《國家檔案館檔案開放辦法》有關“開放”與“審核”探析

馬巖龍 朱佳煊 趙磊/新疆軍區檔案館

《國家檔案館檔案開放辦法》（以下簡稱“辦法”）由國家檔案局第19號令公布，自2022年8月1日起施行，這是國家檔案館檔案事業發展上的里程碑事件。《辦法》既強調“積極推進和規范國家檔案館檔案開放工作”，又要求“統籌與協調國家檔案主管部門對國家檔案館檔案開放工作的監督指導”，推動“開放”與“審核”機制建設，以檔案開放審核與法治規約邏輯共鳴，創新檔案開放管理，為國家檔案館檔案開放與審核邁向高質量發展提供指導。通過“開放”與“審核”二維視角研判《辦法》的背景，解析《辦法》內容，為探索和發展新時代檔案開放審核工作發展路徑指明方向。

1 《國家檔案館檔案開放辦法》“開放”與“審核”的背景研判

1.1 檔案資源開放審核任務不斷增長

為推動學習貫徹習近平總書記重要批示不斷走深走實，各級檔案部門高度重視檔案信息資源開發利用，檔案資源開放審核任務不斷增長。主要表現在：第一，檔案信息資源體系建設逐步完整。檔案信息資源是檔案工作高質量發展的基礎。截至2021年底，我國各級國家綜合檔案館館藏檔案10.47億卷（件），較2012年末增長159%；各級綜合檔案館完成館藏檔案數字化達24179TB，館藏檔案數字資源占比大幅提升[1]。這些檔案實體和數字信息構成關系密切、結構完整的檔案信息資源體系，急需在制度層面明確面向公眾開放標準，為人民群眾提供更為廣泛的檔案信息資源，共享檔案事業發展成果。第二，數字檔案開放服務持續優化。目前，我國已建成全國示范水平的數字檔案館（室）120余家，各級各類數字檔案館（室）6000余家[2]，數字檔案館（室）占比大幅提升，電子公文、電子票據、電子證照、電子卷宗大量應用，數字服務持續優化，利用者通過網絡平臺對各數字檔案館（室）開放檔案信息的訪問，大大提高了服務利用效率。第三，檔案開放審核工作依法開展。近些年，為推動檔案開放工作走深走細，從國家到地方各層面檔案部門依據相關法規不斷探索檔案開放審核方法路子，并進行了卓有成效的實踐。如南昌市檔案館依據新修訂《檔案法》，制定《檔案開放審核工作方案》《檔案開放審核適用規則》，堅持依法依規穩妥有序推進館藏檔案開放審核工作，實現檔案“應開放盡開放”[3]。

1.2 檔案開放審核發展趨勢不可阻擋

為更好地發揮檔案服務民生與經濟發展，國家檔案館大力推進館藏檔案開放審核工作，努力做到檔案“應開盡放”。主要表現在：第一，檔案開放審核機制初顯成效。檔案開放審核機制順暢運行是保障檔案開放工作的前提。中央檔案館率先建立定期集中開放檔案目錄機制，中國第一歷史檔案館新館向社會全面公布檔案目錄410余萬條。同時，河北、陜西、河南、廣州等地陸續建立檔案館藏檔案開放審核協同機制[4]。第二，檔案開放審核法治成果卓越。1986年2月的《檔案館開放檔案暫行辦法》首次提出檔案開放的內涵和主體；1991年12月修訂的《各級國家檔案館開放檔案辦法》進一步完善檔案開放的內涵、主體和具體辦法；2021年6月修訂的《中華人民共和國檔案法》細化了檔案開放的時限、審核利用方式和公布要求。第三，館藏檔案開放審核效率提升。《辦法》頒布后，各地檔案部門迅即響應，全面提升館藏檔案開放審核效率。如浙江麗水建立健全檔案開放的具體操作規定和工作流程[5]；江西省會同21家省直屬單位完成14.71萬余件文書檔案的開放審核，分5批向社會開放檔案6.42萬余件[6]；福建研發人工智能檔案開放系統，可在線完成120多萬件開放檔案的審核任務，極大提升了檔案開放審核工作效率[7]。

