現代預算制度視域下地方政府債務預算管理的完善

楊皖寧 梁三利

（中共江蘇省委黨校，南京 210009）

內容提要：健全現代預算制度是推進中國式現代化的重要保障和構建高水平社會主義市場經濟體制的重要支撐。預算作為依法規制地方政府債務發行的首要程序，具有披露反映、計劃管理、監督保障等重要功能。現代預算制度視域下，地方政府債務預算管理存在編制缺乏實質性論證、批準缺乏實質性審查和執行缺乏實質性績效評價等問題。基于預算管理在整個財政體制運行中的基礎性作用，建議以現代預算制度為導向對債務預算管理進行改革完善。具體而言，地方政府應當在充分論證基礎上為債務預算編制建立投資項目規劃，強化權力機關對于債務預算的審批監督，擴大社會公眾參與債務預算執行績效評價。

黨的二十大報告從戰略和全局的高度，明確提出“健全現代預算制度”。立足于新時代新征程全面建設社會主義現代化國家的使命任務，健全現代預算制度是推進中國式現代化的重要保障和構建高水平社會主義市場經濟體制的重要支撐。當前，地方政府發行債務已經成為國家宏觀調控和地方經濟調節的有效工具。截至2022 年12 月，我國地方政府債務總體存量余額348995.38 億元，[1]在規范政府融資行為、促進基礎設施建設、防范化解金融風險和抗擊新冠肺炎疫情中發揮出關鍵作用，對于推動經濟社會高質量發展具有重要意義。從世界金融發展史上看，所有經濟危機和金融危機的本質都是債務危機，西方國家因債臺高筑引發“財政懸崖”“債務觸頂”等影響政府正常運轉的例子已不鮮見，歷史教訓值得深刻警醒。黨中央、國務院一直高度重視地方政府債務管理和風險防控工作，對地方政府債務風險防范化解問題時刻沒有放松。預算作為地方政府債務發行整體流程中的首要程序，既是地方財政分配關系的集中體現，也是從根本上防控債務風險的第一道關卡，預算質量高低將直接決定后續債務融資、流轉、交易、使用和償還等環節的成敗。堅持現代預算制度導向對地方政府債務預算管理進行檢視完善，對于有效防范金融風險、守住不發生系統性風險底線和推進實現依法治債具有重大的引領作用和現實意義。

一、地方政府債務預算管理應當遵循現代預算制度導向

按照黨中央統一部署，現代預算制度以堅持黨中央集中統一領導、堅持以人民為中心的發展思想為基本原則，以預算編制完整科學、預算執行規范高效、預算監督嚴格有力為發展目標，涵蓋預算編制、預算執行、預算監督全過程，以綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全為評判標準。[2]健全現代預算制度作為新時代財政預算工作的根本遵循，內在要求預算管理更加充分發揮對于財政運行披露反映、計劃管理、監督保障的關鍵作用，為構建新發展格局提供重要支撐。盡管地方政府債務發行并不必然導致風險產生，但是金融風險卻是伴隨著債務無序擴張而演化。長期以來，地方政府債務資金運行存在重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益等問題，[3]債務發行計劃和投資不盡科學合理導致風險累積，與新時代經濟社會高效益、高質量、可持續發展的要求不相符合。其中，既有經濟轉型背景下地方政府財政事權與支出責任不相匹配的特殊矛盾，也源于債務預算的統籌力度、約束強度和績效水平不足的現實困境。地方政府債務發行整體業務流程長、環節多、操作復雜，作為政府制定的公共財力配置計劃，債務預算管理承擔財務控制、政策貫徹、規劃管理、民主參與等基本職能，實現依法治債緊密依托于透明度高、約束力強的預算管理，根本而言需要以現代預算制度為改革導向。

政府負債是現代市場經濟國家的普遍現象，允許地方政府發債融資是世界上絕大多數國家的通行做法，而且一般都要依托于法定程序建立債務管理體制和風險防控體系。從立法思路來看，《預算法》在近十年來歷經兩次修訂，體現出由“幫政府管錢”的管理法向“規范政府用錢”的控權法轉變的鮮明特征。作為政府活動的基礎和經濟政策指南，預算也是延續過去決策和規劃未來的一個過程。隨著地方政府融資需求漸成剛性，發行債務已經成為一項長期財政政策，債務預算作為發債融資的首要程序，好比一個觀察哨，從中可以透視出地區經濟發展趨勢和政府投資導向，是財政資源實現有效配置的源頭。與此同時，如果在預算管理過程中發現問題，就需要及時分析成因并采取相應的措施。有效的預算管理約束是確保政府債務規模及結構科學、合理、適當的制度保障，推進地方政府債務發行科學化、法治化和市場化改革依托于健全現代預算制度，遵循現代預算制度導向強化債務預算管理是約束不當舉債行為最強有力的防線。

