基于涿州洪災救援的社會應急力量協調機制優化思考

田萬方 李明

引言

2022 年9 月，應急管理部發布了《社會應急力量建設基礎規范》，將社會應急力量定義為從事防災減災救災工作的社會組織和應急志愿者，以及相關群團組織和企事業單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織。近年來我國接連遭受暴雨洪澇災害侵襲，次生、衍生災害并發、鏈發的特征顯著，從2021 年鄭州“7·20”特大暴雨、“10·5”山西暴雨，到2023 年七月底至8 月初的京津冀暴雨和9 月的大灣區暴雨，使各地遭受了嚴重損失。

在幾次暴雨災害救援中，社會應急力量以其靈活性、專業性和擅長水域救援等優勢，成為政府救災的有效補充，在拯救生命和降低財產損失上發揮了重要作用。在社會應急力量作用充分發揮的同時，一些問題也有所顯現。如社會應急力量進駐災區失序、救援人員傷亡、力量調配不合理、物資分配沖突等現象，也表明了社會應急力量協調和管理水平有待加強。

任何制度都是制度文本和行動實踐的有機結合，良性互動使機制有效運轉、順暢實施和逐步完善，制度深化就是讓制度文本在運行中經受檢驗、持續完善。當前，我國已建立起一系列社會應急力量的制度規定，各級政府還出臺了相關配套制度，作為社會應急力量規范發展、高效運行的保障。這些制度廣泛涉及應急救援的各個方面，形成職能明確、責任清晰的書面規范，但制度實際運行中卻常常出現兩個極端，有時死板僵硬，缺少靈活性；有時形同虛設，缺乏秩序性。尤其是社會應急力量協調機制問題更多，制度規定完備，但往往難以落地，無法通過實踐深化。

本文聚焦于2023 年涿州洪災救援，深度訪談了中華志愿者協會、北京三一公益基金會、菠蘿救援隊、綠洲應急救援隊、特戰救援隊、紅十字救援隊等社會應急力量，調研考察了災害現場，走訪了災區群眾，梳理和研究了相關制度規定，分析了社會應急力量協調困境，并據此提出了制度深化路徑。

涿州洪災救援和社會應急力量協調困境

（一）涿州洪災及社會力量救援概述

2023 年7 月底，受臺風“杜蘇芮”影響，京津冀地區出現持續降雨天氣，其中涿州市受災嚴重。涿州市是河北省保定市代管下轄縣級市，常住人口60 余萬，境內河網密布，有6 條河流交匯于此。涿州市西部是山區，沒有大型水庫，難以存蓄水；洪水缺乏阻滯，直沖東部平原；加之河道較窄，無法容納巨大水流，極易出現漫溢。涿州市很多村落依河而建，因而在洪災中大面積受災，水淹面積一度達到城區的60%，積水平均在1～1.5 米，最深處達5～6 米，主要河道共出現142 站次漲水過程，數十萬被困群眾等待轉移疏散（圖1）。為減輕洪澇災害影響，河北啟用了7 處國家蓄滯洪區，轉移群眾達85.72 萬人。經涿州市政府初步統計，涿州市受災面積225.38 平方公里，村居146 個，13.39 萬人；農作物受災面積19.6 萬畝，預計直接經濟損失3.87 億元。

圖1 街道已在水下幾米

涿州洪災救援是繼鄭州“7·20”特大暴雨、山西“10·5”暴雨之后，又一次社會力量廣泛參與的洪澇災害救援行動。汛情之下，涿州市本市第一時間成立28 支、共計8755 人的應急搶險隊伍，并與駐涿部隊和專業救援隊通力協作，全力做好救援保障。應急管理部門啟用“災害應急救援救助平臺”開展社會救援力量組織工作，收到500 余支民間救援隊的救援申請，根據救援隊類型、距災區距離、救援隊專長、裝備配備與救助需求匹配情況，審核部分民間救援隊趕赴涿州開展救援。