1.3 數字賦能檔案開放審核工作日趨明顯

深化技術賦能，建立健全檔案開放的基本操作規定和工作流程是提升檔案開放審核效率的重要方式，當前人工智能技術的發展為檔案開放審核工作加速發展提供便捷途徑。主要表現在：第一，智能化手段成為檔案開放審核新動力。隨著數字時代發展，人工智能、數字人文、元宇宙、ChatGPT等技術深度運用檔案領域，實現數字智能分析，為檔案開放審核效率提檔加速。如南昌檔案館購置檔案開放審核系統，智能分析題名、責任者和全文內容等要素，提出檢測結果和開放理由，實現智能與人工合力，提高檔案開放審核質量[8]。第二，檔案開放審核一體化平臺建設增速快。當前，我國檔案開放審核一體化平臺建設試點逐步推進，成效明顯。國家檔案主管部門將近1200家檔案館的開放檔案信息接入全國檔案查詢利用服務平臺，面向社會公布開放檔案信息，實現“一網查檔、百館聯動”，激發了全社會查檔用檔需求，全年累計接收查檔申請5.2萬件[9]，使檔案真正走向社會、走近百姓、走入生活。第三，檔案開放審核數智模式逐步拓展。后疫情的沖擊，“互聯網+”線上服務模式迅速發展，打破地域、時間、空間限制，將檔案信息資源輻射到更多需求群體中，“線上+線下”“館內+館外”“本地+異地”融合服務成為當前重要的檔案數字服務的新模式。如浙江構建“浙里檔案”應用場景，集成搭建“我的檔案一鍵通”“查檔一體化”“檔案收集”“檔案管理”“檔案利用”五大功能模塊，可以一站在線查詢全省各級檔案館的網上展廳、編研成果，為查檔群眾提供更加便捷的檔案查詢通道[10]。

2 《國家檔案館檔案開放辦法》中 “開放”與“審核”的內容解析

2.1 統籌全局：革新檔案“開放”與“審核”體制及機制

開放與審核機制是檔案開放管理的重要實踐方式。第一，明確了檔案開放的內涵及主體。檔案開放主體是檔案館對外服務利用的窗口。一方面，《辦法》指出檔案開放，是指國家檔案館按照法定權限將形成時間達到一定年限、無需限制利用的館藏檔案經過法定程序向社會提供利用的活動，首次以法規文件明確檔案開放的內涵，不僅為國家檔案館檔案開放指引了方向，而且為社會公眾利用開放檔案提供法規依據。另一方面，《辦法》明確國家檔案館和各級檔案主管部門在開放檔案工作中的職能，全面推進和規范檔案開放工作，強化檔案安全監管、提升檔案服務能力，便于開放檔案工作統籌規劃、組織協調、監督指導。第二，建立了館藏檔案開放審核協同機制。《辦法》創造性提出要建立健全館藏檔案開放審核機制，規定縣級以上地方檔案主管部門應將館藏檔案開放納入本地區檔案事業發展規劃，協同相關部門建立共審機制。明確館藏檔案開放過程中檔案主管部門監督指導職責、國家檔案館公布與利用職責、檔案形成或移交單位協調配合職責，通過壓實主體責任、完善制度設計，有利于更好地為社會提供開放檔案創造有利條件。第三，完善了檔案開放審核反饋機制。《辦法》堅持“以人為本”的發展理念，提出各級檔案館應不斷完善檔案服務利用條件，聽取社會意見，接受公眾監督，完善反饋機制，不斷提高檔案開放公眾水平。對不按規定履行檔案開放職責、提供利用檔案的，要求各級檔案主管部門加大監督檢查力度，依法依規給予處分，有助于及時糾治檔案開放工作過程中的偏差，為公眾合規合法利用檔案提供制度保障。

2.2 細化條款：提升檔案“開放”與“審核”工作的實踐操作性

實踐操作是檢驗檔案工作的重要標尺，《辦法》以更加精準、具體、明晰的視角來進行闡釋。主要表現在：第一，檔案開放工作原則更加精準化。《辦法》指出檔案開放工作應遵循合法、及時、平等和便于利用原則，既從法制規章層面對檔案開放工作提出要求，又從“人本”原則出發，最大限度開放檔案滿足利用者的利用需求，從而激活檔案服務保障功能，發揮檔案資源的價值。第二，檔案開放工作程序更加具體化。《辦法》明確，國家檔案館應按照規范化、標準化程序向社會開放檔案，細化檔案開放計劃、組織、審核、確認、公布環節的具體工作內容和責任單位，規定檔案開放審核主體由各級國家檔案館與檔案形成單位或者移交單位共同構成，明晰了共同審核的全流程和全要求。第三，檔案開放范疇更加明晰化。首先，《辦法》指出國家檔案館開放的檔案期限為自形成之日起滿二十五年，期滿二十五年的檔案經開放審核后無需限制利用的應當及時向社會開放。其次，《辦法》明確盡最大努力提高與民生息息相關、社會利用需求高的教育、經濟、文化、科技類等檔案開放比例，并且明確了延期向社會開放的情形和審批要求，最大限度滿足人民日益增長的文化需求。最后，豐富檔案服務利用方式和利用開放檔案權限，規定可以通過現地、函信、電話和互聯網政務媒體等多種方式進行檔案利用，對實現異地服務和檔案信息資源共享提供了路徑。

