市域產教聯合體的主體結構與基本功能
——基于與區域性職業教育集團的比較

□崔發周 陳德榮

在現代職業教育體系建設和改革的過程中，將有為政府與有效市場緊密結合，建設高質量的市域產教聯合體和行業產教融合共同體，是一項帶有根本性、戰略性、基礎性的重要任務。我國在職業教育改革試點中遇到的種種問題[1]，其根本原因就在于缺乏有效的協調和監督機制。認清市域產教聯合體的組織屬性，厘清政府和市場在構建市域產教聯合體中的作用，才能推動職業教育改革邁上新臺階。

一、市域產教聯合體的組織屬性

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》提出：“省級政府以產業園區為基礎，打造兼具人才培養、創新創業、促進產業經濟高質量發展功能的市域產教聯合體?！盵2]產教融合、校企合作是全球職業教育的普遍規律[3]，市域產教聯合體就是促進職業教育產教融合、校企合作的一種重要組織形式，是為完善現代職業教育體系而進行的一次主體關系的重要調整，也是我國職業教育模式的一種探索。根據現代職業教育體系改革的要求和現有政策文本，可以發現市域產教聯合體具有以下幾個方面的顯著屬性。

（一）組織性質：一種中國特色的新型社會組織

在信息科學中，聯合體是一種特殊的變量和數據結構，它可以被兩種以上不同基本數據類型的變量所使用，既節省資源，又便于管理，為數據處理帶來很大方便；在經濟科學中，聯合體是指兩個以上法人或者其他組織以協議方式聯合起來，作為一個投標人共同投標，聯合的目的是提高競爭能力，降低經營風險。市域產教聯合體作為一種新的制度安排，通常由地方政府（如經濟開發區管理委員會）、企業、職業院校和科研院所等成員組成，重點解決技術技能人才供需不匹配和資源利用不充分的問題。因此，市域產教聯合體既不是一般的教育機構，也不是一般的經濟組織，而是高質量發展條件下適應產教融合需要的一種新型社會組織。

市域產教聯合體在地方政府主導下建設，根據本地經濟社會協調發展的需要進行產業和教育資源整合，充分完善現代職業教育體系功能。除政府機構之外，聯合體應至少包括區域內職業院校和區域內企業兩類基本主體，職業院校和企業在技術技能人才培養上具有經常性、規模性和可持續的供需關系。參與市域產教聯合體的企業，應是技術較為先進、經濟效益較好、用人需求較強、社會信譽良好的園區內骨干企業、高新技術企業、“專精特新”企業以及具有一定規模的科技型中小企業。為了促進企業在人才培養活動中投入必要的資源，應建立合理的產權制度，確保企業在合作活動中獲益。市域產教聯合體可以是法人組織（如某園區產教融合促進會、某地產教融合促進中心），也可以是非法人組織（如某園區校企聯席會議）。市域產教聯合體應由省級以上教育行政部門批準成立，成立法人組織時，須到相關行政部門注冊登記。

（二）組織功能：直接促進人才培養質量提升和促進產業發展

市域產教聯合體并不直接從事企業經營活動，不生產和銷售物質產品，也不是辦學實體。但是市域產教聯合體既要促進產業數字化轉型和現代化產業體系構建，也要促進職業教育高質量發展和現代職教體系建設?？梢哉f，合作育人是市域產教聯合體的基本功能，制度創新是市域產教聯合體的歷史使命，政府主導是市域產教聯合體的根本特征。

職業教育的類型特征在于教育與經濟耦合的緊密性和教育主體的多元性，不僅教育成果要滿足經濟發展的現實需要，而且還要利用企業的設備和人力資源，提高技術技能人才培養質量。與普通教育不同，職業教育質量直接反映在促進學生發展效果和促進經濟發展效果兩個方面。如果職業院校畢業生不能適應企業轉型發展的需要，就談不上人才培養質量。市域產教聯合體主要通過培養適應性人才來促進市域經濟社會發展，基本路徑是溝通人才供需信息和發揮企業生產資源的教育功能；與此同時，通過發揮職業院校教師的研發功能，也可以直接為企業提供技術服務。

