數字法治視角下數據要素治理體系制度研究

黃雨欣,張玥萌

(武漢理工大學 法學與人文社會學院,湖北 武漢 430070)

0 引言

黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為生產要素參與市場分配。2020年中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》,明確提出加快培育數據要素市場。數據要素不同于傳統生產要素的可復制性、可流通性特征,意味著數據可廣泛用于社會經濟各個領域,與傳統生產要素深度融合,甚至取代傳統生產要素成為促進經濟發展的關鍵[1]。檢索北大法寶數據庫,截至2023年6月14日,共有14項法律、法規,28項部門規章和19項地方性法規動態涉及“數據要素市場化”的內容。其中,廣東省出臺全國首個數據要素市場化配置改革行動方案,并提出 “1+2+3+X”的數據要素市場化配置改革思路。

實踐中,數據要素作為兼具優化傳統行業生產方式、促進新興科技行業發展的基礎性、戰略性資源,已成為搶占數字經濟發展機遇的重要舉措。2016年美國政府發布《聯邦大數據研發戰略計劃》,實現了從發展戰略、法律框架到行動計劃的全面布局。歐盟委員會在2020年發布《歐洲數據戰略》。從我國大數據戰略的演進態勢來看,2015年黨的十八屆五中全會首次提出實施國家大數據戰略。2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》,構建一系列法律保障體系。由此可見,世界各國正在積極制定數據戰略,挖掘數據價值,發展數據經濟,培育數據要素市場,實施數據治理,加強數據安全保障。根據國際數據公司發布《數字化世界——從邊緣到核心》白皮書顯示,全球數據圈將從2018年的33ZB增至2025年的175ZB,屆時中國數據圈將成為全球最大的數據圈[2]。從發展態勢來看,我國數據要素市場正在形成包含數據交易主體、數據交易手段、數據交易中介和數據交易監督在內的“四位一體”的發展格局,但面臨數據確權、數據定價等難點。近年來,我國數據要素的產生速率明顯增加,隨著數字經濟不斷增長,釋放數據要素的潛在價值成為推動數字經濟發展的動力[3]。我國構建數據要素市場的環境和條件已基本具備,但數據要素市場化配置亟待優化,數據要素治理體系亟待完善。本文通過對數據要素市場環境和數據要素市場化制度文件進行分析,對構建有效合理的數據要素治理體系以及相關制度政策進行研究。

1 研究綜述

要素市場化配置是市場決定資源配置的前提和實現形式。從基本條件來看,要素市場化配置有兩個要求:一個是要素流動沒有任何人為障礙,尤其要打破要素配置的行政審批制度;二是為要素自由流動提供順暢的通道,尤其是發達的金融通道[4]。伴隨著人類生產方式的演變和信息技術發展,數據已成為經濟數字化生產方式的關鍵生產要素,需要通過市場化方式實現流通規范有序和配置高效公平。國內外研究集中在數據資產價值屬性(公共數據、社會數據),數據資源整合與流通,數據安全監管等方面。

國內學者研究主要聚焦數據要素的價值化、資本化、市場化以及證券化等不同維度。隨著數字治理應用場景不斷升級,我國數據要素市場化配置形成3種模式,包括政企合作精準治理模式、產學研合作協同治理模式和數據交易迭代治理模式[8]。數據要素市場化配置進程是先賦予數據要素屬性,將數據作為生產要素之一,而后投入市場進行市場化配置的疊加過程,關鍵在于賦予數據以商品屬性,發揮市場配置的決定性作用,推動數據流通向開放、共享模式轉型過渡。

綜上所述,國內外學者針對數據要素市場化配置的內涵解構、價值屬性、運行模式、改革瓶頸以及實現路徑等進行研究,涵蓋經濟學、管理學、法學等不同學科領域。但總體而言,現有研究有進一步拓展的空間,對數據要素治理機制及政策制度層面的研究較少,對數據安全保護機制、數據資源整合與流通機制、數據收益分配機制及數據權屬確立等的研究較少。