2.3 面向時代：全面推動檔案“開放”與“審核”一體化平臺建設

新時代背景下館藏檔案開放是衡量國家檔案館高質量發展的重要標尺。第一，全力助推數字檔案館（室）建設。《辦法》不僅要求廣泛利用報紙報刊、新聞發布會以及互聯網政務媒體、新媒體平臺等便于公眾知曉的方式及時公布檔案開放信息，還要求檔案數據與檔案全媒體進行深度融合，實現檔案信息開放全流程網絡平臺數智運轉，助推數字檔案館（室）建設高速發展。同時，《辦法》強調要通過互聯網等便捷方式定期公布開放檔案目錄，為構建全國檔案開放一體化平臺建設提供了新的方向指引。第二，聚力檔案工作信息化建設。隨著后疫情沖擊和影響，互聯網+檔案服務已逐步成為檔案服務社會的發展方向和重要方式，對數字檔案館（室）前沿建設、助力檔案資源信息化建設具有重要推動力。首先，《辦法》中國家檔案主管部門統籌建設開放檔案查詢利用平臺的規定，與《中華人民共和國檔案法》在第五章提出的“國家要進一步推進和加強檔案信息資源共享服務平臺建設”有效銜接，這為檔案信息化建設提供了總體性的指導原則，促進檔案信息資源建設，聚力檔案信息資源體系建設加速發展。其次，《辦法》指出要通過信函、電話、網絡和政務媒體等多種方式進行檔案利用，為新時代開放檔案服務利用方式提供新的發展路徑。最后，《辦法》要求國家檔案館要建立健全檔案利用渠道，簡化審批手續，積極為檔案服務利用創造條件、提供方便，為更大限度地挖掘和發揮檔案利用價值奠定基礎。第三，助力開放檔案區域共享。構建檔案信息資源共享的大規模、分布式數字信息資源建設庫是實現檔案價值的最佳方式。《辦法》強調要推動開放檔案區域共享利用。一方面，整合檔案資源來充分聚集各類檔案資源的優勢，滿足一定區域檔案資源的高度系統化需求，成為區域可持續發展的重要基礎。另一方面，打破檔案部門分立的局面，將各類檔案集中到中心檔案館進行系統化管理，建立以國家檔案館為主，其他檔案館為輔的檔案公共服務體系，為檔案信息資源從區域走向全域、消弭信息鴻溝、實現信息通衢指明了發展方向。

2.4 并行不悖：加強檔案“開放”與“審核”的協調與監管

《辦法》在實踐中為避免與其他部門和檔案法律的不協調，對其內容進行了有效調整和規定。主要表現在：第一，與檔案開放相關部門的協調。《辦法》指出，檔案主管部門應當協調有關部門，指出各級國家檔案館在檔案開放工作中應當配備共建共享條件，為實現檔案開放與審核提供鏈路保障。此外，《辦法》明確了檔案主管部門在檔案開放工作中的協調權限，從職責劃分、權利義務、合作參與等方面為檔案開放工作監督檢查提供法規依據。第二，與《中華人民共和國檔案法》有關規定的協調。《辦法》不僅提出國家檔案主管部門應當會同有關部門加強對各級國家檔案館檔案開放工作的監督指導，還提出對不按規定履行檔案開放職責、提供利用檔案的各級檔案主管部門加大監督檢查力度，依法依規給予處分的規定，與《中華人民共和國檔案法》第七章“違反規定向社會開放、提供利用檔案的”依法給予處分處罰的規定相一致[11]，并從檔案開放角度完善了檔案主管部門監督檢查職責，對推動檔案部門檔案開放職責落實與工作質量提供具體指導。第三，與其他檔案法律規定的協調。《機關檔案管理規定》指出機關應當按照有關規定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見的規定[12]，為機關檔案開放工作提供了指引。《辦法》指出檔案開放應當實現有序開放與有效利用和檔案實體與信息安全相統一，為全面打通檔案開放“最后一公里”，促進檔案服務中國式現代化發展、滿足人民精神需求創造條件。

