聯動與合作：鄉村檔案管理實踐機制的構建

朱小慧 丁華東/上海大學文化遺產與信息管理學院

基層檔案工作直接與民眾利益掛鉤，但因鄉村檔案管理資源相對匱乏，基層自治制度下鄉村自主程度高致使各村檔案工作差異大，鄉村檔案工作是我國檔案事業的重要模塊和發展痛難點。為解決該痛處，各地各級政府致力于摸索“村檔鄉管”模式已數十年，如浙江溫州自2016年開展試點工作至2020年底共計2166個行政村實行“村檔鄉管”[1]；乃至上升為國家層面的檔案行政法規，如2017年11月23日國家檔案局發布《村級檔案管理辦法》，明確規定不具備檔案安全保管條件的村級組織，應將檔案交由鄉鎮檔案機構代為保管[2]。

然而，近年出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等國家政策均強調突出村民主體地位，健全村民自治機制，深化村民自治實踐，助推鄉村治理能力現代化。鄉村檔案工作不僅是鄉村工作不可或缺的部分，更見證了鄉村演變歷程，這就對新形勢下的“村檔鄉管”模式提出新要求。如嚴永官指出“村檔鄉管”是對做好村級檔案工作的逆行，一是實際村級檔案工作程序分散、概念不完整，而新農村建設使得檔案大量增加，保管任務加重；二是村級檔案工作已逐步完善，并出現了多種工作形式[3]。任越認為“村檔鄉管”符合當前鄉村治理體系改革的基本思想，但在實施過程中需注意不以削弱村落自主管理為條件，依憑鄉村本身優勢、不搞千村一面，培育村鎮檔案員以使之有能力駕馭村鎮檔案工作[4]。

總之，鄉村檔案管理工作不能單純依賴鄉鎮一級，而更應充分發揮基層自治作用，注入多主體協同力量，由此要建立跨層級聯動機制、跨區域合作機制、多元主體參與機制。

1 縱向聯動：鄉村檔案管理實踐跨層級合作

鄉村檔案是關于村民的檔案憑證，涉及民生、村務、集體產業、土地分配、鄉村變遷諸多方面，與村民利益息息相關，除檔案部門，其管理工作也牽扯到民政、農業農村、文化等多部門，這就需要合理的工作體系和制度規范與之配套，以為鄉村檔案管理和效用能級提升保駕護航。鄉村檔案管理面臨檔案資源規范化建設、信息化管理與服務、高效化安全治理等一系列雜癥，需根據地方實際，在統籌規劃下有序化展開。縣檔案部門的管理政策和實踐規劃對鄉村檔案事業的影響最具效力，鄉鎮檔案部門作為基層檔案管理運行中心更負重任，可見鄉村檔案管理效能同時受縣、鄉、村政務效率作用，須建立縣鄉村縱向聯動的鄉村檔案管理工作體系，綜合三級資源亮點，優化鄉村檔案事業發展環境[5]。

1.1 健全工作體系，凝聚鄉村檔案管理合力

工作體系是按工作任務的內在邏輯關系進行分類和組織、按工作過程建立的動態實踐體系[6]。鄉村檔案工作體系以其在宏觀上的任務分工與協作，主要涵蓋組織領導體系、機構職能體系和行政監管體系。

1.1.1 組織領導體系。檔案工作的政治屬性是第一屬性，鄉村檔案工作體系必須首先建立作為核心的組織領導體系，以黨的領導引領前進方向，以科學組織確保順暢運行，持續釋放政治勢能。一要厘清鎮村兩級檔案工作領導關系，明確縣黨委對下轄鄉鎮檔案工作的分管領導、鄉鎮黨委對所轄片區行政村檔案工作的分工領導、村支部對本村檔案工作的直接領導責任，鋪就“橫向到邊、縱向到底”的黨統一領導網絡體系，將檔案工作責任對應納入三級黨委領導目標管理責任制范圍及考核評價指標。二要定期組織村鎮檔案員開展技能培訓，保證其充分性與專業性，使管理決策下達及時、落實充分和管理狀況上傳詳實、反饋有效；以政府常規或專項撥款等形式充盈鄉村檔案工作經費。如湖南長沙縣檔案局設專辦工作小組，選派2名專業能力突出的職員駐村指導并參與各村檔案業務全過程，解決村檔案員專業素質良莠不齊問題[7]。三要鼓勵基層黨員下沉一線，投身鄉村檔案管理現狀摸排統計與管理困境解除，以先鋒模范作用帶領更多群眾關注檔案工作。如福建社前村設立黨支部領導的村檔案室，由掛職的黨支部第一書記負責、黨支部書記親自抓，選派1名黨員村干部任專職檔案管理員，并赴龍巖市檔案館參加培訓；村黨支部確定并遵循以黨建帶動檔案工作的根本原則[8]。

