新時代國企經濟責任審計方向和思路探討

高成盛

摘?要：經濟責任審計是監(jiān)督國企領導干部勤勉忠誠履職的有效手段，關系著國有資產的安全和領導干部的選拔考核，歷來都備受重視，相關的政策法規(guī)要求不斷完善。從黨的十八大開始，隨著中國特色社會主義進入新時代，經濟高質量發(fā)展成為全社會共同的訴求，黨和國家對審計提出了新的要求。文章從經濟責任審計的基本概念入手，論證其必要性和重要性，剖析當下國企經濟責任審計面臨的主要問題，提出新時代背景下國企經濟責任審計的方向和思路。

關鍵詞：新時代；國企；經濟責任審計

中圖分類號：F239.47文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）35-0195-04?

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.195

1?經濟責任審計概述

1.1?基本概念

在我國，經濟責任審計是指對黨政機關、事業(yè)單位、國企領導干部在任職期間的責任履行過程和結果進行審計評價。新時代我國經濟責任審計不僅包括對領導干部在任職期間所管轄的單位或部門相關財務收支和“三重一大”事項的合規(guī)性、合理性和效益性審計，而且要注重評價其對我國經濟方針政策、決策部署和社會責任等的落實執(zhí)行情況。

國企的領導干部范圍包括董事長、總經理、財務負責人以及其他重要業(yè)務領域的高級管理人員。我國對國企領導干部實行任期制，通常領導干部任期結束后或者調離崗位時，需要經過企業(yè)內部審計部門或政府審計部門實施經濟責任審計。近年來，隨著監(jiān)管部門的新規(guī)發(fā)布，越來越多的國企開始實施領導干部任職中的經濟責任審計，對下屬子企業(yè)的主要負責人開展定期輪審，提高審計的時效性，強化領導干部履職過程監(jiān)督，提高履職效能。

1.2?必要性

1.2.1?國家治理要求

審計作為國家治理的組成部分，在我國市場經濟改革過程中發(fā)揮著重要的作用，受到黨和國家的高度重視。從黨的十八大開始，中國特色社會主義進入新時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平需要進一步提升，這對我國審計工作提出了更高的要求，尤其是對領導干部的經濟責任審計，亟須重點加強。

2019年中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布了《黨政領導干部和國有企事業(yè)單位主要負責人經濟責任審計規(guī)定》，確立了新的審計指導思想，規(guī)范了審計過程，明確了審計評價內容，調整了責任類型，完善了監(jiān)督糾錯機制，將黨和國家在新時代對審計的新部署、新要求通過制度化落實到經濟責任審計當中。

1.2.2?受托責任制下的必然選擇

受托責任制誕生于企業(yè)所有權與經營權分離，由于企業(yè)規(guī)模擴大，單靠所有者的力量無法支撐經營，因此便出現(xiàn)了職業(yè)經理人，受所有者的委托負責經營管理。我國實行的是公有制為主體的市場經濟體制。國有資產的產權屬于全民所有，但人民不可能全部都參與到國有資產的經營管理中，而是需要通過政府成立國企，并委托專門的負責人進行管理，如國企的董事長、總經理、財務負責人等，也即國企領導干部。這樣就形成了受托責任制，國企領導干部受人民委托進行國有資產管理。

正如所有企業(yè)的股東都需要通過考核來監(jiān)督自己的經理人履職一樣，國企的領導干部也需要接受監(jiān)督，國企經濟責任審計便因此而出現(xiàn)。無論是國企內部審計部門還是國家審計部門，他們都代表著全體人民的意志，通過監(jiān)督評價國企資產狀況、經營成果、現(xiàn)金流量等，清晰地界定被審計對象的經濟責任，促進國企領導干部廉潔敬業(yè)、規(guī)范執(zhí)業(yè)，保障國有資產安全，促進國民經濟良性循環(huán)。

1.3?重要性

1.3.1?保障國有資產保值增值

國有資產保值增值是國有資產管理的基本目標。作為國有資產受托管理人的國企領導干部，有責任制定科學合理的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和資產保值增值措施，建立并不斷完善企業(yè)國有資產管理制度，綜合企業(yè)利益和社會經濟效益，配置最優(yōu)資產組合，保護所管理國有資產安全完整，并且高效地組織國企穩(wěn)定實施生產運營，創(chuàng)造企業(yè)利潤，增加社會財富。