（三）組織形式：一種相對獨立的實體性社會組織

所謂實體組織，是為了實現特定的共同目標，通過分工與合作以及不同層次的權力和責任制度而構成的社會系統。市域產教聯合體應具有明確的組織目標、規范的規章制度和具備條件的組織成員，根據產業園區發展的需要，為校企合作培養技術技能人才構建合理的體制機制。

市域產教聯合體的組織目標包括兩個方面：一是促進技術技能人才培養質量提升，二是促進產業高質量發展。這兩個方面的目標具有一致性，實現產業高質量發展和數字化轉型主要依靠創新型的職工隊伍，能否促進產業高質量發展也是檢驗職業教育質量的重要標準之一。兩個方面的目標有時也會出現不協調的現象，主要表現在受教育者長遠利益與用人單位短期利益之間的不一致性，如企業希望受教育者提高對現有技術的熟練程度，而受教育者希望獲得較多可遷移的通用技能。為實現目標的協調一致，需要設計相應制度和配置協調者角色。

2022 年新修訂的 《職業教育法》 已經規定了“堅持產教融合、校企合作”的職業教育原則，并規定行業主管部門具有“按照行業、產業人才需求加強對職業教育的指導”“培育供需匹配的產教融合服務組織”的職能[4]，這就為市域產教聯合體的建立提供了法律依據和基本框架。通過制定市域產教聯合體章程，可以明確規定聯合體的名稱、性質、任務、理事會組成方式與運行規則、成員權利與義務等具體規則，保障組織目標的實現。

由于校企合作活動具有廣泛性和經常性，僅靠制度尚不能解決兩個基本主體的協調問題。我國在職業教育中探索工學結合、校企合作已有20 多年的時間，但企業參與積極性不高的問題始終未能得到很好地解決，根本原因在于沒有形成穩定的協調機制，主要靠一些偶然性因素（如人情因素、企業出現危機等）發揮作用。由于現階段市級層面行業組織力量較為薄弱，要使公益性教育機構與盈利性經濟組織兩種不同性質的主體協同實現同一目標，政府行業主管部門就成為最適合的組織者和協調者角色。在校企合作活動中出現的侵犯學生合法權益的事件，地方政府缺位也是其原因之一。因此，通過政府行業主管部門主導的市域產教聯合體落實產教融合政策，是現實條件下實現多方共贏的必然選擇。

（四）組織活動內容：從事產教融合組織、協調、評價活動

市域產教聯合體圍繞組織目標開展各項活動，促進職業院校和企業資源的交互利用，解決技術技能人才供需不平衡問題。當前需要開展的活動包括：①提供本產業園區及相關地區和企業人才需求信息，為職業院校專業結構調整和人才培養方案制定提供可靠依據，實現“依需定培”“訂單培養”；②組織行業企業專家實質性參與職業院校專業規劃制訂、人才培養規格確定、課程開發、教材開發、網絡教學資源開發、師資隊伍建設等教育教學活動，形成校企“雙元”培養機制；③根據聯合體制訂的專門辦法，組織校企雙方人員實施學生學業考核評價，形成內外結合的人才培養質量診斷與改進機制；④建設共性技術服務平臺，充分利用職業院校的人才和設備資源，為園區企業提供技術咨詢與服務，促進中小企業技術創新、產品升級；⑤加強與行業產教融合共同體及其他產教聯合體的聯系，根據需要開展和參加一些合作活動。

（五）組織運行機制：構建多主體參與的理事會

市域產教聯合體按照政府與市場相結合的方式聚集和配置資源，需要采用政府與市場雙中心的多元治理模式，組建多方參與的理事會是聯合體治理的基本模式。理事會應該依據章程開展各項活動，充分關注各個成員的利益訴求，以科學流程解決企業和職業學校發展中遇到的外部問題。

理事會中的理事應由成員大會選舉產生，理事長應由理事會選舉產生。由于產教融合活動具有經常性，理事會至少每月應召開一次會議，討論、決定關系到聯合體發展的重要事項，遇有緊急事務可臨時召開。理事會需設置秘書處作為經常性辦事機構，配備熟悉產教融合業務的專門人員。理事會秘書處應根據理事會制定的相關制度，開展以下活動：（1）校企合作協議、學徒協議的注冊、修改和撤銷；（2）校企合作糾紛調處；（3）學生投訴調處；（4）組織學生和職工技能水平認定；（5）組織人員對培養活動進行監督與評估；（6）理事會安排的其他活動。根據需要理事會可設立專門工作委員會或專項工作組，如學徒制指導委員會、職工培訓委員會、教學診斷與改進委員會等。