2 數據要素市場發展現狀

我國數據要素市場主要由政府主導建立的大數據交易中心和企業主導的數據服務平臺構成[9]。《2022年數據交易平臺發展白皮書》顯示,截至2022年8月,全國已成立44家數據交易機構,主要集中在華東、華南、華中地區,形成通過收取交易手續費創收的傭金模式、通過收取會員費創收的會員制模式和增值式交易服務模式等多種盈利模式。由此可見,國內已形成了一批集中式、規范化的數據交易場所,隨著數據要素市場化進程不斷推進,數據交易過程中如何確定數據產權、平衡數據流通和個人隱私保護,如何確立數據定價機制、提高數據交易活躍度成為數據要素治理亟待解決的問題。

2.1 大數據交易中心

政府主導建立大數據交易中心秉持“政府指導、國有控股、企業參與、市場運營”的原則[10],如表1所示,其數據來源主要包括政府公開數據、數據供應方提供的數據等,主要提供公開政務數據供給、增值、保障等服務,利用政府公信力為交易中心提供信任背書,構建整體交易規則和標準體系,為數據交易提供規范化指導與約束。例如貴陽大數據交易所投資重整后由國資100%控股,于2022年5月發布數據流通交易規則、數據商準入指南、數據交易安全評估指南等一系列配套交易規則。在數據交易方面,貴陽大數據交易所對數據產品授予認證證書,通過協議定價、拍賣定價、集成定價等多種定價模式為數據交易提供確權、定價的解決方案;在平臺建設方面,通過升級數據流通交易平臺實現原始數據“可用不可見”、數據產品“可控可計量”、流通行為“可信可追溯”,面向全國提供服務[11]。截至2022年11月,貴陽大數據交易所已集聚390個交易主體,上架495個產品,累計交易額達16 398萬元。但政府主導建立的大數據交易中心存在數據價值相對較低、服務模式較單一等問題,由于該類平臺主要依賴于公開政務數據的社會效益,缺乏有效的商業模式和盈利機制,難以滿足多元化的數據需求與應用。

2.2 數據服務平臺

企業主導建立數據交易平臺多以盈利為目的,產品針對性強,根據股東類型不同可分為大型互聯網企業派生和數據服務商兩種類型,如表1所示,其數據來源主要包括企業內部數據、網頁爬蟲數據等。前者依靠母公司龐大的數據資源建立的數據交易平臺,主要提供數據分析、挖掘、應用等服務。例如京東萬象依托京東集團在數據資源、數據技術和人工智能領域的積累,不僅擁有豐富的電商數據、物流數據、用戶行為數據等多維度的數據資源,而且具備強大的數據處理和分析能力,可通過數據清洗、建模等技術手段為用戶提供高質量的數據產品與解決方案。后者其主要采用全程參與數據產業鏈的“產供銷”一體化模式,同時承擔數據采集方、需求者、供應者、分析者、服務商等角色,全程參與數據產業鏈[12]。例如深圳視界信息技術有限公司自主研發的數據共享與交易平臺——數多多,該平臺通過網頁爬蟲技術和數據供應方提供方式整合和開放包括行業報告、市場調研、企業名錄等各類數據包,為客戶提供數據購買、出售、定制等服務。由此可見,企業主導數據服務平臺數據資源豐富,服務領域寬泛,但該類平臺也存在交易規則不健全、數據產品和服務定價不透明、數據隱私保護和安全防護措施不完善等問題[13],亟需建立健全數據治理機制,保障數據使用的合法性與規范性。

3 數據要素治理機制

數據要素治理體系作為數字法治的重要組成部分之一,其總體體系結構尚處于萌芽階段,培育數據要素市場過程中面臨著數據安全難保障、數據流通難規范、數據監管難落實等問題,如何構建切實可行的治理機制成為亟待解決的關鍵問題。本文從“安全-流通-監管”3個維度,圍繞現實的頂層設計,對數據要素治理體系的治理機制提出建議,旨在構建數據分級安全保護、數據要素市場培育機制、提高監管效率的治理機制。