以健全現代預算制度為基礎深化債務預算管理改革，可以更好發揮預算制度的約束性和功能性作用，推動債務發行在依法合規基礎上優化績效，實現合理配置財政資源、提高公共服務供給能力和水平、最大程度保證債務融資的社會效益。由此，遵循現代預算制度深化地方政府債務預算管理改革，強化債務預算管理過程中的編制論證、審查監督和績效評價，提升債務發展可持續性以防范化解風險已經成為新的時代課題。

二、現代預算制度視域下地方政府債務預算管理的問題檢視

現代預算制度視域下，地方政府債務預算編制、執行、監督全過程應當更加公開透明、科學規范。當前，由于我國地方政府債務發行制度初步建立，《預算法》及其實施條例尚未對債務預算明確規定特殊要求。地方政府債務發行額度與其他財政指標有所不同，其自身具有非常鮮明的特點。對標于“綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全”的現代預算制度標準，債務預算管理仍然存在編制缺乏實質性論證、批準缺乏實質性審查和執行缺乏實質性績效評價等問題。

（一）債務預算編制缺乏實質性論證

預算編制完整科學是現代預算制度的首要特征。《預算法》已經明確規定政府債務發行資金只能用于資本性支出、不能用于經常性支出的“黃金原則”，2016 年中共中央、國務院出臺《關于深化投融資體制改革的意見》也明確要求政府資金只允許投向市場不能有效配置資源的公共領域，因之地方政府債務融資必須用于公共領域的項目建設。債務預算目的在于保障債務審慎發行，既不能突破上級政府確定的限額，同時要著重考慮需要支持建設項目的具體情況。更進一步，要認真考察債務融資所要支持的項目建設是否具有足夠的必要性與可行性，是否符合國家的政策取向和經濟發展理念，是否必須通過政府發債形式來解決或者補充資金來源。即使是在滿足前面三個條件基礎上，面對地區經濟社會發展中一系列需要支持建設的公益項目，哪個或者哪些最具有發債融資的緊迫性需要優先解決等，這些都是債務預算編制過程中必須仔細權衡、審慎論證決定的問題。財政收支存在矛盾是絕對的，實現平衡是相對的，絕對的財政收支矛盾在一定條件作用下可能轉化為相對平衡，但這是一個動態長期的過程，[4]預算編制的價值也在于注重協調好并盡可能實現整體平衡與部分平衡的關系。基于此，政府債務預算編制就不能是按照一般經濟指標做簡單的比例預測，而是必須根據具體項目所需融資規模進行科學的規劃計量。

現實中，部分地區由于預算不善導致較為嚴重的發債融資緩慢和債務資金閑置問題仍然存在。比如，2018 年國務院確定地方政府專項債務發行指標為1.35 萬億元，然而前7 個月只完成了1502.72億元。[5]再如，根據2019 年第三季度審計署針對國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果，抽查發現有5 個省總計9.83 億元政府債務資金未及時盤活或調整使用等。[6]根據相關調查，地方政府對項目前期工作準備不充分不扎實，項目不夠成熟導致難以推進是一個重要原因。[7]為防止耗費投資卻無益于民生的項目“帶病上馬”，亟待在債務預算編制之前組織充分論證以介入前置監督。如果沒有明確對擬進行發債融資支持項目進入預算前進行必要性和合理性論證的具體程序，很難保證地方政府自發對債務發行資金使用進行充分科學有效的審慎論證，可能造成發債決策和預算編制出現失誤。

（二）債務預算批準缺乏實質性審查

強化監督機制是現代預算制度的關鍵環節。預算就其本質而言也是在資源稀缺條件下確立出優先性的安排，即在財政支出對象的“可負擔性標準”與“物有所值標準”之間權衡取舍后作出優先性選擇。[8]地方政府債務預算包含于財政預算之中，由同級人大進行審查和批準，人大依法對政府預算開展全口徑審查和全過程監管。《預算法》第48 條已經規定地方人大對預算草案及其報告的審查重點，尤其是明確了對政府債務預算進行合法性和合理性審查的要求。預算經由權力機關批準是地方政府債務發行的前提，發債過度會造成資金浪費并積累金融風險，同時融資不足可能導致所支持項目不能產生應有效益，也必然會影響到債務清償。因此，預算批準要達到合法性和合理性的雙重標準，就要體現“合法”和“適度”的審查原則。

