萬 欣,潘焌南,張子霞,張 怡

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

長江三角洲地區包括蘇浙滬皖三省一市,是中國河網湖群最密集的區域之一,涵蓋了長江流域中下游、淮河流域中下游、東南諸河浙皖地區以及太湖流域全域[1]。作為區域一體化發展的重要示范區,長江三角洲的經濟建設與社會發展取得了巨大的成就,對服務全國大局、帶動周邊發展做出了重要貢獻。然而,由于經濟長期粗放式增長、污染工業高度聚集、協同治污不力等原因,長江三角洲地區河湖污染、近海污染和跨界污染突出,是水環境污染最為嚴重的區域之一[2]。迄今為止,長江三角洲地區已出臺系列水環境政策,如《江蘇省水污染防治條例》《浙江省地下水污染防治實施方案》等。根據《生態環境狀況公告》顯示,2011—2021年長江三角洲地區地表水Ⅲ類及以上水質斷面占比均值從53.2%提升到86.5%;而地下水水質雖然整體向好,但截至2021年地表水Ⅲ類及以上水質斷面占比不足50%。由此可見,政策工具的運用顯著改善了水環境質量,但由于生態環境治理的動態性、長期性和跨界性,政策體系的優化與完善仍然面臨諸多壓力和挑戰。

目前,一些學者通過構建PMC模型或其他多維評估框架對環境政策進行研究,如楊明一等[3]從政策目標、工具和執行者3個維度分析了蘇浙滬對太湖流域政策的差異性;Khan等[4]基于“ideas,institutions,and interest”三維框架比較了印度與韓國的水環境政策。一些學者則運用雙重差分、多元回歸等統計方法分析了政策規制的效果,如研究畜禽養殖污染防治政策對污染排放的影響[5]、環境政策對可再生能源技術創新的作用[6]以及政策工具對區域綠色創新的影響[7]等。近年來,隨著政府信息的公開化以及信息技術的發展,政策文本研究逐步受到相關學者的關注。一些學者采用定性分析法總結環境政策的內容和思想結構,從宏觀層面把握相關政策體系的結構與演進過程[8-9]。在定量研究中,針對政策文本計量分析,相關學者利用文本挖掘、數據分析等新方法和新工具統計政策文本的結構要素,分析政策中的隱含關系或特征,這些要素涉及主題詞頻、發布機構、發布時間和參考關系等[10]。例如:裴瑞敏等[11]將科技人才政策劃分為5個階段,分別分析了政策主題和發布主體的變遷過程;劉玉強等[12]從政策主體、類型和力度3個維度探究了科普政策的基本特征,并繪制了政策主體協同關系圖譜;文禹衡等[13]結合扎根理論和CiteSpace計量工具,從領域、時間等多視角分析了數據確權政策和科研論文的協同情況。

從現有文獻來看,環境政策研究主要集中于政策效力和效果的評價,缺少對海量政策文本數據的利用和分析。雖然文本處理技術的發展極大地推動了政策文本的研究,但相關研究仍以定性分析為主,高度依賴研究者的實踐經驗和分析能力,缺少對水環境政策發展趨勢及特征的定量分析。在政策文本計量分析中,政策主題和發布主體是最常被關注的政策結構要素,但相關文獻往往分別探討各要素的演進特征,而忽略了發布主體與政策主題之間的聯動性。

因此,本研究基于長江三角洲地區2005—2021年的水環境政策,利用潛在狄利克雷分布(LDA)模型和社會網絡分析(SNA)模型對政策文本數據進行結構化處理,分階段提取政策主題,并建立發文部門之間以及部門與主題之間的網絡關系,對政策文本進行計量分析,以揭示長江三角洲地區水環境規制現狀、存在的潛在問題及發展趨勢,為優化區域水環境政策體系、提高政策過程協同性提供支撐。

