風險——在一生中的不同階段所面臨的不均衡分配的風險；代際風險——風險在不同代人間傳遞。

三、應對和探索

針對后“后工業化社會”的新社會風險挑戰，福利國家采取了一系列應對和探索措施。

一是改善人口結構。主要從兩個方面來做。一方面，鼓勵人口生育。比如德國，“提高生育率已成了德國的一項重要國策。德國政府規定，停職在家照顧孩子的父母全年每月可得到相當于稅后月收入2/3的補貼，每月最高可達1800歐元。如果父母中的一方繼續停職2個月，則可享受14個月的補貼，即最高為2.52萬歐元的生育福利津貼”。另一方面，延遲退休年齡。近年來，西歐諸國都在調整退休年齡。如德國把退休年齡延長至67歲，英國將退休年齡延長至66歲，以此來平衡其巨大的福利缺口。

二是實施新的家庭政策。一方面，通過保障家庭基本收入來促進家庭和諧。另一方面，加強對單親家庭母親的職業培訓。在雇傭支持型政策（employment-friendly policy）上，通過支持“局外人”以及青年人的就業來確保其基本生活，以及通過協調工作和家庭平衡來彌補家庭成員因工作造成的扶助老幼的角色缺位。此外，在越來越多女性進入職場的同時，政府考慮為更多家庭設置各類補貼項目，并向收入低于一定標準的家庭傾斜。

三是積極促進后“后工業化社會”的產業結構調整，以改善勞動力市場的結構。很多福利國家在探索后“后工業化社會”產業結構的合理比重。總的來說，服務業比重較高是后工業社會的重要特征。但進入后“后工業化社會”，服務業的比重不宜繼續增高，而適當比例的制造業是必須的。金融危機沖擊下德國的經濟之所以未受重創，和它的制造業比重合理有重要關聯。

四是以就業帶動低端勞動力市場的發展。要確保低端收入和低技術水平勞動力市場的存在，這樣才能使這類勞動力不至于失業而導致社會的不穩定。

總之，福利國家在進入后“后工業時代”，其所面臨的一系列“新社會風險”，迥異于福利國家發展初期所面臨的那些傳統的社會保障問題。這些“新社會風險”總體上呈現出問題復雜性加劇的趨勢。福利國家發展初期的問題主要是涉及弱勢群體及復原傷殘軍人等基本社會保障問題，它們只需要通過國家的二次分配就可以解決，因而福利越擴張越好。新時期的問題已經不是單一的社會保障問題了，它涉及公私混合問題、女性主義、乃至和“全球化”以及自由主義相關的意識形態問題，更加考驗福利國家政府處理復雜問題的能力。因此，深刻理解福利國家在后“后工業化時代”所面臨的“新社會風險”及其原因和應對措施，并非易事。這不僅對我們理解福利國家的變革和發展甚為重要，也對我國福利體系建設和發展具有重要的借鑒意義。