現實中，合法性相對而言比較容易審查，主要以本地區政府不超過債務發行限額為依據，然而，在合理性審查的實現上就相對缺乏程序性保障。如果地方人大對于政府債務預算監督不夠，政府重大投資決策失誤就很難得以糾正。由于當前政府編制財政預算草案及其報告不能完整地體現對擬發債支持建設項目的詳盡信息，無法讓人大代表乃至社會公眾全面掌握政府債務資金使用流向的具體情況。人大代表來自不同行業，要提出各自領域的議案建議，對于發債背后支持的項目未必熟悉又無法進行實地考察，加之地方人民代表大會召開會議的時間一般三到五天，會上需要進行選舉或者審議表決的事項眾多，也很難專門對政府發債的具體問題進行專門討論。如果不能通過預算程序對政府債務發行進行實質性的約束，那么人大對于政府債務預算審批就僅僅相當于是加蓋了一個名義的公章，[9]能否在獨立審查基礎上作出合法和合理的有效判斷成為當前人大對政府舉債監督的重大考驗。[10]客觀而言，地方人大對債務預算進行合理性審查的法定要求在很大程度上未能充分落實。

（三）債務預算執行缺乏實質性績效評價

現代預算制度視域下，財政資金要提升使用效益和政策效能，增強財政可持續能力，債務預算管理注重控制約束也要注重功能績效。政府投資是典型的公共投資，對社會投資走向具有重要的引領帶動作用。然而，當前對地方政府債務投資有效性的評判仍然缺乏清晰導向。地方政府通過發債融資支持進行公益性基礎設施建設，即使資金投入到項目建設當中也并不意味著實現了真正意義上的落地和有效。據相關報道，一些地區出現債務發行資金投入農村公路后村民卻又要整體搬遷，道路鋪設一半停工形成“斷頭路”，建好養老院、文化書屋長期空置無法運營等現象，很多社會基礎設施投資和城市公共設施建設出現重復建設、利用率低，甚至過幾年被拆除的現象已是屢見不鮮。[11]《預算法》明確將“講求績效”確定為一項基本原則，但是債務預算執行績效評價還欠缺考察衡量的具體操作規程。客觀而言，地方政府債務融資投向是否形成優質資產是預算執行績效的集中體現，必須解決的問題是通過實質性監督和評價，避免無效投資和重復建設的項目進入預算。依法落實“舉債必問效，無效必問責”以強化監督，是防止地方債務風險劇增的治本之策。提升債務資金績效，既應當逐步對績效目標和評價標準加以完善，也需要拓寬預算執行績效的監督渠道，構建債務預算執行嚴格有效和發債投融資機制良性運轉的制度架構。

綜上所述，在地方政府債務預算編制、審批和執行程序上都還存在具體的現實問題，如果預算編制、審批和執行不能對政府發債形成實質性監督，就可能成為債務風險集聚及投資失效的制度誘因。因此，需要以現代預算制度為導向強化政府債務預算管理改革。

三、現代預算制度視域下地方政府債務預算管理的完善路徑

黨的二十大報告指出：高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。按照高質量發展的要求，現代預算制度視域下地方政府債務預算管理應當以實現財權和事權相統一、財政分權與政治架構相統一、法治性和穩定性相統一為價值依歸，以公共利益為導向提升債務預算管理約束力，促進債務治理可持續發展。

（一）以充分論證為基礎編制投資項目規劃，實現“綜合統籌、規范透明”

政府存在債務不等于具有風險，真正的風險來源于債務資金使用的低效率。建設性債務如果形成高質量資產，不僅具有償還能力控制債務風險，而且會造福社會。近年來，國務院制定的《預算法實施條例》《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）陸續出臺，強化財政資源統籌能力和可持續性成為現代預算制度改革的鮮明標志，預算管理防范化解財政運行風險隱患的作用更加突出。[12]因此，強化預算管理控制債務風險短期要控制增量，在債務增長與償債能力增強之間做好平衡，從長期來看要提高債務發行資金使用效益，使債務增長與承債能力之間形成良性循環。合理編制地方投融資項目總體規劃，是實現融資精準科學、防范化解風險的重要前提。客觀而言，出于各方面原因地方政府預算編制時間比較緊迫，如果沒有前期的充分準備作為基礎，債務預算編制難免會因缺乏統籌導致倉促形成。地方政府債務的社會關注度日益提高，預算編制更需要精細慎重，做到合法有序、科學高效。