1 研究框架

1.1 數據來源

為了全面檢索長江三角洲地區發布的與水環境治理和保護相關的政策文本,以“水環境”“水污染”“水治理”“水保護”“河流治理”“河流污染”“河流保護”“湖泊治理”“湖泊污染”“湖泊保護”等為關鍵詞,在北大法寶、萬方數據等數據庫中,設定時間跨度為2005—2021年,檢索省級人大及其常務委員會和省級人民政府及其下屬部門發布的相關法律、法規、辦法等各類文件。經過初步檢索,得到451項與所研究主題相關聯的政策文本。進一步對政策文本的內容進行研讀,剔除核心內容及措施、手段與主題相關性較低的政策,如具體規定專項資金使用方法、水環境工程施工管理要求等政策文本,最終得到與水環境治理和保護密切相關、且滿足分析要求的132項政策文本。

以2015年中央政治局常務委員會通過的《水污染防治行動計劃》(俗稱“水十條”)為時間節點,將篩選保留的132項政策按其發布時間劃分為兩個階段,即2005—2014年發布的政策劃歸為第一階段,2015—2021年發布的政策則劃歸為第二階段。兩階段的有效政策數量分別為68項和64項。

1.2 研究方法與框架

在政策篩選與階段劃分的基礎上,對政策文本數據進行主題和網絡建模分析,研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架

LDA模型是文本主題識別及分類的常用方法之一,能夠穩定處理長文本數據,具有良好的數據降維能力,適用于政策文本的潛在語義關系挖掘。因此,本研究采用Python語言實現LDA建模,提取政策文本中包含的主題,以分析水環境規制內容的重點及其分布。LDA模型本質上是一個由單詞層、主題層、文檔層組成的3層貝葉斯概率模型,假設語料庫中的文檔由多個主題組成,每個主題又由若干個相關詞語組成,則在一篇文檔中詞的概率分布P可表示為

P(ωm,n)=P(ωm,n|Zm,n=k)P(Zm,n=k)

(1)

式中:ω為詞變量;Zm,n為詞的主題分布;M為文檔的數量(m∈M);K為主題數量(k∈K)。

詞、主題和文檔之間的關系如圖2所示(Nm為每篇文檔的構詞數;θm為文檔-主題概率分布;φk為主題-詞概率分布;α、β分別為φk、θm的超參數)。

圖2 LDA模型原理

SNA模型以作為節點的社會能動者及其間關系的集合構建“社會網絡”,通過刻畫網絡的整體形態和特征,從“關系”角度研究結構問題,為分析政策主體的合作模式提供了適合的分析工具。SNA模型可從不同角度刻畫網絡結構特征,包括中心性分析、凝聚子群分析和核心邊緣分析等。中心性分析主要用來反映個人或組織在社會網絡中居于怎樣的中心地位;凝聚子群分析則主要分析社會網絡中具有相對緊密、經常或積極關系的行動者子集;而核心邊緣分析可區分網絡的位置結構,將網絡節點分為核心區和邊緣區。根據本研究的研究目的,采用凝聚子群分析中的n-派系分析法對所構建的部門-部門合作網絡進行分析,揭示部門之間聯合發文的模式與規律;進一步,對構建的部門-主題二模網絡進行核心邊緣分析,探究發文部門與政策主題在網絡中的結構位置關系。

2 模型構建與結果分析

2.1 基于LDA模型的主題分析

對有效政策文本數據進行預處理,包括分詞、剔除無意義詞等。分詞處理采用jieba分詞包。綜合百度停用詞表、哈爾濱工業大學停用詞表和四川大學機器智能實驗室停用詞表構建停用詞表,過濾政策文本中無實際意義的字或詞。

合理確定最優主題數是LDA建模的關鍵。首先根據困惑度計算結果初步確定最優主題數,困惑度值越低表示模型精準度越高。經計算兩階段困惑度值最低時對應的主題數均為7。其次,利用pyLDAvis對主題建模結果進行交互式調整和優化,最終確定各階段的最優主題數,得到的結果如圖3所示,圓圈越大代表該主題越重要,越分散代表主題的獨立性越強。由圖3可知,最終確定第一階段和第二階段的最優主題數分別為6和5。