3.1 數據要素分級保護機制

從“政府-企業-社會”三方入手,構建三方聯合的數據分級保護機制。以政府為主導,有效引導群眾的數據保護意識,完善數據要素保護法律法規,明確責任主體,建立分級分類安全保護機制,建立數據開放清單,對數據進行分級分類劃分,并及時公示公布,從而明確可流通數據范圍,確保數據在流通過程中的安全性,為數據流通和交易營造良好的市場環境,推動數據要素市場安全保護機制建設;企業應積極響應政府引導,主動參與數據要素市場化建設,積極學習相關法律法規,了解企業在運營過程中,可能會涉及的可利用和交易的數據分級管控情況,主動承擔相應的法律責任與社會責任,健全企業自身管理機制,對數據采集、數據使用、數據交易等環節嚴格把關,積極嘗試公開部分數據,打破數據壁壘,促進數據安全流通。在社會層面,一方面應制定相應的行業標準,從源頭對數據進行安全保護,健全行業標準體系;另一方面需要做好安全保衛工作,充分發揮社會監督作用,利用面向社會開放的反饋投訴通道對數據安全進行監督管理,通過對企業生產經營和社會生產過程中涉及數據安全操作的投訴反饋,不斷優化數據安全保護機制。

3.2 數據要素市場培育機制

根據數據交易的實際操作過程,可以將數據要素治理分為兩個方面,一方面推動建立專業數據供應商,另一方面推動數據交易市場快速發展。在數字法治時代,隨著司法體系數字化發展的不斷深入,公共數據平臺建設和數字經濟系統結合越發明顯,將數據服務商產業化,鼓勵成立數據服務商公司,使得公共數據平臺得到充分得使用,數據服務商能將合規獲得的數據進行加工處理,既能通過其自身專業度規避數據后續交易和使用中可能產生的安全合規問題,又能最大限度地提高數據流通效率,提高數據流通空間,降低需求者搜尋成本。同時,數據交易所作為數據交易的重要場所,其規范化程度直接影響數據交易的效率及安全性,應加強交易規制建設,對數據交易過程中的具體流程做出明確規范,并制定標準體系。數據交易所應充分發揮在交易過程中的監管職能,對數據交易進行全流程監管,對流通中的數據提供質量檢測、安全管理等服務,從而為數據交易提高更加優良的交易環境。

3.3 提高監管效率的治理機制

數據流通監管是數字法治中最難解決的問題之一,一直以來嚴重影響數據要素流通安全。除了增強企業責任感和建立社會投訴通道外,可以從數據交易流程著手,在數據交易全流程、各階段提高監管效率。首先,在數據交易前,對數據交易雙方進行法律法規宣講,審核雙方交易數據資源,明確告知雙方違反法律法規的處罰后果;其次,在數據交易過程中,對進行交易數據登記備案,建立數字化檔案,便于管理和查詢,有利于歸檔整理工作展開;第三,在數據交易結束后,及時對數據交易過程進行整理歸納,建立整個交易過程電子檔案,對交易過程中雙方的交易處理進行記錄,對其中的不良行為進行標注,建立“負面名單”,將其不良行為記錄在案,對“負面清單”的交易主體,限制其交易行為并要求其按期整改,多次不改者可通報數據交易行業及其所在的行業協會,對其生產活動和交易行為產生直接影響。

4 數據要素治理建議

目前,我國數據法治體系不完善,制定數據要素市場治理政策制度過程中面臨著許多挑戰。政策制度是數據要素市場配置的有力支撐,良好的政策制度才能將數據要素配置機制的運行效率發揮到最優水平,為數據要素流通提供良好的市場環境。合理政策工具能更好推進數據要素市場化的進程,促進數據要素的高效流通。因此,本文通過閱讀相關政策文件,從政策力度、政策目標及政策工具三個層面入手,對數據要素治理體系的政策制度提出相應的建議。