1.1.2 機構職能體系。三級聯動管理機制集三個層級的有關部門于一體，共同對鄉村檔案工作負責，而在“村檔鄉管”模式慣性下，鄉鎮檔案部門負荷過度的村級檔案管理任務甚至包攬全流程，而縣檔案部門職能缺位、村級組織僅負責本村檔案基礎的收集整理等不合理現象屢見不鮮，為此必須構建定位明確、權責清晰、協調有力、職能優化的三級檔案職能體系。其中，縣檔案部門負有制定并組織實施鄉村檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，依法查處檔案違法行為[9]，幫扶業務能力欠缺的鄉村檔案部門等職責；鄉鎮檔案部門督導村級檔案管理具體業務，代管下轄村移交的檔案并提供利用服務，協調與其他政務部門的檔案業務往來、各村檔案業務實踐規范；村級組織應更多承擔起本村檔案管理任務，指定專人負責檔案的收管用，有條件則設立檔案庫房集中保管檔案，迎合村民用檔需求[10]。如煙臺福山區檔案部門逐一梳理村級檔案；鄉鎮黨委將檔案收集整理任務分解到具體站所，并明確相關責任人，其中黨政辦負責理順村務檔案規范化管理流程、匯總村級檔案制度文件、給予軟硬件和技術支持，財政經管站逐村清產核資、整理財務檔案，民政所重整村務公開檔案并細化公開內容、逐村整理民生檔案，組織辦負責逐村整理黨務檔案、運營檔案云存儲系統、上傳檔案；村級組織輔佐各站所完成本村檔案整理，在村事務咨詢室為來訪群眾查檔、答疑，公示“檔案上云”等[11]。

1.1.3行政監管體系。基層檔案部門及其工作者執行檔案管理工作是職能要求和職責所在，但實踐過程中難免執行不力或過量，導致管理效果欠佳，職能監管也就成為必然，監管又勢必伴隨問責追責，據檔案監管的法定主體分類，須在黨委領導、檔案主管部門主導、其他政務部門協同下，構造鄉村檔案管理多維行政監管體系[12]。一要把鄉村檔案工作列入基層黨委巡察范圍。開展巡視巡察是對領導班子和黨員干部的政治體檢，以問題導向倒逼被巡察單位與干部改進工作。二要建立鄉村檔案行政問責機制，由上級檔案部門對下級檔案部門依法進行失責行為監督、糾正與懲處，反推管理責任實現。如湖州市南潯區把檔案工作收入區委巡察內容，同步檔案巡察、執法與指導，從檔案領導主體責任及依法、安全管理責任全方位監管各部門檔案管理，用“檔案行政監管系統平臺”開展專項巡察，至2021年9月已完成檔案巡察11家，檔案執法檢查8家，反饋問題30余條，限時整改問題20余條[13]。三要探索數字監管新形式，為監管提質增效。如依托村鎮檔案一體化平臺，浙江海曙區檔案主管部門可運用智能統計功能實時掌握鄉村檔案保管總況，依據條線工作清單覆蓋率可判斷事項的流程完整性和歸集齊全性；鄉鎮可通過對多個村的清單覆蓋率統計分析，得出某村某些工作存在缺失；村本級可通過查看覆蓋率，針對性補充治理檔案[14]。

