創新治理的理論內涵與發展策略研究
——以廣東省的管理實踐為例

鄭芬芳,盧 霞,劉敏穎

(1.廣東省科學學與科技管理研究會,廣東 廣州 510033;2.廣東省科學院測試分析研究所(中國廣州分析測試中心),廣東 廣州 510070)

0 引言

黨的二十大報告明確了未來五年的任務目標,提出推進國家治理體系和治理能力現代化,并對完善科技創新體系、深化科技體制改革、形成支持全面創新的基礎制度等方面作出了全面部署[1]。創新治理體系是用“治理”理念和方法對科技創新發展進行指導和管理,包括科技體制機制創新、科技政策體系和戰略落地實施;創新治理能力則主要體現為科技戰略決策能力、創新制度建設和政策宏觀執行能力[2]。當前,新一輪科技革命和產業變革深入推進,國際格局和治理體系不斷調整,創新治理的重要性不斷提升。我國正處于全面建設社會主義現代化國家新征程,社會治理現代化加快推進,完善區域創新治理體系成為適應新形勢新任務的根本要求[3]。廣東省作為我國開放程度較高、經濟活力較強的區域之一,在“十四五”時期要擔當起我國科技體制改革的排頭兵,需要推動研發管理向創新治理轉變,加快構建符合科技創新規律、適應世界科技強國建設需要的區域創新治理體系,提升創新治理體系和治理能力現代化水平,為實現高水平科技自立自強提供重要戰略支撐。

1 創新治理的內涵與特征

1.1 創新治理的內涵

創新治理反映到科技創新領域,就是要協調各方發揮創新意識、統籌共進。當前學術界已經圍繞創新治理的內涵、實踐方式、功能定位等進行了大量研究。在創新治理的內涵界定方面,吳金希[4]認為治理與管理不同,治理既關系到國家大局,又切切實實地與治理體系下每一個人的利益緊密相關;Leydesdorff等[5]、趙彬彬等[6]提出政產學三螺旋理論,指出政府、企業和學校三者互動是創新的基礎和關鍵,政府負責保證穩定合作和交換契約關系順利進行,要引入民間社會主體形成四螺旋創新范式,從理論層面提出創新治理的依據和出發點;郭鐵成[7]提出創新治理理論上是政府為了實現公共目標,與學術界、企業界、民間社會等多元利益主體,平等參與、交互作用、共同創新的契約管理過程。在創新治理的實踐研究方面,張國卿等[8]、鄧凌云[9]從實踐層面,提出創新治理是公共治理在科技領域的延伸,強調創新政策制定多方主體的參與性、合作性及民主性,強調政府通過與企業、高校、社會組織等多元創新主體的合作實現公共目標;蔡躍洲[10]、蔣華江[11]從創新治理的實踐功能角度,提出創新治理通過系統性體系設計,促進多元主體協同合作,優化創新資源配置,建立多元化的創新網絡,形成多主體、多層次和互動性的創新治理體系,最大程度釋放與激發創新主體潛能,從而全面提升科技創新能力。在創新治理的功能定位方面,方力等[12]認為創新治理體系是為實施創新驅動發展戰略、培育新產業新動能及建設現代化經濟體系提供核心動能,目的是不斷提升創新治理體系組織能力、協同能力以及創新主體積極性。在創新治理的運營邏輯方面,榮俊美等[13]基于“要素-結構-功能”的系統規律邏輯,從“資源要素-創新活動-治理政策”層面認識和把握創新治理的規律和邏輯。綜合當前研究基礎,本研究將創新治理定義為用公共治理的理念、理論和方法對科技創新進行管理,強調治理主體的多元參與、治理主體間權利的相互依賴和互動。

1.2 創新治理的特征定位

創新治理具有以下特征:一是多主體特征。在科技創新治理體系中,政府依然是科技創新管理的重要管理方,但是其科技創新管理的權力在不斷下放,企業、高校科研院所、基金會、其他中介機構以及科技創新評估機構、咨詢機構甚至銀行等金融機構都參與到科技創新治理中,這些主體推動科技創新由政府單一管理向多主體共同參與治理轉變。二是多層次特征。在政府與社會關系方面,政府按照國家的發展制定具體的科技計劃,通過職能部門間接地對民間科研活動進行引導、調節和協助;在政策導向方面,重視科技立法在創新治理中的重要作用,強化政策的執行、監督和考核;在評估體系方面,設立評估機構,制定評價指南和評價辦法,形成科學、客觀、公正地評價考核體系。三是互動性特征。在中央各部門、中央與地方、不同地方之間以及國內和國際之間進行創新資源的統籌和利用,更好地提高科技創新資源的配置效率,提高中央各部門、各地方在創新方面的積極性,促進各方協同創新,提高科技創新效率,降低創新成本,提升科技創新與社會、經濟等方面的協同發展[14]。