如何保證國企領導干部勤勉忠誠履職，而不會做出“逆向選擇”損害國有資產價值呢？這就需要建立有效的權力制約和監(jiān)督機制。國企經濟責任審計通過相對獨立的視角，一方面，對國企領導干部的履職情況進行評價，發(fā)現(xiàn)其在任職期間所做的經營管理決策中不合規(guī)、不合理的問題，調查經營管理中存在的舞弊和錯誤，考評企業(yè)戰(zhàn)略和經營指標達成情況，確保領導干部的權力始終處于監(jiān)督之下，形成對權力的制約，提高權力的透明度和公正性，保障國有資產的管理規(guī)范性。另一方面，綜合評判企業(yè)經營效率效果，提示企業(yè)領導干部在任職過程中的風險，為企業(yè)經營決策機制改善提出有效建議，形成對領導干部經濟責任的督促，為增強領導干部履職能力提供支持，更好地促進國有資產保值增值。

1.3.2?領導干部選拔考核依據(jù)

我國對國企領導干部的選拔考核是按照自上而下的方式進行，國企需要接受黨的全面領導，同時要接受同級人民政府、國資監(jiān)管部門以及上級企事業(yè)單位等管理。根據(jù)我國法律規(guī)定，國有獨資企業(yè)的總經理、副總經理、總會計師和其他企業(yè)負責人，國有獨資公司的董事長、副董事長、董事，均由國資監(jiān)管部門任免。國有控股的公司派出的董事、監(jiān)事人選，由國資監(jiān)管部門推薦。任免和推薦的人選必須經過黨委會前置審議。國企的領導干部定期（至少一年一次）向上級黨委、上級單位和國資監(jiān)管部門述職，接受上級考核。

除少部分國企進行了職業(yè)經理人試點改革之外，大多數(shù)國企的領導干部仍擁有行政級別，在任期屆滿或特殊情況下，能夠在黨政機關崗位和企事業(yè)崗位之間互相調動。這對國企領導干部提出了不同于普通企業(yè)負責人更高的任職要求，不僅要經營管理水平過硬，而且要有更高的眼界、更大的格局，具備戰(zhàn)略眼光和大局意識，能夠有效落實黨和國家的重要方針政策，承擔更多社會責任，將國企的經濟職能和社會職能充分發(fā)揮。因此，國企經濟責任審計結果將直接作為領導干部調任、升降的依據(jù)，對干部的綜合素質進行獨立評價，從而提高黨的執(zhí)政能力、政府行政水平和企業(yè)的經營效能。

2?國企經濟責任審計面臨的問題

2.1?范圍過于集中在財務收支

財務收支是經濟責任審計中的重點，因為它直接涉及資金。資金管理的規(guī)范性極其重要，稍有不慎就會有漏洞可鉆。因此，很多審計人員在實施經濟責任審計時，首要想到的就是財務收支，而被審計對象在接受經濟責任審計時，往往首先想到的也是財務收支，畢竟“錢袋子”過于敏感，無數(shù)領導干部曾因為“手不干凈”而身陷囹圄。

將財務收支作為經濟責任審計重點，對風險導向型審計來說本無可厚非，但是如果審計重點過于集中，反而會出現(xiàn)疏漏。作為被審計對象的領導干部，往往對業(yè)務和財務都相對精通，賬務上出現(xiàn)明顯紕漏的可能性非常小，尤其是大額的往來更是很難發(fā)現(xiàn)端倪。而真正隱藏在賬務背后的業(yè)務實質、商業(yè)邏輯本應該成為審計關注的重點，反而會被淹沒在刺激感官的數(shù)字中。