據河北省應急管理廳官方數據，此次涿州市洪災救援中，共出動解放軍和武警部隊2550 人次、綜合消防救援隊伍1326 人次、社會應急救援力量14540 人次。社會應急力量參與人數眾多，救援積極性高，多具備IRB 救援舟艇、潛水等專業資質，配備有沖鋒舟、抽水機、小型無人機、消殺、清淤等專業裝備，在災民轉移疏散、救援、災后救助方面發揮了重要作用，在緊急救援階段過后，仍有部分社會應急力量在當地繼續配合開展排水清淤、災后恢復等工作（圖2～圖5）。

圖2 救援隊攜帶橡皮艇轉移疏散災民

圖5 救援隊投入消殺工作

（二）涿州洪災中的社會應急力量協調困境

應急救援中的社會應急力量協調不暢是容易出現的問題。2022 年4 月，河北省應急管理廳等七部門聯合印發了《河北省社會應急力量參與重特大災害搶險救援行動現場協調機制》（以下簡稱“現場協調機制”），該機制建立的根本目的是強化社會應急力量搶險救援職責，有效組織社會應急力量開展救援行動。在政府層面，組織與應急救援相關的部門工作人員在災害現場開展協調工作，提高社會力量參與應急救援效率。但現場協同仍出現一些行動遲緩、各自為戰、影響效率的現象，主要集中在以下四個方面。

一是社會應急力量與當地政府溝通不暢。不同于瞬時突發的地震等災害，洪災呈現突發和緩慢累積摻雜的過程，存在災害定級的時間差。在現場協調機制的信息獲取環節上，有的通過“中國一鍵”救援App，有的通過卓明災害信息服務中心，還有的通過官方渠道、網絡、媒體甚至個人途徑獲得。在眾多社會救援力量已抵達后，現場協調機制的力量調配尚未啟動，因此救援隊無法第一時間與當地政府完成對接，造成初期失序狀態。加之災區斷水斷電，無線通信信號極差，很多救援需求只能靠路上“偶遇”，或輾轉通過居民微信群獲得，也經常發生趕往救援途中被截留等現象，救援初期信息溝通效率不高。

二是社會應急救援隊伍任務協同障礙。一方面，從協同內容上看，大多救援隊具備綜合性救援技能，且配備了同質化的救援裝備，獨立完成任務的能力強，隊伍間的任務協同有限。另一方面，從協同難度上看，社會應急力量來源廣泛，缺乏日常協同演練，相互間不熟悉，難以短時間建立信任關系，隊際協同難度較大。很多隊伍到達后，并未參與到統一協調中，也沒有與其他隊伍共同工作，而是自己對接救援任務，獨立開展救援。盡管從局部看，其救援效率并不低，但缺乏有效協調，也造成了整體的效率降低。

三是社會應急力量救援裝備協調不暢。社會應急力量在救援過程中是援助的供給方，作為供給方的社會應急力量，需要在收到救援需求后及時出動。在涿州洪災救援中，救援艇和抽排水設備嚴重不足，且部分救援裝備損毀嚴重。由于缺少救援裝備協同，特別是缺少外部的協調支持，面對龐大的救援需求和亟待轉移的災民無能為力，有些社會應急力量只得現場租用當地的挖掘機和鏟車進行救援。

四是社會應急力量自我保障能力有待提升。社會應急力量也是救援物資的需求方，更需要后勤自我保障能力，這也是衡量救援能力的重要指標。在時間跨度較長的涿州洪災救援中，對社會應急力量的安置和補給是一個較大的問題。救援過程中，管理規范的隊伍自我補給能力強，有的甚至自帶了大型油罐車，保證本隊船只、車輛、裝備的加油問題。救援隊來自全國各地，管理規范程度差異性大，面對有限的救援物資，存在先到先得等現象，甚至在救援力量間爆發了沖突，出現爭搶救援物資的現象。