確保地方政府債務發行投資的有效性，不能只有一個經濟利益最大化標準，而是應當在經濟視角、社會視角、生態視角、空間視角等多重維度綜合過程中，結合創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，遵循現代預算制度導向，使債務預算編制能夠最大化符合社會公共利益，形成激勵相容的財政制度效果。為解決預算編制過程中對政府發債支持項目缺乏實質性論證的問題，地方政府應當結合本地區的經濟社會發展規劃，對需要政府投資擬開展建設的公益性項目提前組織進行可行性論證、專家評估、環境評價等程序，確定每個項目的重要性、緊急程度并納入地方政府項目庫中，對于產能過剩、投資回報率低、不利于生態環境保護的基礎設施項目及時予以排除。以充分論證為基礎，可以有效增強存量與增量資源統籌，推進科學合理選擇投資項目優化債務資金使用效益和政策效能，提升債務預算計劃保障水平。同時，債務預算編制應當秉持依法適度原則，沒有必要如一般地區經濟指標一樣追求連年增長。地方政府基于擬投資興建的公益性項目做好統籌謀劃，區分好優先次序，預算編制啟動就可以根據實際獲得的債務發行額度進行精準分配。即使由于經濟形勢等各方面原因上級分配的發債實際限額出現增減變化，也可以靈活進行準確有效應對安排，在確保債務預算編制合法性的基礎上優化提升合理性。

（二）強化權力機關對債務預算審批監督，實現“約束有力”

債務預算在經濟社會發展中舉足輕重，是包含和涉及權力與文化不斷沖突和協商的過程。預算不僅是政府實現社會經濟事務管理目標的主要工具，而且經過權力機關批準之后具有一定的法律效力。預算審批以實現監督能力、監督行為和監督效能的有機統一為價值依歸，[13]必須著力提升地方人大在預算審查批準程序中的主觀能動性和監督有效性。相對于其他類型的權力監督來講，我國人大監督權地位最高、效力最強，最具有權威性。審查批準預算是法律賦予地方人大的重要職權，地方人大監督政府債務不僅是法定義務，更是政治責任，加強債務預算審批監督猶如抓住一條紅線，可以起到綱舉目張的作用。

1.地方政府債務預算提交人大審議應有專門說明

完整的預算體制不允許政府在預算之外形成大筆收入，否則不僅會擾亂財政收支活動的行為規范，同時也會成為滋生腐敗的土壤。就地方政府債務預算提交人大審批程序進行監督而言，需要重點加強地方人大及其常委會預算審批監督的權力和能力。由于地方人大代表從事的職業和關注領域各不相同，如果呈遞審查的預算草案中僅有債務發行規模，沒有附帶發債資金計劃用途以及擬支持項目的必要性和可行性相關證明，僅審查發債存量和預算規模數字，很難實現《預算法》中明確規定人大代表對政府債務預算進行合法性和合理性雙重角度實質性監督的要求。強化權力機關對地方政府發債的實質性監督，應當以立法方式規定地方政府提請同級人大審議的財政預算中對債務預算作出專門說明，或由地方政府形成專門報告提請人大審議。

現代預算制度視域下的人大預算監督是全過程監督，需要健全人大代表有效履職制度，不斷提高預算審批的有效性和嚴肅性。[14]強化人大代表對債務預算監督質效，地方政府提交人大審議的預算報告和預算草案都不應只是一份僅僅呈現指標數據的孤立文件，而應當是內容、體例完善并附有佐證資料，由系列文件組成的報告體系。從長期來看，各級地方政府應當按照財政部《政府財務報告編制辦法（試行）》要求，以權責發生制為會計基礎，遵循統一編制方法，統一統計口徑，區分企業債務與政府債務的標準，嚴格限制隱性擔保等形式的或有債務出現，對所有類型的政府債務進行確認、核算和披露。地方政府通過遵照預算會計科目確保政府債務得以合理歸類和準確計量，以政府資產負債表為基礎形成地方政府債務報告，提請地方人大以備案和審查，推動人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革，促進地方政府債務實現全面規范、公開透明，有效強化法律規制效力并防范化解風險。地方人大應當充分發揚民主，按照民主集中制的原則，在集體行使權力和決定問題過程中集思廣益，比如，在債務預算審查程序中增加人大代表質詢、問詢和論辯等過程，允許人大代表對債務預算細節質疑和發表見解，可以通過新聞媒體實時公開。通過健全地方人大對債務預算監督的信息來源和對話機制，促進人大代表和社會公眾對政府資本性支出、發行債務使用去向、結構規模和償債來源的了解、評估和控制。[15]與此同時，各級地方政府必須嚴格落實《預算法》第44 條規定的在本級人民代表大會會議召開的三十日前，將預算草案初步方案提交給本級人大各有關部門審查的要求，確保地方人大進行具有充分的時間保障審查預算合理性和可行性。