二、政府在構建市域產教聯合體中的作用

新結構經濟學認為，一個經濟體在每個時點上的產業和技術結構內生于該經濟體在該時點給定的要素稟賦和結構，與產業、技術相適應的軟硬基礎設施也因此內生于該時點的要素稟賦結構[5]。我國產教融合遇到的困境，在很大程度上就是沒有很好地認識現實條件下各個區域職業教育要素稟賦的多樣性、動態性和系統性。截至2022 年底，我國共有?？茖哟胃呗氃盒? 489 所，其中由地方政府舉辦的占87%，行業企業舉辦的僅占13%。在我國市場經濟制度及行業組織尚不完善的情況下，充分發揮政府特別是地市級政府及其派出機構在產教融合中的作用，可以充分發揮區域比較優勢，降低技術技能人才搜尋成本，增強職業教育的適應性，這是當前現代職業教育體系構建中一個重要的路徑選擇。由于?？茖哟胃呗氃盒Ｔ谖覈F代職業教育體系中具有中堅地位，構建市域產教聯合體可以對職業教育整體改革發展起到示范和拉動作用（如圖1）。

圖1 政府與學校、企業關系圖

（一）制訂發展規劃，明確職業教育發展目標

產教融合遇到的首要問題就是資源錯配、供需失衡問題，這一問題所導致的后果是掌握傳統知識和技能的畢業生就業困難，而企業急需的掌握數字技能的人才、高層次技術技能人才十分緊缺。市級政府及其派出機構通過將區域內產業發展與人才培養同步規劃，可以確定區域內職業教育與普通教育的合理結構，并完善職業教育的層次結構和專業結構，優化職業教育資源配置，保持產業鏈、創新鏈與教育鏈、人才鏈的協調。政府不僅要引導職業院校優化專業結構和課程結構，而且還要通過職業院校的增設、撤并、重組、改造，組織區域間職業教育協作，動態調整層次結構、專業結構和學校布局，適應社會發展需要。

（二）加大經費投入，創設職業教育辦學條件

目前，我國職業教育經費仍以政府財政投入為主，這主要基于以下理由：①職業教育生源80%以上來自于農村和城市低收入家庭，需要政府給予必要的扶持； ②在勞動力流動性較強的市場條件下，技術技能人才培養具有較強的公益屬性，企業不愿意支付過高的邊際成本（生產資源綜合利用造成的邊際收益較低）； ③我國的現代職業教育不是簡單的技術培訓，而是包含與基礎教育具有相似特征的思政教育、職業素養教育。2019 年頒布的《教育部關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》明確規定：“高等職業學校應當將思想政治理論課、體育、軍事課、心理健康教育等課程列為公共基礎必修課程，并將馬克思主義理論類課程、黨史國史、中華優秀傳統文化、職業發展與就業指導、創新創業教育、信息技術、語文、數學、外語、健康教育、美育課程、職業素養等列為必修課或限定選修課。”[6]在這種制度安排下，企業投入和學習者個人投入只能作為教育經費的必要補充，而且學習者個人投入比例應逐步降低。

政府投入的職業教育經費的主要支出范圍包括：職業院校辦學經費（人員聘用、設備采購、學生資助等）；購買企業教育服務（企業為學生提供公益性實習崗位及實習指導，開發供職業院校使用的課程、教材、網絡教學資源和教學設備，參與開發的人才培養方案等）；市域產教聯合體的公共設施和制度建設。

（三）監督校企雙方落實相關政策，協調合作雙方活動

政府不僅是校企合作活動的支持者，也是校企合作活動的監督者。在校企合作中，雙方需要嚴格遵循法律法規和政府規章，均不能侵犯對方和第三方的合法權益。政府作為社會利益的代表，需維護各方權益，既要防止國有資產流失，又要防止以不恰當的理由侵害企業及職工的利益。由于受教育者處于弱勢地位，在產教聯合體中的政府代表應對合作協議進行嚴格審核并監督執行，防止將學生作為廉價勞動力使用。