4.1 完善政策供給

在政策力度方面,加強數據要素市場化配置政策的實踐操作性。通過研究省級政策文件看出,部分政策文本總體顯得相對籠統,并未凸顯區域特色和資源優勢,且政策文本大多為“實施意見”,屬于“規范性文件”,其法律效力相對較低,對數據治理方面的支撐力度明顯不足。此外,部分省份雖出臺了具體“細則”或“方案”,但其實際內容仍有待細化,部分政策文件描述不精準,對具體措施未能直接準確地細化到平臺建設、機構設置或者成立相應職能部門的層面上,對于財政并未進行明確的來源說明和金額說明。鑒于當前各省份數據要素市場治理體系尚處于實踐探索中,亟待將政策措施分解細化并落實到具體部門,在政策制定過程中,應嘗試鼓勵有經驗和先進技術的企業組織帶頭開展數據開放利用,并結合自身優勢凸顯區域特色,率先打破數據壁壘。

4.2 明確具體政策目標

在政策目標方面,完善數據要素產權保護的法律制度體系。當前,各省份出臺相關政策文件中,涉及數據確權的政策措施相對較少。要激活數據要素市場交易活躍程度,促進數據交易的有序進行,數據確權是最為重要的基礎之一。只有數據產權清晰明確,才能確保數據要素在各領域和部門有序流動與公平交易。當前僅有少數東部地區省份在要素市場化配置政策文本中提及數據確權的具體措施。因此,各省份在強化數據要素市場化配置的政策措施時,應注重推進數據產權確權機制建設,使權利主體能獲得合法的利益回報,促進數據要素有效利用。此外,還可以積極探索以區塊鏈等信息技術構建可信數據服務基礎設施,充分借鑒數據治理的思想與實踐方法,構建創新性數據要素市場化體系,推動我國數據要素市場化發展[14]。

4.3 合理使用政策工具

在政策工具方面,探索不同類型數據要素的收益激勵機制。各省份有關要素市場化配置的政策文件大多將著力點放在社會數據和政府數據的開放共享,卻忽略了“數據孤島”現象產生的原因。個人數據價值最大化取決于隱私保護和融合應用,公共數據價值最大化取決于透明度和資源共享[15]。數據要素市場化配置的重要理念就是讓市場上參與主體都能平等獲得、利用數據,想要達到此目標必須形成統一的數據市場,對數據要素進行統一定價,用市場化價格機制來調節數據要素的配置方式。在產權明晰前提下,對數據要素開發利用的收益激勵機制予以完善,尤其注意從數據生產到數據控制之間的利益分配公平。此外,還需要對從事數據開發利用的企業給予合理收益激勵。

5 結語

數字經濟時代,“數字法治”成為新興的研究領域,如何理解“數字法治”、如何進行“數字法治”、如何調節“數字化”與“法律”的關系都避不開數據要素,數據要素作為推動數字經濟發展的生產要素之一,在市場中的配置效率至關重要,其新穎性為相關法律法規制定帶來了挑戰,受到學術界廣泛關注,相關研究成果也日益增加,數據要素市場配置及治理方面,廣州、上海等地進行了實踐探索。但是,數據要素治理體系處于探索發展階段,具體標準規范尚未出臺,各地政策不完善。本文根據現有的制度政策和交易機制,結合數據要素市場現狀,從數據分級安全保護、數據要素市場培育機制和提高監管效率的治理機制3個方面對數據要素治理機制進行完善,旨在構建更加全面的數據要素治理體系。同時從政策力度、政策目標及政策工具3個方面對數據要素治理體系的政策制度提出相關建議,在政策制定過程中,應完善政策供給,明確政策目標,進一步調整政策工具的使用類別,從而為數據要素市場配置優化提高更好的政策環境。