2.賦予權力機關對地方政府債務預算草案的修正權力

根據《憲法》和《預算法》規定，各級人民代表大會審查和批準同級政府預算和預算執行情況的報告是一項法定權力。地方人大具有批準權自然可以在審查之后決定行使批準通過或者不通過的權力，然而在全盤肯定或者否定之間還存在折中情況。比如，預算草案整體上沒有嚴重問題，但是存在債務預算需要調整。在權力機關不具有預算修正權的情況下，如果通過預算草案就違背了實質性監督原則，如果令政府重新編制預算草案再次呈遞，又面臨人大會議時間有限等問題，現實中已經出現地方人大對預算草案中個別項目進行否決的實例，如2003 年1 月武漢市第十一屆人大一次會議召開期間，計劃預算審查委員會在審查基本建設專項資金中的“市旅游咨詢投訴中心”項目時認為，該項目建設與中央經濟工作會議精神不符，計劃預算審查委員會全體委員對含有要求該項目予以調整的審查報告進行表決并獲全票通過，隨后獲得大會主席團通過。[16]

地方政府債務預算具有完全依托于公益項目建設的特點，從長遠來看，地方人大通過審批預算強化實質性監督過程中，區別于對預算整體否決的個別項目否決情況可能大量出現。如果在法律上不能承認預算修正權，立法機關對于預算草案的審查結果只有整體通過或者整體否決兩種選擇，沒有回旋的空間和余地存在。顯然，預算草案被整體否決所造成的后果往往極其嚴重，不僅影響政府機構的正常運轉所需要的財政資金，而且可能由于立法權和行政權形成對峙而陷入政治僵局。[17]從世界范圍看，各個國家的公共預算體系對財政的計劃、管理、控制的過程大致相近，不同的預算體系的側重點各有特色，[18]預算修正權也已經廣泛存在但是表現形式并不相同。比如，美國議會既可以改變政府預算資金用途，又可以改變政府預算的總體數額；澳大利亞和英國議會可以改變預算資金構成，不可以改變資金總數。[19]我國地方人大審查監督權范圍應當涵蓋債務預算的全過程和全方位，為防止預算監督權缺位或流于形式，需要運用法治方式明確劃定審查監督權范圍。[20]以法律形式確定各級權力機關對預算草案修正權，有利于調和立法機關與行政機關的財政收支預算分歧。應當適時完善相關立法，賦予地方人大對同級政府預算草案和報告以局部修正的權力，促進監督權合理配置，提高地方人大監督債務預算持續性、針對性和有效性。

（三）擴大社會公眾參與債務預算執行績效評價，實現“講求績效、持續安全”

政府發債的最終目的是提供公共服務，遵循現代預算制度，債務預算獲得批準之后應當持續加強執行過程管理，增強預算約束力，提高支出績效水平。社會公眾最有切身體會也最有資格評判投資建設實際效果和水平質量。通過擴大公眾廣泛參與債務預算績效評價，踐行全過程人民民主，突出“結果導向”強化預算治理，不但有助于政府決策及時采納公眾意見，而且能夠促進公民對政府財政行為有效監督，提升地方政府施政效能。

1.公眾參與債務預算執行績效評價的現實基礎

國家財政匯公眾之財辦眾人之事，地方政府債務預算具有受托決策性，實質上是一種由法定公益信托和自益信托相結合而形成的混合信托。社會公眾與政府之間是一種信托關系，如同委托人和受益人之于受托人的關系，公民作為信托資金（財政資金）的來源者，既是預算信托的委托人和受益人，也是預算信托實施結果的最終承擔者。[21]其中應然的邏輯就是社會公眾應當是地方政府債務預算的知情人，是預算過程的參與人并具有預算執行績效評價的最高話語權，政府自然應當對人民及其選舉代表機構負責，及時報告債務預算運行有關情況。因此，現代預算制度視域下，地方政府應當更多地問需于民、問計于民，以協商民主加強政治對話和溝通程序，突出公共利益，通過對政治意愿辨別之后支持具有集體約束力和追求公共利益的政策，實現地方政府債務預算決策由人民參與、執行績效由人民評價，以多元主體參與形成多元共治和各方善治。基于現代預算制度精神，踐行以人民為中心的發展思想也內在地要求將公共利益導向貫徹在債務預算執行績效評價之中。