圖3 LDA模型聚類結果

表1為兩個階段所包括的主題內容及對應的前10個關鍵詞。從表1可知,第一階段兩個最重要的主題都與農村相關,分別是農業水污染管控(主題1)和農村飲水安全(主題2)。農村水污染主要來自于農業生產和農村生活的面源污染,具有分散性、隱蔽性和隨機性等特點,與城鎮相比監管難度更大[14];同時,農村人口的飲水安全一直倍受挑戰,在國家農村飲水安全工程(2005—2015年)的引導下,長江三角洲各省市完善了農村供水設施,加強了對供水單位的管理,定期開展水質監測,解決了農村飲水困難的問題。城市污水處理(主題5)成效很大程度上取決于污水處理設施及配套管網的完善程度[15],因此相關政策主要致力于加強相關設施的建設、運行維護與監管。此外,長江三角洲地區是跨界水資源聯保共治的重點區域,實現水資源綜合利用(主題4)和流域水污染防治(主題6)在第一階段已成為政策的關注點。最后,作為我國最大的港口群所在地,長江三角洲地區船舶污染問題(主題3)突出且防治難度大[16],相關政策集中對船舶污水處理要求和標準等做出了規定。

表1 基于LDA模型的政策主題分析結果

第二階段,流域水污染防治和飲水安全仍是重要的政策議題。流域水污染防治(主題8)的關注點仍在于完善流域排污管理制度,但該階段政策目標更加明確,標準更加嚴格。為了落實“水十條”,長江三角洲地區通過將水污染治理成效納入政績考核、更新水污染防治技術目錄、定期公布水環境質量排名等方式,持續強化流域污染規制力度。與第一階段有所區別,飲用水(源)保護(主題10)主要聚焦于對飲用水水源地的保護。地下水管理(主題7)

和河湖管理制度(主題9)是該階段新出現的政策主題。河湖長制2008年在浙江省多城市試點,2016年起在全國推行,是源于河湖治理實踐的一項重大制度創新。江蘇省在農村河道管護(主題11)方面走在全國前列,2019年出臺了全國首個省級農村河道管理辦法,并結合河長制予以落實,建立了農村河道的長效管護機制。此外,長江三角洲地區有效打破了聯合治理的區域行政壁壘,2020年率先建立聯合河湖長制,將47個河湖納入重點跨界治理范圍,為全國水污染跨界協同治理起到了示范作用[17]。主題7是第二階段最重要的主題之一,說明相較于更易感知和測量的地表水污染,地下水污染近年來逐漸成為政策規制的重點[18],我國第一部關于地下水管理的專門行政法規——《地下水管理條例》于2021年正式出臺并實施。

2.2 基于SNA模型的網絡分析

2.2.1部門-部門

為了探究水環境政策主體之間的配合關系和規律,參考相關文獻[19-21],根據政府部門行政職能的不同,將發文部門分為地方國家權力機關和行政機關、行業主管部門、其他行業管理部門以及綜合管理部門4種類型,如表2所示。行業主管部門和其他行業管理部門是相對于關注的政策問題而言,在水環境治理研究中,行業主管部門包括水利及生態環境相關部門;其他行業管理部門則是指除了行業主管部門之外的行業性部門;綜合管理部門指在公共事務中擔任某方面職能的管理部門。需要說明是,2018年國家機構改革對部分部門進行了調整,本研究以2015年為界劃分兩個政策階段,為了方便對比分析,第一階段使用機構原名稱,第二階段統一使用機構新名稱。

表2 發文部門分類

基于SNA模型構建部門-部門合作網絡。具體處理方式如下:①提取每一政策的發文部門,并剔除未參與聯合發文的部門(如省人大(含常委會)、省人民政府等);②部門之間的聯合發文無方向之分,構建的網絡屬于無向子圖,因此對于多部門聯合發文的情況,兩兩之間記共現1次,如A、B、C三部門共同發文,則A與B、A與C、B與C之間各記共現1次;③匯總所有聯合發文情況,得到部門間的共現矩陣,據此繪制部門-部門網絡圖。隨后,對部門-部門網絡進行n-派系分析,n取值為1,即要求所形成的團體內所有發文部門之間均有聯合發文,從而保證團體內部門之間聯系的緊密性。由此繪制的兩階段部門-部門網絡圖,如圖4所示。