1.2 統一管理制度，推進鄉村檔案規范運作

制度是維系社會秩序穩定、良性運行的根本要素之一[15]，鄉村檔案三級聯動管理機制是一項復雜的系統工程，以《村級檔案管理辦法》等規章制度為準則，制定并統一符合本縣域鄉村檔案實情的管理制度，是健全鄉村檔案管理制度體系的內在要求，也是實現鄉村檔案精細化管理、管理系統有序運營的必經之路。

一方面，統一管理標準和管理任務清單，規范鄉村檔案管理實踐。一要統一檔案收集整理標準，集成檔案資源，構建系統化的鄉村檔案資源體系。二要統一檔案歸檔、保管、保密、利用要求，建立長效管理機制，為鄉村檔案信息資源共建共享夯實基礎[16]。如海曙區制定本區“鄉村檔案清單式管理目錄”作為檔案歸集、工作規范的參考標準，除基本檔案歸集外，還加強特色檔案外延收集、數據標注和管理，通過檔案目錄造冊、數字化、主題匯集、實體征集等方式層層向上集中匯合，創新匯聚檔案收集整理、歸檔及數字化建設等多個流程的一體化管理方式[17]。三要制定規范化建設任務清單，確保制度落地進度總體統一。如浙江長興縣多部門協同推出基層治理檔案“四張清單”制度，含鎮村兩級廉政檔案和政治生態建設檔案歸檔清單、鎮村兩級“小微權力事項”清單、鄉鎮基層治理“四個平臺”歸檔清單、村級社會治理事務歸檔清單，做到應歸盡歸、應收盡收[18]。

另一方面，統一信息資源整合和共享平臺，便捷鄉村檔案利用服務。一要重視鄉村檔案服務數字轉型，充足數字設備，提升管理人員計算機技能，便于檔案線上提供利用。二要整合鄉村檔案信息資源，通過數據接口、本體、網絡協議等技術推進數據整合、內容整合、過程整合，破除“數據煙囪”效應。如溫州市各縣聯合建立農村基層社會治理檔案專題數據庫，含出生證明、婚姻、學籍等民生檔案共享目錄700余萬條，初步建成可輻射全域的檔案查詢服務網絡[19]。三要組建鄉村檔案資源共享平臺，改善檔案審批授權事項力度和代辦服務制度[20]，制定安全利用審查機制，實現檔案遠程服務。如海曙區以村鎮檔案一體化平臺用戶為基礎，覆蓋“區—鄉鎮—村”三級人群，建立檔案數據“共享池”，全面開放各行政村文件目錄，適度開放數字化全文，目前“共享池”共有村級開放檔案13萬多條，開放率達83%；各村不僅能通過線上查檔直接申請利用區鎮檔案，還能搜尋上級部門在“共享池”發布的普惠性政策文件、涉民檔案資源等，全區檔案信息已可互通共享[21]。

2 橫向互助：鄉村檔案管理實踐跨區域合作

同一區域內的各行政村，其檔案工作必將同處于一個聯系密切、相互作用的鄉村檔案生態系統中，且在檔案業務實踐中存在物質、能量、信息與價值的村際循環、流動、傳遞與轉換[22]。出于保持本村檔案工作與制度環境的整體性和綜合性，達到檔案生態系統的協調運行與和諧發展的共同管理目標[23]，加之追求更優質的“服務社會、服務公眾”的共同價值理念，各村間的合作趨向大于競爭趨向。故此，必須在橫向上構建跨區域的鄉村檔案管理合作機制，在地緣聯系脈絡上推行鄰村互助、在業務往來契機中推行聯村合作，摸索跨村檔案資源共建、檔案利用共享、檔案安全聯控與檔案失序共治路徑，令各村檔案工作長短互補、共同受益，讓村民在互助中增進人際情感、緊密社會關系，提高村一級在鄉村檔案管理體系中的自主程度、自理能力。