社會應急力量救援溝通協調機制典型案例

面對巨災后災害現場的社會應急力量集聚，應如何化解社會應急力量協調困境？本節聚焦國內外災害救援實踐案例，從協調機制的制度建設及其漸進的實踐完善方面進行分析。

（一）國際救援協同：聯合國國際搜索救援咨詢團制度與實踐

近年來，巨災國際救援需求逐漸增多，這類救援面臨語言不通、政局動蕩和黨派紛爭、宗教信仰和風俗習慣差異等障礙，相較于國內救援其協調難度更大。為解決跨國救援力量協調問題，聯合國于1991 年成立國際搜索救援咨詢團（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）。其制度文本主要體現在以下方面：一是明確救援協調各主體職責。聯合國大會2002 年通過“加強國際城市搜索救援援助的效力和協調”的第57/150 號決議，初步形成聯合國協調，受援國主導，援助國參與的制度框架。二是制定標準和操作規范。聯合國人道主義事務協調辦公室編制了《INSARAG 國際搜索與救援指南》，作為跨國救援操作的指導手冊（圖6）。三是確定了現場動態調整的制度框架。授予現場指揮官極大的臨機決斷權，使其可以根據現場情況的變化，動態調整救援策略。INSARAG 不僅僅停留在制度規范的制定，還在救援行動實踐中逐步進行制度深化。在海地、土耳其地震救援協調中發揮作用的同時，根據救援實踐不斷修訂更新。近年來，我國社會力量也開始廣泛參與跨國救援，僅土耳其地震救援中，就派出17 支、441 人的社會應急力量參與行動，并在救援實踐中不斷進行制度磨合。

圖6 《INSARAG國際搜索與救援指南》

（二）政社協同：應急管理部社會力量參與搶險救援現場協調機制

涿州洪災中啟動的社會應急力量的現場協調機制，是應急管理部“災害應急救援救助平臺”的一次重要實踐。《“十四五”應急救援力量建設規劃》鼓勵應急管理部門建立協調聯動機制，促進社會應急力量高效有序參與救援行動。應急管理部開發的“災害應急救援救助平臺”，包括公眾端、社會應急力量救援協調系統（力量端）、管理端和虛擬呼叫中心，該平臺還曾在應急管理部“應急使命·2023”高山峽谷地區地震災害空地一體化聯合救援演習中進行了全面應用。涿州洪災救援中，河北省啟動社會應急力量參與救援行動的現場協調機制，啟用“災害應急救援救助平臺”對救援力量進行協調。平臺注冊的救援隊點擊平臺“我要參與”進行申請，現場協調機制人員根據其資質情況，審核其申請；審核通過之后由救援隊屬地政府批準程序后，即可前往災區。審核機制雖然對進入災區有一定限制，但有利于維持救援秩序，提升整體救援效率。申請通過的救援隊獲得綠色通行碼，作為進入災區參與救援的憑證，持該憑證享受免費通行、優先加油、優先加水，修車服務等。為提高平臺的公眾知曉度，推動公眾端的使用活躍度，還首次通過大流量媒體向災區用戶推廣，災區用戶可在朋友圈、訂閱號、公眾號文章等找到平臺入口。涿州洪災救援期間，平臺收到公眾求助需求2000余條，成為高效對接救援供需的官方路徑。只有通過實戰應用途徑，才能將社會應急力量制度規范文本落地，成為可靠的“活”的制度。

（三）災情信息協同：卓明災害信息服務中心信息協調機制

信息協調機制主要是救災信息的收集、挖掘、分類、核實、跟進、整理、發布、傳播、定向傳遞等，通過救災簡報編輯和發布，解決救援中的信息不對稱問題。卓明災害信息服務中心在涿州洪災和國內外災害救援中，為社會應急力量提供大量災情信息參考。涿州洪災發生后，政府尚未定級時，卓明災害信息服務中心已在7 月31 日啟動京津冀豫洪災一級響應，并持續研判災情，提出備災救災建議。很多社會應急力量參考卓明災害信息服務中心提供的信息，前往災區備勤。卓明災害信息服務中心的協調功能體現在將救災資源與救災組織行動協調對接，為救災提供咨詢服務，以及促進救災組織間互通交流，搭建組織間協作的信息橋梁。在持續追蹤天氣的同時，7 月31 日，卓明災害信息服務中心抓住求助窗口期，上線京津冀暴雨緊急求助平臺，收集大量被困人員求救信息。同時，卓明災害信息服務中心也同社交媒體開展合作，核實知乎、字節跳動、騰訊、微博等幾大互聯網平臺求助信息的真實性，再將信息對接給應急部門和一線救援隊伍，方便開展救援協作，是涿州洪災救援中信息協調的社會路徑。