圖4 部門-部門網絡圖

由圖4可知,兩個階段的發文部門都形成了3個聯合發文小團體,且存在一定的異同。從網絡特征上看,兩階段均形成了網狀圖,表明水環境政策的制定不同部門之間配合度較高,保持著良好的合作關系。從數量上來看,第二階段聯合發文部門要多于第一階段,說明后期需要處理的問題更加復雜化和多元化,需要有更多的部門參與水環境政策的聯合制定。除此之外,第一階段中,財政廳(局)出現在全部3個發文小團體中,說明在該階段財政資金的撥付與使用是水環境治理的關鍵因素。第二階段,生態環境廳(局)出現在全部3個發文小團體中,說明該階段政策較多涉及生態保護修復與生態環境監測工作。

在兩個階段的6個發文小團體中,有5個符合“行業主管部門+綜合管理部門/其他行業管理部門”的聯合發文模式,說明在部門聯合發文的組合關系中,行業主管部門通常起主導作用,根據政策規制的具體問題,由綜合管理部門或其他行業管理部門共同參與。對于水環境規制,涉及的行業主管部門主要包括水行政主管部門和環境保護部門兩類,前者主要在水利規劃、水利工程管理、水資源管理等相關政策制定中發揮主導作用,而環境保護部門主要在水生態和水環境的規劃、治理、修復、監管和執法中發揮作用。值得注意的是,第一階段與行業主管部門聯合發文的是財政廳(局)、愛衛辦、發展和改革委員會等綜合管理部門,后者主要在財政資金、飲用水衛生監測、重大基礎設施綜合管理等方面提供支持。而第二階段與行業主管部門配合的主要是交通運輸廳(道路運輸管理局)、海事局、住房和城鄉建設廳(委)、農業農村廳(委員會)等其他行業管理部門,說明該階段政策涉及了更多的典型水污染行業,參與政策制定的主體更加行業化和多元化。

2.2.2部門-主題

根據不同部門對不同主題的發文情況,構建部門-主題關系網絡,具體處理方式如下:①根據LDA模型分析結果,提取各部門與關鍵詞共現次數,根據該部門發文中各關鍵詞是否出現進行賦值,如果出現,部門與關鍵詞的共現次數記為1,否則為0。②累加各主題內10個關鍵詞與部門的共現次數,將該值作為部門與主題的共現次數,得到部門與關鍵詞的共現矩陣,繪制部門-主題網絡圖。兩個階段的部門-主題網絡圖如圖5所示。在此基礎上開展核心-邊緣分析,識別水環境政策制定的核心部門和政策內容中的核心主題,結果如表3所示。

表3 主題網絡核心邊緣分析結果

圖5 部門-主題網絡圖

在部門-主題構成的二模網絡中,核心部門意味著該部門參與了更多政策主題的發文;類似地,核心政策主題往往涉及更多的發文部門。從發文部門看,兩階段的核心發文部門完全一致,而第二階段參與政策制定的邊緣部門更加多元。核心部門主要包括省人大(含常委會)、省人民政府、環保廳(局)、水利廳(水務局)等國家地方權力和行政機關以及行業主管部門。他們發布的政策多為法規性和規劃性文件,綜合性、規制性較強,在發文部門中通常起到宏觀指引作用。相比于核心部門,邊緣部門通常僅參與與其職能相關的個別主題政策的制定。從兩個階段的邊緣部門來看,第二階段的邊緣部門更加豐富多元,這與發文團體的分析結果一致,并且該階段資源規劃、綠化市容、科技創新等方面行業管理部門的參與明顯增多,說明該方面政策內容涉獵較多。