3 《國家檔案館檔案開放辦法》指導下檔案“開放”與“審核”的路徑研究

3.1 法治化實現檔案開放審核更加規范

《辦法》強調要推進檔案法治化建設，從檔案立法、立規、立標、執法、普法、監管等方面對“開放”與“審核”進行了規范化要求。館藏檔案開放要堅持以“法治化”發展運行，邁向高質量發展道路。具體包括：第一，全面籌劃檔案開放審核法治思維。各級國家檔案部門要依據《檔案法》《辦法》建立檔案開放審核方案，規范開放審核規則流程，通過法治規約、立規立標建制，進一步健全開放審核程序、方法及要求，確保檔案開放審核合法合規合理。第二，夯實檔案開放審核流程規范體系。建立由檔案智能開放系統初審，檔案開放審核小組二審，檔案形成或移交單位復審的“三位一體”工作體系，實現檔案館與立檔單位的有效對接，提高檔案開放的檢全率和檢準率。第三，常態發展檔案開放審核質量監管。明確各級檔案主管部門的監管職能，對各審核環節的責任人、審核內容、審核數量、審核意見、審核時間等進行溯源追責，實現從前端控制、申請訴求、審批辦理、調研反饋全流程監管。

3.2 機制化保障檔案開放審核更加安全

準確高效的機制是檔案治理現代化的重要引擎，抓好檔案開放審核全流程、全方位、全要素安全管理，要做到：第一，建立主體責任共擔機制。建立“檔案形成或移交單位—檔案館—檔案主管部門”的主體責任共擔工作機制，明確各方在檔案開放審核中的職責范圍，實行責任共擔、共建共享。將檔案開放審核列入年度檔案工作考評內容，有效推動檔案開放審核落實，提高檔案開放審核質量和效果[13]。第二，完善檔案審核工作機制。成立檔案開放審核鑒定委員會，建立三審會商、考核考評、定期匯報、臺賬跟蹤、研討交流等多種配套工作機制，在檔案形成單位和國家檔案館之間形成檔案開放合力，推動健全并不斷完善全過程、全鏈條的方案開放審核工作機制。第三，創新開放會審合作機制。革新檔案開放審核傳統工作理念，逐步打破開放會審“孤島”模式，引入新公共管理理論，推動國家檔案館開放館藏檔案審核社會合作與共同參與，建立檔案部門與檔案形成或移交單位會同審核方案，對館藏檔案目錄、檔案內容進行開放審核，在保障檔案信息安全的前提下助推檔案開放審核高質量發展。

3.3 智能化促進檔案開放審核更加便捷

人工智能技術助力檔案治理能力和治理水平的全面提升，推動檔案開放審核工作的創新發展。主要包括：第一，建立智能化檔案開放審核系統。建立健全基于數字檔案的人工智能檔案開放審核系統，升級和增設句法分析、學習神經網絡輔助算法模型以及光學字符識別等，創建智能輔助開放審核模塊，在線提出檔案開放審核意見，優化檔案開放審核流程，提升檔案開放審核工作效率。第二，健全數字檔案智能化服務。堅持以檔案用戶需求為導向，利用先進科技形成檔案開放“用戶畫像”，在審核的“具體”和“細節”上聚焦不同用戶的利用需求[14]，實現檔案數據挖掘推送，為用戶提供智能化數據服務，推動數字檔案開放審核縱深發展。第三，完善檔案開放審核智能管理體系。強化人工智能、數字人文等前沿尖端科技在檔案開放審核上的全面應用，開發檔案開放審核智能“機器”，利用智能“人”通過一體化網絡平臺對用戶檔案開放需求進行研判，系統面向需求快速響應、智能決策。

3.4 均衡化推動檔案開放審核更加協調

堅持強化檔案公共服務均衡性與可及性是黨的二十大要求的重要課題。為此，要協調推動檔案開放審核，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。具體包括：第一，持續完善檔案開放審核框架與范圍。檔案主管部門加強與國家各級檔案館合作交流，從制度規范、機制保障、智能審核等方面制定統一的檔案開放框架標準與范圍，提升檔案工作人員鑒定檔案效率，為社會公眾檔案開放需求提供標準和依據[15]。第二，強化檔案館館藏協同開放審核。在檔案形成或移交單位與檔案館協同開放審核的基礎上，深化檔案主管部門與檔案館之間協同，加強檔案館館際、檔案館與數據中心、檔案館與科技應用、檔案館與社會大眾之間合作，強化館藏檔案協同開放審核，保障審核的質量。第三，推動檔案開放審核普適應用。鼓勵國家檔案館舉辦“檔案周”“檔案意識月”等主題活動，通過各種媒介資源宣傳館藏開放檔案信息，定期舉辦民生講座、專題展覽，探索建立“檔案在線”門戶網站，實時辦理咨詢、預約等業務，開通檔案宣傳大篷車，把檔案館“搬”到社會公眾家門口等有力措施，推動檔案開放審核貼近社會大眾、滿足人民日益增長的文化需求，提高檔案信息資源利用率，進而實現檔案信息服務的均衡化。