2.1 鄰村互助，密切村際交流以聯合發掘檔案價值

他山之石，可以攻玉。開展檔案工作村際交流有利于各村共享借鑒先進工作經驗，防止重走類似彎路，并以聯合之力挖掘檔案資源價值。信息集群是基于現代信息技術和組織管理程序，聚各個系統或區域內各類信息機構的信息資源成一個具備協作功能的有機整體，內含功能交互、信息共享與數據通信等性能[24]，以地理集聚、靈活專業、合作競爭為特征的鄉村檔案信息集群，可提高集群內各村檔案信息資源整合和增值能力、經費利用率和服務水平[25]。鄰村進行交流互助、信息集群更是天然優勢。如撫市鎮社前、新民兩鄰村不斷加深村際檔案交流，攜手發揮檔案價值：交流形式上，從互相參觀對方檔案室到隨時線上聯系；交流內容上，兩村共同商定重要檔案都要紙質、電子雙套保存，共同研究村辦企業管理等課題；經驗學習上，新民村引用社前村先進的農村會議專題檔案分類法，保障每次會議都能事先快捷查找資料；資源建設上，兩村共同聯系區衛健局指導醫保和疫情防控檔案歸檔、管理工作；檔案利用上，縣委書記組織的矛盾化解工作組利用兩村村史檔案化解了兩村的歷史矛盾，兩村聯合利用相關檔案申報“國家級歷史文化名村”并雙雙成功，兩村干部還聯手在文物保護單位開辦照片檔案展；信息共享上，兩村檔案互通有無，如天后宮檔案資料由兩村分別列入各自的村落檔案；經費使用上，兩村共用天后宮修繕金，共同保護、挖掘天后宮相關檔案[26]。

2.2 聯村合作，組織跨村聯建以平衡檔案管理水平

多數行政村檔案管理底子薄弱，檔案員兼職多、調動大，業務能力參差不齊，造成鄉村檔案事業內生發展動力不足、區域發展水平不一。組織檔案跨村合作或能融合各村資源，破解管理資源稀缺難題，鞭策管理基礎差的行政村補足短板、迎頭趕上；或能強強聯手，力促各村檔案事業更上一層樓。一可通過基層檔案部門聯村黨建，強化聯村共建引領力。如廣東翁源縣檔案館黨支部與李洞村黨支部于2020年6月19日在黃洞村紅色教育基地舉辦聯建活動，不僅深化了雙方友好聯系，還為今后雙方利用檔案開展面向民眾的紅色教育提供改善思路[27]。二可謀劃跨村檔案工作協同路線，激發聯村合作活力，有序統一推進鄉村檔案管理。如浙江德清縣創建“村級檔案協作”機制，以鎮為單位成立2～3個村檔案協作組，協作組集中時段依次在各村進行檔案收集、整理歸檔、條目清理等聯村作業，以益于各村檔案員業務交流、互助共勉，統一域內檔案工作標準，均衡管理水準[28]。

3 網格參與：鄉村檔案管理實踐多主體合作

社會治理現代化視域下，國家、社會組織和公民個人通過協商合作一同擔負檔案管理事務，檔案制度創新也愈加探求公共利益最大化及檔案權利公平配置[29]。鄉村檔案最終權益主體必定是村民，村民自治實質也是自我管理、教育與服務，而現實是村民在村級檔案工作中的主體地位被嚴重忽視，村民對檔案的內生需求遠未得到尊重與激活[30]。鄉村檔案工作體系中應注入以村民為主的社會力量，形成基層黨委、檔案部門及其他政府機關、社會組織與民眾多元主體合作的共建共管共治共享網格化實踐機制，鞏固、融匯鄉村檔案事業群眾基礎、內外驅動力。

3.1 增強參管自覺性，滿足村民檔案內生需求

目前大多村民對檔案存在很大的知識盲區，其用檔意識和參與檔案管理自覺性較弱，甚至尚未認識到自己應有的檔案權利，部分民眾雖有這種意識，但能力有限，也難以真正參與到檔案管理中，難以實際運用檔案維護自身利益，久而久之，村民對檔案的內生需求將日漸萎縮。