2.2?方式未與時俱進難以深入

當下很多國企正在進行數(shù)字化轉型，各種信息系統(tǒng)將業(yè)務流程從線下轉移到線上，風險將變得更加復雜和隱蔽。由于審計部門的價值很難通過量化體現(xiàn)，國企對審計的數(shù)字化投資優(yōu)先級便不會很高。整個審計流程的各個環(huán)節(jié)都是線下操作；審計手段仍然是訪談詢問、抽查資料、實地清盤等；所用的計算機軟件除了辦公軟件以外，其他的輔助工具幾乎看不到。

這種傳統(tǒng)的線下審計方式顯然已經越來越無法適配國企的管理實際。經濟責任審計作為一種時效性要求很高的審計類型，審計人員必須在較短的時間內完成所有審計工作。但是國企的領導干部任期跨度少則一年，多則數(shù)年，其間發(fā)生的業(yè)務類型繁雜、數(shù)量巨大，即使可以通過業(yè)務系統(tǒng)查看而不必翻閱大量紙質資料，可如果沒有數(shù)字化手段作為支撐，審計工作很容易流于表面，質量難以保證。這不僅不利于經濟責任審計目標的達成，而且會損害審計的權威，破壞對國企領導干部監(jiān)督評價機制的有效性。

2.3?先離后審或不離不審情況突出

前文提到，在國企的實際經營管理中，由于領導干部的選拔和調任通常很難預知，即使在任期制的情形下，受多種因素的影響，國企領導干部可能隨時出現(xiàn)調整，這就導致經濟責任審計往往是在領導干部已經離任后才開始實施。或者某些領導干部的任期相當長，其間從未做過經濟責任審計，只在離任時才做一次。

無論是領導干部先離后審，或者是不離不審，這都會損害經濟責任審計的質量。在先離后審的情況下，領導干部已經離開了原國企單位，所有問題的認定、責任界定都很難落實，即使有問題需要整改，也只能是繼任者承擔，所以經濟責任審計只能變成例行公事。在不離不審的情況下，一旦領導干部任期過長，那么審計工作量就會非常大，而由于審計方式又相對落后，即使在領導干部尚未離任前，短暫的時間內也很難有所發(fā)現(xiàn)。因此，這兩種情況下的經濟責任審計除了滿足程序上的合規(guī)性要求外，無法監(jiān)督評價國有資產保值增值成效，也無法為領導干部的選拔考評提供依據(jù)。

2.4?成果應用不足或追責力度不夠

經濟責任審計的對象是人，審計成果更多需要用到對人的評價方面，但是存在先離后審或不離不審的情況，導致審計成果難以應用。而且因為審計機構只能進行評價不能追責，如果審計成果對被審計對象不利，對相關責任人的追責很可能延后，時效性不足導致追責力度不夠。

當前大多數(shù)國企在實際執(zhí)行中，將領導干部的經濟責任審計都作為一項例行公事。因為上級部門在做出領導干部離任和調任的決策時，經濟責任審計尚未結束，所以審計結果對干部任命的決策影響很有限，后續(xù)的審計結論更多是作為對領導干部綜合評價的一項因素。但由于領導干部已經履職新崗位，舊的評價只是作為參考。另外，2018年國務院國資委發(fā)布《中央企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究管理辦法》，要求國企參照執(zhí)行，但因為審計缺少紀檢監(jiān)察機關的協(xié)同，導致領導干部的違規(guī)責任難以被發(fā)現(xiàn)和追究。

3?經濟責任審計方向探究

3.1?關注國家經濟政策方針和發(fā)展規(guī)劃的落實

2021年中央審計委員會和審計署發(fā)布了《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《審計規(guī)劃》），這是中央審計委員會成立后發(fā)布的第一個審計工作發(fā)展規(guī)劃，對發(fā)揮好審計監(jiān)督作用具有重要意義。其中第十二條經濟責任審計部分提出：“重點關注貫徹落實黨和國家重大經濟方針政策和決策部署，地區(qū)（部門、單位）重要發(fā)展規(guī)劃制定、執(zhí)行和效果。”

“十四五”規(guī)劃是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年計劃，國企作為我國市場經濟中的主要構成實體，是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃經濟目標和《二〇三五年遠景目標》的主要力量。因此，新時代國企經濟責任審計方向需要重點關注領導干部對國家經濟政策和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的落實情況。即企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、路徑選擇、重大決策等是否與黨和國家的部署方向一致，政策和規(guī)劃是否轉化為具體的任務舉措在實際經營管理過程中執(zhí)行。