兩階段大部分核心政策主題的制定由核心部門參與。值得注意的是,流域水污染防治這一政策主題涉及的發文部門在兩階段有所不同。第一階段參與部門涉及表2中的所有四類部門;第二階段,流域水污染防治相關政策主要由省人大(含常委會)、省人民政府、生態環境廳(局)和水利廳(水務局)制定和發布,而綜合管理部門和其他行業管理部門則被規定對具體條款的執行負責。這一變化是由于后期出臺了更多法規性、綱領性的政策文件,如2020年蘇浙滬聯合出臺了《長江三角洲生態綠色一體化發展示范區重點跨界水體聯保專項方案》,2015—2016年蘇浙皖三省相繼出臺了水污染防治工作方案、行動計劃等。

3 結 論

a.第一階段水環境政策集中在城市、農村、流域水污染防治及飲水安全等相關主題上,第二階段既有對前期重要政策議題的延續和加強,也有如河湖管理和地下水管理等新政策主題的出現。如何解決早期片面追求經濟發展導致的水污染問題,一直是長江三角洲乃至全國水環境規制的重要議題,農村水污染、地下水污染等問題是近期及未來水環境規制的重點。鄉村環境治理嚴重滯后于城市,農業面源污染已成為主要污染負荷來源,未來水環境規制應加強對化肥、農藥、畜禽糞便等常見農業污染源的閉環管理,強化農業廢棄物資源化利用的激勵與扶持政策,打造生態農業循環發展產業鏈。近年來,國家高度重視地下水管理,已初步建立國家級自動監測網絡,但地下水污染隱蔽性強,延時性和不可逆性突出,相關政策應持續統籌各級地下水環境監測網的建設、運行維護和管理,建立區域性的“雙源”監控體系,制定地下水污染防治技術規范類文件,提升地下水環境監測數據儲備、風險識別、預測預警和管控修復能力。

b.從發文部門的合作關系來看,兩階段各形成了3個聯合發文小團體,以“行業主管部門+綜合管理部門/其他行業管理部門”為典型的聯合發文模式,且第一階段與行業主管部門配合的主要是綜合管理部門,而在第二階段配合更多的是其他行業管理部門。政府聯合發文模式在實踐中比較常見,它拓展了政策適用領域,減少了政策之間的重疊和沖突,可提高政策制定效益。兩階段發文模式的演化表明,隨著水環境治理廣度、深度的不斷加強,主管部門需要更多跨行業、跨部門的協調來完成政策的制定。實際上,現行行政管理體系將政府權限限定在所在行政區域內,同一行政級別的部門之間僅通過平等協商和共識決策開展聯合發文,不具有高層次的任務分配權和指揮權,牽頭部門工作往往較難落實。對于以跨域流動為特征的環境治理,需要搭建一種新型區域合作關系,通過設置統一的主管機構橫向組合管轄權力,明確政策決策權限歸屬,基于應急聯動、聯合執法、信息共享等方式,形成制度機制、區域利益、主體結構一體化的區域生態環境治理新格局。

c.從部門與主題的關聯性來看,兩階段的核心發文部門一致,并且核心政策主題通常涉及核心部門的參與,而兩階段對于流域水污染防治涉及部門的差異體現了政府對跨區域環境治理理念和方式的進步。兩階段的核心發文部門與規制主題具有穩定的對應關系,說明自“十一五”我國將環境保護與經濟發展放至同等戰略地位以來,水環境政策的關注點和政策主體未發生明顯變遷,政策制定具有較好的連貫性和穩定性。對于流域水污染防治,發文部門的演變表明,近些年政策的綜合性逐漸增強,符合該主題的發展特征和要求?，F階段流域污染以排污治理為主,尚處于機制、體制改革階段,缺少法律位階更高、規劃性和體系性更強的政策,未來需要在規劃管理、生態保護、要素流動、公共服務、執法監管等方面進行政策創新和突破,加強跨界水體聯防聯控、跨界生態補償、水環境數字化建設等方面有效政策的出臺,為跨區域、跨流域水環境治理提供可復制、可推廣的政策成果和經驗。