以監督促發展 推動國企治理現代化

許然

有的落實黨中央決策部署不到位，有的落實管黨治黨責任不到位，“一把手”等關鍵崗位廉潔風險比較突出，“靠企吃企”問題多發，“四風”問題突出……9月20日至22日，15個中央巡視組分別向該輪巡視的30家中管企業黨組等進行了“一對一”反饋，嚴肅指出了國企等領域存在的突出問題。

廉政瞭望·官察室記者注意到，今年落馬的中管干部中，有多名央企“大老虎”來自中央第一輪巡視的被巡視單位。除了被巡視的央企外，多名地方國企領導干部也被通報“靠煤吃煤”“靠礦吃礦”“靠糧吃糧”“靠高速吃高速”等。

對此，有受訪專家認為，“靠企吃企”本質上是利用公家資源謀取私利，建議強力糾治“靠企吃企”，健全權力監督制度，特別要加強對“一把手”的監督和制約，運用現代企業管理和運營方式來經營國有企業，讓國有企業成為真正的市場主體。

強力糾治“靠企吃企”

當前，在高壓態勢下，國企腐敗問題得到一定程度的糾治，但“靠企吃企”等“老大難”問題依然禁而不絕。

為此，一名長期從事反腐敗研究的專家看來，要持續嚴查國有企業存在的“靠企吃企”、關聯交易、內外勾結侵吞國有資產等問題，針對一些企業投資大、項目多的特點，加大對“三重一大”決策、工程建設、物資購銷、投資并購、產權轉讓等方面的監督力度。

這其中，特別要針對國企“一把手”進行權力監督。在一些專家看來，權力失管是造成“一把手”權力“任性”的原因。因此，對重要的決策事項，比如資金審批、項目決策事項等，要實行有效的監督和管理，防止個人意志凌駕于領導班子集體之上。重大的決策要實行事前調研，廣泛聽取意見，接受企業內部的監督。要全面推行財務總監、法務總監委派制，增強財務獨立性，實現在財權上對“一把手”的監督制約。

在此基礎上，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水提出，需要建立完善利益回避機制，強化防止利益沖突制度機制落實，推動構建“親”“清”政商關系，細化領導干部與商人交往的行為規范和尺度。

具體而言，一方面需要紀檢監察機關督促落實領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理規定、領導干部違反規定插手干預重要事項備案報告、黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法等制度規定，另一方面，嚴格設置領導干部“身邊人”經商辦企的禁止性限制性負面清單，定期對制度執行情況開展檢查。

目前，在民營經濟活躍的浙江省，當地出臺了《黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》《關于防止領導干部在公款存放方面發生利益沖突和利益輸送的辦法》等，根據不同階段、不同任務完善配套制度，涉及從業行為、投資理財等多個方面，源頭治理規范領導干部行權用權行為。

某市市委組織部主要負責人指出，從干部管理角度來看，還是要形成國有企業領導“能上能下”的有效機制，真正把那些想干事、能干事的領導人員選出來、用起來。可以探索引入市場機制，開展國企經營班子市場化選聘、契約化管理，對試用期考核不稱職、連續兩年年度考核不稱職和任期考核不稱職的予以解聘，真正實現能上能下、能進能出。

“除了針對國企‘一把手及其班子成員的權力監督，還需要對國企一線員工進行有效監管。”西南地區某大型國有建筑企業紀委書記表示，基于建筑施工企業的特性，很多一線項目的監督人員都是兼職，人手不夠，監管乏力。

對此，可以探索由地方紀委監委向國有企業單獨或綜合派駐紀檢監察組，增派紀檢人員。這其中，可以整合國企紀檢力量，成立類似的“聯合工作組”，強化國企紀委間的聯動，緩解國企紀檢力量薄弱、業務不精、人情干擾等監督難題。

在莊德水看來，除了以上談到的方面，還需要整合一些外部的監督力量。“比如有些上市國有企業要及時、真實披露企業的經營信息，主動接受社會的監督和質詢，通過外部的監督來強化企業內部的責任意識。”

嚴厲打擊隱性變異腐敗

隨著國企犯罪主體及犯罪行為趨于隱蔽化，“影子公司”、關聯企業、股權代持等新型犯罪方式不斷顯現。

對于國企人員違法犯罪問題中出現的新型腐敗和隱性腐敗，一名紀檢監察干部表示，不管手段如何翻新，實際上權錢交易的本質并沒有改變。要抓住權錢交易的特征，運用法治思維，輔以現代科技手段應對。