總的來說,創新治理以提升區域創新體系綜合能力為目標,主要體現在以下幾個方面:第一,加強統籌協調,優化多元主體關系。完善政府與市場、社會、企業各方協調機制,建立以市場為主導、政府為引導、社會參與、企業創新的創新治理機制。第二,建立健全創新政策體系,優化創新生態。加大基礎研究和關鍵技術領域投入,強化企業創新,推進科技成果轉化應用;推進簡政放權,推動普惠性政策建設,優化評價、服務和激勵政策;加強作風學風建設,推進創新治理體系和治理能力現代化。第三,深化科技體制改革,優化宏觀調控。完善職能和權責配置,強化戰略科技力量配置,加強宏觀引導,消除體制障礙。建立健全多級多部門聯動協作和信息共享互動的治理體系,促進職能轉變和權力下放,推動政府職能專業化、市場化、職業化,強化政府公信力。第四,優化資源配置,發揮政府的組織和引導作用。要促進科技高質量發展,科研機構運行機制要靈活,合理規劃研發投入和管理,統籌優化經費、技術、人才及基礎設施資源。

基于學術界已有研究基礎,本研究從治理主體、治理手段、治理對象3個角度提出創新治理分析框架,其中創新治理的主體包括地方政府、企業、高校科研機構、社會力量;治理手段包括深化科技體制改革、健全政策體系、優化資源配置、完善創新生態;治理對象包括研發資金、科技成果、創新人才、基礎設施。分析框架如圖1所示。

2 廣東省創新治理的管理實踐

近年來,廣東省著力深入推進科技體制改革,強化全省科技創新政策頂層設計,在全國率先啟動一系列指導性重大創新政策改革舉措,率先探索創新治理模式創新,優化創新創業環境,為實施科技創新驅動發展戰略、深化科技體制改革與高質量發展提供了有力支撐。

圖1 創新治理分析框架

2.1 增強創新政策引導力度

廣東省不斷完善創新政策體系,為推動創新治理體制建設奠定了堅實的政策基礎。2014年6月,廣東省委省政府出臺了《關于全面深化科技體制改革加快創新驅動發展的決定》,該決定是全面深化科技體制改革,加快實施創新驅動發展戰略、實施創新驅動發展戰略的頂層設計和綱領性文件,從知識創新、技術創新、協同創新、產業創新、轉化應用、環境建設等方面重點推進[15]。2015年2月,廣東省政府出臺了《關于加快科技創新的若干政策意見》,該意見是廣東省關于促進科技創新的普惠性、引導性文件,重點構建企業研發準備金、創新券補助、科技企業孵化器建設用地和財政補助,以及科技成果轉化收益機制和人才保障等方面的政策體系[16]。2019年9月,廣東省出臺了《廣東省自主創新促進條例》,該條例是廣東省政府為了推動廣東省自主創新、加速轉型升級、提高科技創新能力、促進經濟發展而制定的法規文件。該條例包含了多項重要措施,旨在加強廣東省對自主創新的支持和引導,促進高技術產業及科技創新服務業的發展,實現廣東省各行業轉型升級和可持續發展[17]。2021年10月,廣東省人民政府發布了《廣東省科技創新“十四五”規劃》,該規劃結合廣東省實際,融入國家戰略目標,全面把握國內外科技發展趨勢,立足新發展階段,貫徹新發展理念,構建新發展格局,緊扣高質量發展主題,緊密圍繞“四個面向”,把科技自立自強作為發展的戰略支撐,推動全省科技創新工作邁上新臺階。一系列創新政策、條例的發布,從科技體制改革、戰略性產業發展、平臺建設、企業扶持、人才引培、財稅金融等多方面進行政策布局[18],并制定出臺詳細的實施細則和實施方案,以推動政策落地實施,充分發揮政策對創新資源配置的引導作用。