與過去相比，國企經濟責任審計需要站在更加宏觀角度，從是否有利于國家治理和社會經濟發(fā)展層面評價領導干部的履職過程和結果，這要求審計人員必須要加強對國家方針、政策和戰(zhàn)略部署的研究學習，并在實際工作中踐行。

3.2?關注國企戰(zhàn)略市場化和經營效能提升

企業(yè)是以盈利為目的的經濟組織，國企雖然承擔著諸多經濟和社會責任，但主要目的仍然是獲得盈利，否則國企將無法生存，社會財富也將無法增加。自二十世紀九十年代市場經濟改革開啟后，近三十年的時間國企一直在不斷改革，讓自身更加適應市場經濟的發(fā)展規(guī)律。

然而很多國企在改革的過程中“計劃”的典型特征遲遲無法去除，規(guī)模越大越僵化，收入越高虧損越嚴重，一旦失去壟斷地位便江河日下。這在某種程度上可能是由企業(yè)本身的業(yè)務特性決定，但更重要的是企業(yè)的領導干部思路轉變過慢或者從未發(fā)生轉變。

審計方向必須從商業(yè)角度進行評價，一方面，要關注國企在戰(zhàn)略決策中對市場的判斷，即企業(yè)的目標客戶是誰，客戶的需求是什么，自身的產品和服務能否滿足客戶需求，產品、服務、商業(yè)模式與競爭者相比是否有優(yōu)勢等。另一方面，要關注企業(yè)的管理機制，即業(yè)務架構是否符合企業(yè)愿景和戰(zhàn)略、組織機構設置是否層次分明權責清晰、流程架構能否快速響應市場變化和客戶需求等。

戰(zhàn)略市場化和經營效能提升能夠直接評價國企領導干部的商業(yè)思維和經營水平，反映了其對市場化和企業(yè)運營的本質理解，同時也對審計人員提出更高的要求，必須強化對業(yè)務邏輯的掌握，從經營角度去看待業(yè)務和實施審計。

3.3?關注領導干部任中經濟責任履行情況

《審計規(guī)劃》第十二條提出要求：“科學制定經濟責任審計計劃，以任中審計為主。”針對前述的先離后審、不離不審導致國企經濟責任審計流于表面的問題，該條規(guī)定將經濟責任審計的實施節(jié)點放在領導干部任中，能夠大大提高審計的深度和質量，保證審計監(jiān)督效果。

由于目前我國法律法規(guī)中并沒有明確規(guī)定國企領導干部經濟責任審計的實施時點，而先審計再離任在實際執(zhí)行中也存在一定的難度，所以國企可以探索建立任中經濟責任審計機制，將審計時點從離任后提前到任中，定期實施。這在新時代下具有重要意義，從宏觀角度，可以及時了解、掌握領導干部對國家方針、政策和戰(zhàn)略部署的落實進展，及時發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行中的偏差并予以糾正，而不至于到任期結束后積重難返。從微觀角度，不僅能及時評價領導干部履職的合規(guī)性和任期內財務收支方面的合規(guī)性，更能充分評價國企的運營效能，促進國企經營管理改善。

與離任審計不同，任中經濟責任審計需要大大增加審計的深度和廣度，需要從更綜合的層面對領導干部的履職情況進行評價，這要求審計人員必須轉換思維，精進技能，更加貼近業(yè)務，才能做出高質量的審計成果。

4?經濟責任審計思路探索

4.1?堅持“三個區(qū)分開來”客觀界定責任

2020年習近平總書記在中央紀委四次全會上首次提出紀委工作要做到“三個區(qū)分開來”。2021年的《審計規(guī)劃》中第十二條提出：“認真貫徹落實‘三個區(qū)分開來’要求，考慮歷史情況，著眼長遠發(fā)展，準確界定責任，力求審計結論客觀公正、問題處理實事求是，鼓勵探索創(chuàng)新，支持擔當作為。”新時代國企經濟責任審計工作中須將“三個區(qū)分開來”作為責任界定的原則。國企領導干部既承擔著經濟責任，同時又承擔著政治責任，履職需要同時兼顧靈活性和穩(wěn)定性，因此在對其進行經濟責任審計時，要對發(fā)現(xiàn)的問題結合實際情況進行判斷，不能搞“一刀切”。允許領導干部在探索新領域、新市場、新路徑中有過失，理解并包容領導干部為了企業(yè)發(fā)展而做的冒險性嘗試，但是也要堅決追究明知故犯、肆意妄為、以權謀私的違法違紀行為。