首先，普及檔案教育，培育村民參管意識。一是運用大眾傳媒宣傳檔案常識、檔案權利，彌補民眾認知空缺；制發詳細用檔指南，引導村民正確查檔用檔。如長沙縣果園鎮在電信網絡電視端設“走進檔案”專欄，制作播放檔案科普宣傳片，惠及群眾2.6萬余人[31]。二是深挖農村社會組織、村民檔案在族群記憶、鄉村記憶建構中的作用，為其參加各種形式的鄉村檔案記憶再生產實踐制造更多機會，促使其與檔案工作關聯化，以個體檔案價值群體化、社會化激勉民眾參管積極性、自發性。如長沙市部分檔案工作服務農村基層社會治理試點村把鄉賢名人、家譜族譜、家訓家風、文明家庭等檔案材料征收進村檔案室，延伸和豐富村級檔案資源，提升村民檔案建設參與感[32]。

其次，調解矛盾糾紛，維護村民合法權益。一是用好檔案解決民事糾紛，緩和村民關系，營造風清氣正的鄉風文明。如浙江安吉縣首創檔案服務入駐縣級社會矛盾糾紛調處化解中心，為矛調工作賦予信息數據支撐[33]，輔助僅開張一年多的矛調中心處理群眾糾紛和訴求5000多件，化解率達95.3%，群眾滿意率達98%[34]。二是用好檔案保護村民切身利益，深化村民對檔案內蘊價值認知。三是用好契合村情民意的實用型檔案，貼合民眾生產生活實踐。如肥西縣柏堰社區著力房屋拆遷、工資套改、特困救助等群眾維權焦點，借力老檔案，共為745人辦理養老保險、發放高齡津貼和計生獎勵；巢湖市建中村主動為種植大戶與農業合作社提供檔案服務，助力打響特色農產品名優品牌[35]。

3.2 拓寬參管途徑，凸顯村民檔案權利主體地位

參管意識覺醒后，鄉村檔案各級負責部門應確認基層社會組織和民眾的參管權利，暢通社會力量參管路徑，發揮社會主體參管能效，提升村民在鄉村檔案管理中的話語權，令鄉村檔案事業厚植于廣闊的鄉土社會中。

第一，擴大檔案民主監督范圍，填補法定行政監管的灰色地帶，建造立體化、網格化鄉村檔案監督體系。一是構建檔案信息公開機制，減少主體信息隔閡，保障基層民眾對參與檔案管理途徑、內容、流程等信息的知情權；完善檔案意見表達機制，支持民眾表示對鄉村檔案管理的關切，搭筑主體溝通橋梁，使公眾可通過合法渠道與合規程序表達利益訴求[36]。二是吸納民眾為檔案管理評價體系第三方主體，聚合內外部評價，為更全面掌握檔案管理狀況、完善管理工作給予可行參考。三是將檔案管理納入本村民主監督范疇，搭建檔案管理信息公開、意見表達、監督評價、回應反饋一體化平臺，便利民眾全程跟進檔案管理各項事宜，使村級檔案政務透明化。

第二，鼓勵基層檔案志愿服務，幫助村民在服務中提高綜合素養、實現自助，孕育情感認同和身份認同。檔案志愿服務旨在彌合政府機制內在缺陷，群策群力以攻克檔案管理社會性難題、擴展檔案公共服務效益。基層檔案部門應擔任檔案志愿服務項目發起人，重視志愿者的長短期招募、知識技能培訓和項目活動安排，組織分散的社會志愿服務力量，并將其精準投送至對應業務單位中，追求服務效用極值[37]。基層檔案志愿服務正倍道而進，如新余渝水區結合大學生志愿者暑期“三下鄉”社會實踐活動，組織大學生鄉鎮“檔案秘書”小分隊，全區150名“檔案秘書”協助11個鄉鎮158個村完成檔案整理工作[38]；遼寧章吉營鄉8名大學生志愿者進入鄉各站辦幫助整理、查詢、規范本鄉扶貧檔案[39]；內蒙古杭錦旗團委組織15名志愿者學習培訓與模擬實踐后，協力禁毒大隊民警完成4000余份檔案信息著錄，改善涉毒人員的建檔工作等[40]。