2.2 提升創新源頭供給能力

科技經費投入是科技創新的源頭。根據廣東統計信息網統計公報統計,2018-2021年全省科技經費投入力度持續加大,基礎研究經費穩步增長,應用研究與試驗發展(以下簡稱R&D)經費投入強度保持較快增長,如表1所示。

表1 2017-2021年廣東省科技經費投入情況 (單位:億元)

2017-2021年,廣東省持續加大科技經費投入支持力度,建立科研投入穩定支持機制,投入基礎研究的經費穩步增長,從8.99億元增長到274.27億元;投入應用研究的經費和試驗發展的經費均實現快速增長,應用研究經費從13.74億元增長到356.72億元,試驗發展(R&D)經費從233.07億元增長到3 371.19億元,科技經費投入的增長為助推全省轉型發展提供了新動能。加強基礎研究重大平臺和基礎設施建設,構建了以國家級實驗室為引領,以省級實驗室、粵港澳聯合實驗室等為支撐的高水平多層次實驗室體系。原始創新能力持續增強,《中國基礎研究競爭力報告2022》顯示,廣東省基礎研究競爭力從2017年的第3位上升到2022年的第2位,穩居全國第一梯隊。“十四五”期間,廣東省還將持續布局建設重大科技基礎設施,為提升創新源頭供給能力提供支撐[19]。

2.3 完善創新資源配置方式

黨的二十大報告中指出要優化配置創新資源,優化國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業的定位和布局,形成國家實驗室體系,統籌推進國際科技創新中心、區域科技創新中心建設[1]。為此,廣東省不斷優化創新資源配置,完善科技項目組織實施方式,推行“產業出題、科技界答題”研發模式,組織實施揭榜掛帥、業主制、項目經理制、里程碑管理等新型項目組織管理模式。實施多批次省重點領域研發計劃項目,發揮企業在項目組織中的主體作用,支持企業作為主體牽頭承擔各級各類研發計劃,提高企業牽頭承擔省重點領域研發計劃項目的比例。簡化經費預算編制,提高基礎研究經費資助限額,推行“負面清單+包干制”等措施,賦予科研人員更大的人、財、物支配權和技術路線決策權。建立由市場決定的科技項目遴選、經費分配、成果評價機制,支持新型研發機構采用市場化運行機制。推動港澳高校和科研機構參與科技計劃項目,建成港澳青年創新創業孵化基地體系,與港澳高校開展合作辦學,資源共享,平臺共建。

2.4 提升創新公共服務能力

廣東省在財政扶持、科技金融、技術開發和創業孵化等方面出臺系列普惠性科技扶持政策[20],不斷提升公共服務能力,助力科研人員參與科技開發及成果轉化。開發一系列普惠性科技金融產品,建設專業化政策性金融服務平臺,進一步促進科技金融產業深度融合。支持市場化機構提供公共服務,初步形成了以各類新型研發機構和國有創新服務平臺為載體的技術開發服務網絡[21]。支持建立創業孵化基地,通過充分整合資源、共建共享、要素配置、輻射帶動等方式,為創業者提供全周期、全要素孵化服務和高效精準的創業孵化幫扶。不斷完善住房、醫療、子女教育等配套設施及服務,為創新人才提供生活保障。截至2020年底,廣東省科技企業孵化器達到1 036家,眾創空間達到1 037家,在孵企業超過3.4萬家。

3 廣東省創新治理存在的問題

雖然近年來廣東省在創新治理方面取得諸多成效,區域創新綜合能力名列全國前列,但對照先進國家和地區發展水平,仍然存在一系列問題。

3.1 科技創新戰略規劃的落實與部門協同有待提升

缺乏清晰的“路線-規劃-計劃”工作方法,地方政策的落實執行與國家的戰略需求、省委省政府的戰略部署銜接不夠緊密。創新政策在不同地區落實不均衡,廣州、深圳及珠三角地區執行情況較好,而部分欠發達地區容易出現因財稅收入問題導致部分創新政策難以完全落實的情況,對創新主體吸引力較弱。

3.2 科技項目管理及監督評價機制有待完善

創新體制機制改革過程中功能復雜化造成了評估與監管難度增加,目前監督管理機制尚未能適用于備案報告、普惠核準、委托代理、推薦論證等新的業務審批方式。科技計劃項目專業化管理水平和服務效率仍有待加強,目前尚未形成健全的專業化機構管理項目機制。科技成果評價體系呈現指標單一化、標準定量化、結果功利化等不足,無法體現人員積極性與促進優質成果產出。