4.2?加強對審計期間業(yè)務效能的評價

對于企業(yè)而言，合規(guī)固然重要，但企業(yè)發(fā)展壯大必然需要提高業(yè)務效能。在以往受制于審計的時間問題，無論是先離后審還是不離不審，都側重于關注合規(guī)性問題。如果實行任中經濟責任審計制，在審計時間較為充足的前提下，應當加強對業(yè)務效能的評價。

具體而言，審計人員要從業(yè)務出發(fā)，將每項業(yè)務從客戶導入到最終價值交付全流程作為一個審計樣本，通過與過去比較、與目標比較、與競爭對手比較，評估企業(yè)的客戶結構是否優(yōu)化，是否取得與戰(zhàn)略客戶的合作，產品或服務的質量、結構是否更具競爭力，交付效率和客戶滿意度是否提高，業(yè)務和職能部門的協(xié)同性是否提升，以此來評價國企領導干部履職期間業(yè)務運營的效能，更加科學地衡量其經濟責任的落實質量。

4.3?審計公開拓寬線索來源強化成果落實

國企的領導干部作為國有資產的受托管理人，其履職行為應當接受國企全體干部職工和廣大人民群眾的監(jiān)督。而由于審計的敏感性，很多國企領導干部在接受經濟責任審計時，未能公開監(jiān)督渠道，審計成果落實情況更是難以獲知，而僅憑借審計人員薄弱的力量在短時間發(fā)現(xiàn)重要問題并推動整改落實是很困難的，所以國企應當公開監(jiān)督渠道，借助公眾監(jiān)督力量提高審計質量，保證審計成果落實。國企經濟責任審計在正式立項時可以在企業(yè)內或面向社會公眾發(fā)布公告，要求被審計對象公開述職，同時設立投訴舉報信箱和電話，鼓勵企業(yè)干部職工和社會公眾參與監(jiān)督。一是可以獲取被審計對象的違法違規(guī)或履職不當?shù)男袨榫€索；二是可以監(jiān)督被審計對象的工作，保證規(guī)范審計；三是可以將審計成果公之于眾，公眾共同監(jiān)督被審計對象和國企的整改落實情況。

4.4?建設數(shù)字化審計平臺提高審計效率

所謂“工欲善其事，必先利其器”，前文已經論述過缺少數(shù)字化手段支持的問題，這是制約國企經濟責任審計質量和效率的短板。2021年《審計規(guī)劃》提出：“全面貫徹落實習近平總書記關于科技強審的要求，加強審計技術方法創(chuàng)新，充分運用現(xiàn)代信息技術開展審計，提高審計質量和效率。”因此廣大國企應當重視對審計數(shù)字化平臺建設。

數(shù)字化審計平臺建設應當分四步走。第一步，實現(xiàn)審計項目管理線上化，通過系統(tǒng)控制項目進度，復核項目質量；第二步，審計平臺與業(yè)務平臺聯(lián)通，通過審計平臺可以直接抓取業(yè)務數(shù)據(jù)，實施抽樣測試；第三步，實施企業(yè)數(shù)據(jù)管理，建立企業(yè)數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一企業(yè)數(shù)據(jù)結構、傳輸口徑，剔除重復和無價值數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)質量；第四步，智能化審計技術開發(fā)，利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術，輔助進行風險識別、線索追蹤、成果復核等。

5?結語

新時代、新期望，審計人員須充分理解國家政策和戰(zhàn)略部署的內涵，深入研究國企業(yè)務運營邏輯，積極探索新的審計方向和審計思路，力求達到更高水平的審計監(jiān)督質量，促進國企持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

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