鄉村振興視角下農村環境治理法治路徑探究

張媛媛（江南大學）

生態振興是鄉村振興戰略的重要內容，對農村環境進行有效治理，對推動我國“鄉村振興”戰略的實現具有重要意義。但是，目前我國農村環境治理中還存在不少問題。法治是當前有效改善農村環境治理的最重要路徑之一，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能夠為生態文明建設提供可靠的保障，[1]因此有必要探究我國農村環境治理的法治化路徑。

一、農村環境治理問題的現狀

（一）農業生產污染

首先，農業生產過度使用化肥、農藥等導致土壤污染、水污染及生物多樣性問題。近年來，我國農村已經在很大程度上對土地進行了開發利用，但大部分農戶依舊采用傳統的耕作方式，在農業生產過程中大量使用化肥、農藥等。盡管農民對農藥的危害認識有所提高，但僅限于認識到對人體和農作物的危害。使用化肥和農藥帶來的污染也不容忽視。大量使用化肥，化肥中的鹽類會滲入土地中，產生滲透壓，導致土地的物理性質惡化；而農藥在使用過程中，會有一部分滲入土地中，當土地中的農藥含量超標時，會污染土壤，導致產量下降。其次，養殖禽畜會產生養殖污染。在進行禽畜養殖的過程中會產生大量糞便，而我國大部分地區的農村無法充分利用這些廢物，導致廢物在農村大量積累，若不進行規范處理，長時間會對農村環境造成污染，破壞生態平衡。

（二）農村生活污染

農民生活帶來的環境問題主要有生活垃圾、生活污水及森林破壞等。鄉村是農民生活的地方，不可避免會產生大量生活垃圾，為應對這一問題，需要全體村民積極自治配合，促進“農村門前三包”環保管理制度進一步實施，共同推進新農村建設。同時，村民生活污水排放也是一大問題。目前全國大部分農村的污水處理系統并不是很先進，導致大部分污水會直接排放到土地里或者河溝里，造成不可逆轉的水質污染。另外，盡管鄉村居民已經實現了小康生活，但他們的生活觀念和習慣并沒有徹底改變，仍秉持著“靠山吃山，靠海吃海”的生存理念。在農村地區，天然氣已成為一種廣泛使用的生活燃料，但仍有一些村民更傾向于使用木柴，導致農村森林和林木被破壞。

（三）農村環境污染轉移

隨著農村城郊化、工業化和現代化的不斷推進，農村所面臨的環境問題日益凸顯，尤其是噪音污染、大氣污染、土壤污染和水污染等問題不容忽視。工業化過程中，許多工廠和企業入駐鄉村，為農村地區提供了大量就業機會。但同時，大量的“三廢”也隨之產生，嚴重破壞了鄉村環境。另外，近年來國家特別注重鄉村基礎設施建設，廣泛修建各種鄉鎮公路，鄉村公路上的車輛數量不斷攀升，汽車尾氣對空氣造成了嚴重污染，同時鳴笛也帶來了噪音污染。

二、農村環境治理法治化的障礙

（一）專項立法缺失

農村環境污染治理領域沒有專項的立法，缺乏相關法律依據，使得農村環境污染的治理工作凌亂無序。我國目前已確立了以《環境保護法》為核心的環境保護法律體系，2014年新修改的《環境保護法》也增加了關于農村、農業環境保護的條款，明確了各級政府在農村環境污染治理中的職責。但我國《環境保護法》一直以來呈現出“城市中心主義”立法理念，對于農村環境治理沒有投入太多關注，且其他單行法中大部分條文也是將視線聚焦于城市環境污染問題，只有少數條文附帶性地提及了農村環境污染治理問題。例如《大氣污染防治法》中幾乎都是從城市大氣污染的角度出發，未過多考慮農村大氣污染的治理問題；再如《環境噪聲污染防治法》中主要針對的是在城市范圍內防治噪聲，而忽視了對農村地區的噪聲防治。另外，針對農村地區環境污染的單行法雖有所制定，但是涵蓋范圍太小，如《農業法》《農藥管理條例》《畜禽規模養殖污染防治條例》等，多數是針對有關農村農業生產污染的法律規定，未涵蓋到農村工業污染、生活垃圾污染及其他污染因素等方面。這些法律法規的內容相互獨立且相互分散，在各自領域獨立活動，容易造成立法交叉或立法空白，且這些規定原則性較強，不夠細致，缺乏實際可操作性。

（二）環保執法不力

一方面，農村環境保護執法力量配備不足，專業技能薄弱，素質普遍較低。以重慶市為例，重慶市38個區縣的環境行政執法隊伍編制共1057名，實際在崗人數552人，平均每個區縣的環境執法人員數量不足15人，這15個人需要承擔一個區縣所有的環境執法任務，難度可想而知。[2]環境案件具有高度的專業性，環境執法人員需要具備環境、生物、化工、法律等多領域的知識，目前的人員、技術等配備顯然難以滿足現實需要。