3.3 創新資源配置機制未能充分激發各相關主體積極性

科技領軍企業在戰略性前沿技術領域以及承擔國家重大任務參與力度不夠。各類創新主體對基礎研究投入以及針對中小企業的精準支持不足,未能充分激發創新主體的積極性。未建立前沿技術跟蹤、研究機制,易出現資源配置混亂、重復低效的局面。廣東省專利數量雖處于全國領先地位,但其科技成果及專利技術的轉化效率較低,存在與市場需求脫節、缺乏市場轉化能力等問題。

3.4 高水平創新公共服務供給不足

廣東省科技服務業規模較小,總體實力較弱,缺乏持續發展的內生動力,與廣東省目前經濟發展水平不匹配。科研人員事務性負擔繁重,科研時長難以保障。適應新業態、新模式、新產品的知識產權制度不健全,且存在侵權成本低、維權成本高的問題。

4 政策建議

本研究闡述了創新治理的理論內涵,并以廣東省的管理實踐為例,從頂層設計、監督評估、資源配置、創新環境等角度分析了廣東省創新治理的發展現狀及存在的問題,現針對問題提出以下對策建議。

4.1 強化創新治理的頂層設計

加強科技戰略規劃的宏觀引導,不斷完善創新治理體系建設,破除體制機制障礙,賦予各治理主體特定行為規范下的創新自由,最大程度釋放創新潛能。完善激勵科技創新的政策體系,加強人工智能、大數據等新興領域的科技創新立法。成立科技委員會,強化政府各個層面相關政策的協調,建立跨部門協調機制,優化政府部門創新治理協同機制。完善科技決策咨詢制度,充分發揮科技智庫、行業協會、科技社團的作用,制定政策、規劃,廣泛聽取科學家的意見和建議。加強各地科技創新發展引導,欠發達地區可由省財政通過轉移支付等形式加大政策傾斜。

4.2 改革科技評價和評估監督機制

深化業務審批和科技服務模式改革,加快完善科技計劃監督評估機制。推進項目專業化管理,建立規范的專業機構管理項目。加強重大科技項目的績效評估,推動科技計劃能夠根據經濟社會及科技發展需求進行調整、完善。改革科技評價制度,建立以科技創新質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系,發揮科學共同體和第三方組織的評估作用。加快建立科技人才分類評價機制,打破“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”傾向,對于基礎研究探索鼓勵創新、寬容失敗的容錯機制。

4.3 完善創新資源配置機制

持續加大基礎研究投入,健全基礎研究長期穩定為主、開放競爭為輔的支持機制,對重大科技基礎設施、國家實驗室、高校給予穩定性資助,加大對中小微科技企業的研發支持。改革完善科研項目組織模式和管理機制,促進科學家、企業家深度參與科技政策制定,促進企業參與重大科研計劃的制定實施。健全“揭榜掛帥”等重點項目攻關機制,實現關鍵核心技術領域重大技術突破。建立智庫建設穩定支持機制、前沿技術跟蹤研究機制以及技術預測長效機制。擴大高校和科研機構科研自主權,充分調動科研人員積極性,最大程度提高科研經費等創新資源的使用效率。

4.4 強化科技創新環境建設

利用互聯網、大數據和云計算等新技術賦能科技服務業轉型升級,培育全鏈條創新創業生態體系。持續深化為科研人員減負行動,鼓勵科研單位聘用科研助理,保障科研人員將主要精力用于科研工作。完善新領域專利審查規則及知識產權保護制度,針對侵權行為易發多發和證據易滅失的特點采取專門應對措施。加強科技倫理審查機制和規則規范制度建設,完善科技倫理環境建設。大力弘揚科學家精神,對科研失信行為零容忍,加強科研誠信建設。把科學普及放在與科技創新同等重要的位置,推動科學文化的普及傳播。

5 結語

由于科研范式和管理模式不斷發生變化,使得創新治理的目標和手段隨之不斷演變。下一步,可以結合政府職能轉變和科技管理范式變革,對創新治理的理論內涵進行深入探討,對政策實踐的模式進行總結梳理。