（四）組織開展職業教育評估，保障技術技能人才培養質量

職業教育應將促進學生個體全面發展和促進經濟社會發展相統一，不能顧此失彼，這是中國特色現代職業教育的基本特征。簡單地實施學生評教和企業評教都是片面的，學生認為的好教師、好學校未必是真正的好教師、好學校，企業認為的好教師、好學校也未必是真正的好教師、好學校。在政府主導和產教聯合體各方參與下，制訂適應社會發展、企業發展和學生發展需要的職業教育人才培養評估政策，才能促進產教融合、校企融合和師生融合。產教聯合體應建設人才培養數據采集平臺，利用大數據手段從總體上監控技術技能人才培養質量（結構和水平）。為了提升職業教育評估的有效性和準確性，產教聯合體需要培育專業化的第三方評價組織，形成科學的評價機制。

三、市場在構建市域產教聯合體中的作用

新結構經濟學認為，通過市場這只“看不見的手”，可以促使各個市場主體發揮要素稟賦比較優勢，提高企業的“自生能力”，提高資源利用效率[7]。這種觀點完全符合二十大報告提出的“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”[8]的要求?？梢哉f，充分發揮市場作用是高效配置資源的基礎，而更好地發揮政府作用則是消除市場失靈的必要措施。職業教育與經濟和市場聯系緊密，為了準確預測和響應不斷變化的技術技能人才市場需求，政府一個重要作用就是搭建供需對接平臺，使得市場需求信息準確地輸送到人才培養系統之中。在這個過程中，市場作用與政府作用如“車之兩輪”“鳥之兩翼”，二者相得益彰。但是，由于文化習俗和職業教育服務的異質性，市場在經濟系統中的作用機理與在職業教育系統中的作用機理有著很大的區別，后者更加依賴政府的統籌作用。

根據我國職業教育改革的經驗，市場在市域產教聯合體中發揮作用的過程主要體現在以下環節。

（一）企業技術發展變化與技術技能人才現狀出現差距，導致人才市場對技術技能人才結構和質量出現新需求

人工智能的出現，使得科學技術進步異常迅猛，徹底改變了傳統生產方式。在企業新的人-機系統中，程序性工作越來越多地被機器所完成，職業人員主要從事更為復雜的創造性勞動[9]。在企業普遍進行的數字化轉型中，原來崗位的大批員工需要轉崗，對數字技能人才的需求大量增加[10]。技術進步不僅要求職業人員技能結構的改變，同時也會伴隨著知識結構和情感結構的改變[11]。在個體技能形成的過程中，知識的作用會越來越大[12]；與傳統操作技能不同，數字技能的習得需要更多的現代知識，注重傳承前人的間接經驗[13]。在人才流動性較強的條件下，產業技術進步總是從先驅企業開始，在先驅企業的示范作用下才會有大量企業跟進，也就是說，整個社會的技術進步速度是呈指數增長規律發展的，新技術出現初期發展速度較慢。

（二）市場將技術技能人才需求信息傳導到產教聯合體，促使政府出臺職業教育改革政策

與“泰羅—福特”流水線上的用工制度不同，新技術條件下需要大批經過系統訓練并具有較強認知能力和創新能力的一線員工，這就需要進行教育制度的重大變革。組建產教聯合體的一個重要目的就是快速捕捉人才市場需求信息的變化，為政府進行人才政策調整提供依據。政府主要通過制定規劃、調整投入方向、發布指導信息、提出整改結論等方式督促職業院校調整專業結構和課程結構，并隨之調整教師隊伍結構，適應產業發展變化。由于產業發展轉型對一線職業人員的通用技能和專用技能要求同時提高，政府需要舉辦高層次職業教育（如職教本科），并進一步明確職業院校在高素質技術技能人才培養過程中的社會分工。

（三）職業院校調整人才培養內容和過程結構，提高對人才市場和生源市場需求的適應性

市場是一種社會性的供求關系，反映著某一社會組織活動的調整方向。人才市場對高素質技術技能人才的需求是職業院校的生命力所在。特別是對于公辦職業院校而言，通過高質量的人才培養滿足企業技術進步需要是可持續發展先決條件。從這個意義上說，職業院校的產品就是“專業”，專業結構相當于企業的產品結構。職業院校專業結構調整還受到兩個重要因素的約束：一是專業教學條件的補充，包括教師隊伍調整和教學設備補充兩個方面。二是生源市場的接受程度。專業調整不僅是人才培養目標的轉變，而且要反映在人才培養內容（即課程標準）和課程結構的轉變上，最終使學生獲得認知能力與行動能力的平衡。