另一方面，多部門職能交叉導致農村環境執法機構權限模糊。實務中，一些地區的行政機關對農村環境問題不夠重視，甚至出于對當地經濟效益的考量而對污染環境的企業“睜一只眼閉一只眼”，導致農村環境執法機構形同虛設，難以發揮實效。同時，在我國環境執法體系中，縣級以上的各級人民政府是主要環保執法機構，但同時從廣義上來說，農業、林業、漁業、國土資源、城鄉規劃、公安等部門也具有一定的環境執法權限。各執法部門權責界限模糊不清，在執法權限上存在職能交叉，在執法過程中極易出現多頭執法或相互推諉的現象。

（三）訴訟救濟難以實現

人民檢察院是我國法定的法律監督機關，對于有關單位、個人舉報或者群眾反映強烈的案件，可以啟動檢察監督，向行政違法或不作為的政府部門發出檢察建議，督促其解決問題。但檢察建議的法律效力僅僅是“建議”，不具有強制性，難以實現良好的監督效果。此外，根據我國法律規定，環境公益組織雖然能夠提起環境公益訴訟，但設立公益組織的資質門檻較高，根據《環保法》第58條的規定，提起公益訴訟的社會組織應當在市級以上民政部門登記并從事環境保護公益活動連續五年，因此實踐中能夠起訴的社會組織很少。

（四）相關主體環保法治觀念淡薄

其一，作為社會生產主體的企業，往往是農村環境污染問題的“罪魁禍首”之一。由于企業缺乏環保意識和社會責任感，在經營中只顧經濟效益，再加上監管力度不足，導致大量企業隨意排放“三廢”，嚴重威脅農村生態環境安全。[3]其二，因法制宣傳教育工作不到位，大部分農民的法治和環保意識不強，有的還會將自家的生活垃圾丟棄到附近的街道和河流中。損害環境的行為常常具有隱蔽性和滯后性，村民往往感受不到危害，對于環境治理監督的積極性也就不高。

三、農村環境治理法治化的路徑

（一）完善農村環境治理法律體系

首先，制定地方性法規，同時制定配套的相關指南。制定地方性法規時，在以《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》的原則性、基礎性規定為根據的同時，必須充分考慮到農村污染問題的特殊性，制定適用于農村地區環境污染治理的管理措施，以確保治理工作的順利進行。此外，還應制定適當的指南和手冊，以便對農村生活垃圾的分類進行管理，避免同一地區出現多種不同的分類制度所引起的混亂局面。其次，進一步明確法律責任。明確政府部門及相關工作人員不作為和違法行為的法律責任，激發政府工作的主動性；同時借鑒德國、日本等國家的經驗，進一步細化個體、企業的權利義務，使之更具操作性。

（二）加強執法隊伍和能力建設

加強農村環境執法隊伍和能力建設，是全面推進農村環境行政執法工作和環境監督工作的基礎和保障。充實一線環保執法隊伍力量，在執法人員入職后定期開展培訓，提高他們對相關法律法規和政策的認知水平。開展執法人員經驗分享會和重點案情討論會，相互交流心得體會，共同促進執法水平的提升。此外，建立定期考核激勵機制，對考核結果優秀的執法人員，給予適當的內部表彰或工資績效獎勵；對于考核結果不合格的執法人員，給予隊內批評或物質懲罰，對于那些長期未能通過考核的人員予以解雇。同時，厘清各領域主管部門的職責和權限，具體分析其執法方式，并結合當地環保工作的實際情況，對各部門的職能真空或交叉現象進行整合，實現對各部門執法權限的科學劃分，節省行政資源，提高環保執法效率。各部門在日常管理工作中應共同協作，多主體聯動，暢通信息共享渠道，確保基層環保部門可以全面集中地進行環境管理。

（三）健全農村環境治理司法體制

其一，完善檢察機關對環境執法機關的監督機制。保證檢察機關獨立行使司法監督權，監督環境執法機關的權力行使，確保環境執法工作的高效性和合法性。其二，完善農村環境公益訴訟制度，適當拓寬環境公益訴訟的原告范圍，降低提起環境公益訴訟的公益組織主體的資格門檻。其三，完善農村法律援助制度。可在鄉鎮司法所設立農村環境法律援助聯絡員，在鄉鎮人民政府和村委會輪班坐崗，為村民咨詢法律問題和聯絡法律援助律師提供方便。

（四）培養各主體環保法治觀念

環境治理需要多方主體的共同參與，培育多主體環境法治意識，提高各主體參與環境治理的積極性。農村環境治理主體除了司法部門、基層政府外，還包括鄉鎮企業、村務管理者、村民等。[4]對鄉鎮企業實施正向激勵，對達到環保標準的企業給予一定獎勵和優惠。同時，在企業內部定期開展環保宣傳活動，將環保成果與相關負責人的績效掛鉤，從內部促進企業的環保意識提升；促進村務公開，提升村務管理的透明度，以便村民監督。對于村委會工作人員和農村事務工作人員等村務管理者，開展相關業務培訓，提升他們的法律知識運用能力。另外，注重對村民的環保法治意識培養。首先，通過多樣化的普法形式，保證村民對環保法規有基本了解；其次，開展廣泛的宣傳教育，引導村民深刻認識到自身作為治理主體的身份和責任，增強責任意識；再次，設立舉報獎勵機制，對被核實、有效的舉報線索予以適當獎勵，調動群眾參與監督的積極性。