社會應急力量協調機制深化的政策建議

通過上述制度及實踐，我們認為，社會應急力量現場協調機制是一項政府主導、社會應急力量和公眾廣泛參與、關系救災全過程和全場景的高度靈活性機制，其有效運轉要從以下四方面著力。

（一）發揮黨委領導和政府主導的機制動力作用

社會應急力量協調機制運轉的最直接動力是黨的領導，這是社會應急力量作用發揮的前提。政府作為應急救援的主力，需要對社會應急力量參與救援的全過程進行統籌協調，確保社會應急力量有序高效參與災害救援。災害發生后，首先需要對現場救援力量數量、類型和裝備進行整體評估，審核批準參與救援的社會應急力量，避免過度擁入而造成混亂，甚至成為“新災民”。這一工作需要較強的統籌協調能力，由黨委政府掌舵領航，并綜合吸納專業評估機構的意見。在救援的全過程，黨委政府應通過行政手段不斷推動機制運轉，施加激勵，領導整合，為機制運轉提供源源不斷的動力。

（二）推動制度廣泛化基礎上的協調機制的體制深化

推進社會應急力量制度的發展和完善，不能僅僅停留在制度“從無到有”的泛化，更需要“從有到優”的深化。近年來，我國陸續出臺《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》《關于進一步推進社會應急力量健康發展的意見》《社會應急力量建設基礎規范》等文件，制度規范已廣泛深入社會應急力量管理各方面。建立制度內在聯系，實現協調機制的體制深化是當下需要重點著力的方向。

目前，應急管理部給出的現場協調機制的建設建議屬于方向性指導，具體到不同地方，協調機制的建設、維護和運行情況存在較大的地方差異，這也直接導致了社會應急力量現場協調能力水平的差異。各地還需要根據本地災害特點和社會應急力量情況，進一步制訂更加細致深化的協調機制建設方案，關注現場協調中的關鍵環節和關鍵角色，預先化解可能存在的體制障礙。

（三）以模擬演練和救援實踐推動協調機制的制度深化

協調機制培訓、演練和模擬的日常化和標準化，是推進制度深化的重要路徑。從文本上來看，社會應急力量協調機制的建設方案整體呈現職責分工明確、運行流程清晰的特點，但在災害救援過程中，存在許多不確定性和突發情況，以“理想狀態”為基礎的協調機制，很難平穩運轉達到應有效果。還需進一步強化社會應急力量協調機制的日常維護，使相關部門熟悉救援協調程序和內容，災害發生后迅速到位，在救援力量擁入災區之前，將協調機構迅速實體化。此外，模擬演練和救援實踐也是提高社會應急力量信任程度的重要手段，信任程度和協調質量呈正相關，可以分為情感信任和制度信任。通過共同作戰的經歷，密切社會應急力量聯系，在不同隊伍的核心人物（如救援隊隊長）之間建立友好關系，提高情感信任水平；通過對現場協調用語和專業詞匯進行規范，避免救援協調中因方言、習俗等因素導致的溝通失效，提高制度信任水平。

（四）促進“災害應急救援救助平臺”標準規范深化

在涿州洪災救援中，“災害應急救援救助平臺”啟用的經驗也表明，制度的完備不等于實踐的完善。未來需要加強平臺日常的救援協調機制實踐，用“平時”的充足準備來對沖“戰時”的不確定性。通過積極推動應急管理部“災害應急救援救助平臺”等機制的制度深化，從管理端、公眾端、力量端等數字化協調工具入手，有效引導社會應急力量救援行動。首先，推動公眾端的使用，通過系列宣傳推廣手段，以及基層演練應用，促使公眾熟知并使用平臺，解決求助無門或求助信息發布渠道散亂狀況，為公眾求助提供正式渠道；其次，推動力量端的使用，促使社會應急救援隊伍注冊使用平臺，將救援申請、資質審核作為參與救援法定渠道，平臺使用作為重要考核內容；最后，推動管理端的使用，各級政府要習慣通過平臺進行扁平化的供需對接和協同調度，對參與本地救援的隊伍，以及本地隊伍參與外地救援進行審核協作，使“災害應急救援救助平臺”真正成為直接有效的協調工具。