《預算法》第45 條對縣、鄉兩級政府組織參與預算作出原則性規定，我國縣、鄉兩級人大代表均為選民直接選舉產生，與選民之間更為熟悉，具有群眾基礎便于傾聽反映民聲、體察民情。從基層政府開始拓展公眾參與預算實踐也最具有操作性，既可以擴大公眾參與，也有利于推動人大代表積極履職盡責。《預算法》第91 條作出公民和單位對違法行為進行檢舉、控告的規定，在落實《憲法》賦予公民控告、檢舉的基本權利的基礎上，也體現出立法對社會監督的肯定和支持。雖然《預算法》在確認公眾參與預算程序上已經體現出一定的立法進步，但是尚未有具體實施細則出臺加以保障，僅由一些地方政府自主推動作出嘗試，總體缺乏制度支撐，需要將實踐中成熟經驗做法系統總結之后，形成制度經驗加以推廣。地方政府債務預算是備受社會關注、與民生關聯緊密的領域，可以作為全面實施公眾參與預算的一個突破口予以先行試點推進。通過試驗和總結，使公民可參與、可監督、可審查債務預算逐步實現制度化和常態化，并在實踐過程中構建具有現實意義的公眾參與和表達意見的具體途徑，以培育公民公共精神，推進地方政府治理能力現代化。

2.公眾參與預算債務執行績效評價的主要方式

對債務預算執行效果的績效評價擴大社會公眾參與是復雜的系統工程，需要多元主體協調配合，在反復論證和實踐基礎上循序漸進。中央主管部門和各省立法機關應當出臺公眾參與債務預算績效評價的具體實施辦法作為規則指引，健全公眾參與債務預算管理程序的流程規范作為銜接配合，形成完整全面的制度體系作為保障。從國外的一些實踐來看，在沒有法律和政策支持的情況下推動，極有可能會因為與原有權力格局沖突而事與愿違。比如，巴西阿雷格里市設計參與式預算項目制度創新，在缺乏明確法律明確支持的情況下，在程序設置、爭端解決、公眾參與議事機構與傳統議會之間關系處理上面臨著極大的操作困難從而舉步維艱。[22]所以，中央主管部門適時出臺部門規章或以省級立法機關出臺地方性法規明確公眾參與政府債務預算的具體形式和程序，是推動參與式預算落實的基礎。

通過完善制度設計盡可能多地充分引入地方政府債務預算聽證、論證、民意調查、電子政務、網絡問政等多重手段，以推動地方政府建立良好的公眾對債務預算參與和表達意見的對話協商機制。如果僅僅是依靠政府自身來評估財政投資形成的結果，在缺乏公眾參與的情況下很難真實反映出政策落實和治理績效的真實情況。[23]為改善公眾在債務預算執行績效評價中受到的限制，應當廣泛設計有效運用程序的機會。尤其是互聯網快速發展的今天，依托大數據、云計算、區塊鏈等信息技術，公眾有機會借助先進科技手段評價債務預算執行績效。通過擴大預算審查、執行和監督過程中的民主參與，以提升制度的回應性。地方政府應當著力構建公眾參與債務預算評價的權利保障機制，比如，建立債務預算聽證、公民提案、舉報、投訴、服務滿意度調查和公民論壇等方式，讓公眾參與債務預算的決策、執行、評價和監督，發揮公眾參與債務預算執行績效評價作用，以公開透明促進績效提升，嚴格封閉不必要乃至違規發債融資的閘門。

綜上所述，健全現代預算制度作為新時代推進拓展中國式現代化的關鍵環節，有利于健全民生領域投入保障機制，促進全體人民共同富裕，推動現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。堅持現代預算制度的公共利益導向和實質性監督原則，地方政府債務預算管理既要體現從嚴控制地方政府發債規模，又要優化提升債務資金使用效益以更加適應經濟社會發展需要，以增強地方財政可持續能力，筑牢風險防范制度機制，促進穩增長與防風險實現長期均衡。依托于健全現代預算制度改革進程，著力增強對地方政府債務審慎監管，有助于從根本上提升地方政府債務融資多元效益，改善地方政府的公共施政水平和債務治理能力，以防范和化解重大風險，更好地促進制度優勢轉化為治理效能。