（四）企業獲得適用性人力資源，以調整產品品種和生產方式滿足市場需求

企業的技術升級同樣受到產品市場需求和人才市場供給兩種約束。提高產品質量和降低生產成本，是企業發展的永恒追求。企業技術升級的目的就是為了更好地滿足市場需求，從而獲得收益。但是，企業在技術升級過程中需要更新設備、增加投資，如果不能同步實現人力資源素質的改善，新增投資不僅不能增加收益，反而會導致企業虧損。只有得到職業院校的積極配合，企業才能獲得轉型所需要的實用型技術人才，最終在新的技術生態下實現經濟效益提升（如圖2）。

圖2 產教聯合體與人才市場關系圖

四、當前職業教育改革的重點

建設市域產教聯合體是我國職業教育高質量發展階段的一次重大制度變遷，所涉及問題的廣泛性、復雜性、多樣性和不確定性都是前所未有的。為推進市域產教聯合體建設，各級政府應該發揮主導作用，強化制度供給，解決改革發展中的關鍵性問題，為產業數字化轉型營造良好的人才環境。那么，政府應該為中國式現代化的職業教育提供何種支持，如何調整數字技術技能人才培養的主體結構，就成為市域產教聯合體建設需要回答的重要問題。從總體上看，政府具有推動技術技能人才培養行為合理化和限制技術技能人才培養中的不合理行為兩種功能，在市域產教聯合體建設過程中這兩種功能都應該得到充分發揮。

（一）完善中國特色學徒制

現代學徒制是產業界與教育界聯合培養人才的一種人力資源積累制度，也是實現各類園區高質量發展的重要途徑。高水平技術技能人才是在實踐中不斷成長起來的，“做中學” 是其基本成長路徑，單純依賴職業學校培養實用型人才是不切實際的。在推進中國式現代化的過程中，各類園區應加大人力資本投入力度，為產業發展創設良好的人才環境和制度環境，優化園區的要素稟賦結構。在園區發展規劃中，政府應該將產業結構調整與人力資源結構調整同步規劃，明確產業發展目標和人才培養目標，將培育和發展產教融合型企業作為園區發展的重要內容，引導園區內企業充分認識智能制造和數字經濟條件下技術技能人才積累的途徑，徹底轉變不健康、短期化的“挖人”思維，提高企業參與技術技能人才培養的主動性和積極性，使企業在新的經濟環境下變為人才培養的真正主體。

（二）完善“雙師”隊伍建設機制

在市域產教聯合體建設過程中，教師是最關鍵的因素。能否實現校企人員的互聘互用，加大校企之間的人才流動速度，促進職業教育“雙師”隊伍建設是市域產教聯合體成功與否的重要標志。職業院校應該充分借鑒企業用人制度的優勢，建立可進可出的優勝劣汰機制，在聯合體中實現校企文化融合，消除雙方客觀存在的文化差異。國家應制定職業院校和應用型高校兼職教師資格標準，為通過考核的企業兼職教師頒發資格證書。企業可利用新一代信息技術優勢，實現工業互聯網與職業院校網絡教學平臺的相互嵌入，建設基于5G 通信技術和虛擬現實技術的混合式實習實訓基地，實現企業人員和學校人員的密切合作、設備和技術資源的交互利用。產業園區征收的教育費附加應優先用于產教融合專業組織，為教師隊伍建設和公共實訓基地建設提供保證。

（三）完善人才培養質量保障機制

技術技能人才是否適合產業發展需求，企業最有發言權。市域產教聯合體應該將人才培養質量作為重中之重，建立專門機構監督和指導人才培養全過程。當前，市域產教聯合體的重要任務就是在教育行政部門的統籌指導下，科學制定職業學校的專業設置標準、教師資格標準和課程教學標準，實現生產技術標準與教育教學標準的對接。政府相關部門也要緊密合作，制定示范性產教融合產業園區評價標準，形成市域產教聯合體高質量發展的底層邏輯。