“要樹立法治思維，準確適用紀法規定。”在某省紀委常委看來，新型腐敗和隱性腐敗具有隱蔽性、復雜性，更要樹立以法治思維和法治方式對腐敗行為抽絲剝繭。

具體而言，在違紀行為的認定上，要抓住黨規黨紀對相關問題的規定，從職務行為的性質、是否存在利益沖突、是否可能影響公正執行公務等方面對行為進行全面分析。在涉嫌犯罪的認定上，要把握罪與非罪的界限，立足案件事實證據作出判斷和處理，尤其要全面理解刑法和監察法實施條例等條文規定，探索不常用職務犯罪罪名的實踐應用。

在防治手段上，復旦大學國際關系與公共事務學院教授李輝認為，要使用互聯網和信息手段來提升權力監督效能，除了要打破橫向不同政府部門之間的信息壁壘，還需要降低不同層級政府之間縱向的信息不對稱問題。

在外部協作上，不少專家認為，要通過完善信息聯動機制，加強紀檢監察機關與審計、組織、財政、金融、市場監管等部門協作，形成一個有效的大監督格局。

“要持續深化和市場監管、稅務、司法、審計、金融等相關部門的合作，打破信息壁壘，建立健全權力可查詢、可追溯的反饋機制。”莊德水建議，利用數據關聯性監控評估腐敗交易，分析重點人員“職權、資產、人脈”之間的關聯，提高從經濟活動中獲取案件線索的能力，深挖隱藏在背后的權錢交易問題。

對此，一些地方紀委已有實踐。比如，浙江省紀委監委打造了面向該省國有企業的“國企公權力智慧監督”應用場景——“e企廉”智慧監督系統。圍繞國企易發多發的重點環節，系統能進行軌跡掃描、主動預警、關聯分析，精準發現問題。

“此外，要適應新型腐敗的發生特點，以及當前法律適用、監察執法方面的現實難題，盡早完善反腐敗法律體系，建立具有中國特色的反腐敗法律法規體系。”莊德水說。

改革與重塑體制機制

“著重從體制機制和制度層面補齊短板、完善治理，才能有效避免國企腐敗問題。”在某大型國企紀委書記看來，要建立健全各項內控制度，聚焦國企運營過程中的資源集中點、尋租風險點、問題頻發點，從經營決策、資金管控等方面作出更為細化的規定。

首先，要強化黨委主體責任。“將黨組織在國有企業治理體系中的地位法定化。”燕山大學公共管理學院教授杜治洲提出，需要在公司章程中明確黨組織的機構設置、職責分工，明確黨組織在國企治理結構中的法定地位，把黨建工作納入企業管理制度體系。并有序推行國企黨委書記“一正兩副”模式，即黨委書記兼任董事長或執行董事、一名黨委副書記兼任總經理、另一名黨委副書記則專職抓黨務。

其次是推進股權改革。“混合所有制改革不僅能夠提高國企的競爭力和效率，也能吸引更多的資本和管理經驗。”杜治洲認為，需要遵循“非禁即準入”原則，引入非國有資本，通過改革企業股權結構，推進國有企業混合所有制改革，促使國資和民資之間形成有效制衡機制，促進企業決策權和經營權運行的科學化、廉潔化。

“此外，要通過深化國企改革，讓國企真正按照現代企業管理體制，重塑內部治理結構，發揮好董事會、監事會的職能，讓國企走向市場化。”莊德水指出。

在此過程中，監事會要充分發揮監督職能。在經營業績、重大經營活動決策、重大項目建設、內部審計等方面進行重點監督，并結合企業實際情況，規范優化內部監管流程、方式及措施。堅持對重大事項、重大決策做好全程監督，維護企業權益，確保企業不涉足違法的險灘。

一些業內人士指出，健全現代企業管理體制，還需要深化合規管理，建立符合國企實際的制度化合規管理體系，包括廉潔合規體系、反壟斷合規體系、數據保護合規體系等在內體系；建立獨立的合規管理部門，明確團隊的職責和權限，構建完善的合規風險防范框架；定期開展合規管理體系有效性評價，通過“開展評價—發現問題—及時整改”的方式，提升廉潔合規管理水平，降低權力濫用和國有資產流失的風險。

“需注意的是，與企業的決策管理、經營管理、財務管理不同的是，合規管理是一種只耗費資源而不創造利潤的治理活動。”在北京大學法學院教授陳瑞華看來，如果不能使企業在合規管理的高成本投入方面產生積極性和主動性，日常性合規管理體系就可能變成一種形式上的、紙面上的合規規范。

北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為，腐敗現象背后是腐敗文化。治理腐敗有必要關注腐敗行為背后的、深層次的東西，改造或清除腐敗文化，建設廉潔文化。

對此，一些專家提議，國有企業要加強廉潔文化建設，將廉潔文化貫穿于日常工作中，把廉潔文化建設轉化為企業治理效能。