游昭妮

應急管理是內嵌于國家治理的一項特殊活動。黨的二十大報告明確了推進包括應急管理在內的國家安全體系和能力現代化的總要求，做出以“新安全格局保障新發展格局”的戰略部署。基層應急管理是構筑應急管理體系的基石，是建立大安全大應急框架的基礎，也是推進基層治理現代化的關鍵。當前，基層應急管理面臨的挑戰更具綜合性、復雜性，亟須從系統性、全局性視角出發對基層應急工作謀篇布局，推進基層應急管理體系和能力現代化。

基層應急管理是一項系統工程

從結構功能來看，基層應急管理是應急管理體系和基層治理體系的“子系統”。縱向維度上，基于系統理論，應急管理體系是由應急管理活動各要素構成的有機系統，基層應急管理處于體系的關口和前線位置，承載源頭治理、第一響應等功能。橫向維度上，基層是國家治理的神經末梢，既是社會治理的最后一公里，也是應急處突的最先一公里。基層應急管理是基層治理中的特殊組成部分，既是檢驗基層治理綜合效能的試金石，也是推動基層治理能力現代化不可或缺的重要環節。

從運行機制來看，基層應急管理自成一個動態閉環的“微循環”系統。國內外學者從不同角度將應急管理生命周期進行劃分，有“事前、事中、事后”三階段論，也有“預防、準備、響應、恢復”四階段論等。基層雖然更多扮演的是政策傳達和執行者角色，但在應急管理的每一個階段都承擔了大量的任務，并在實踐中逐步實現空間尺度上的貫通協同、時間尺度上的平急結合和人員尺度上的專常兼備，構建了一套較為完整的基層應急工作機制，向上承載各項應急指令，向下對接各類應急需求，形成了應急工作閉環。

從管理對象來看，基層面臨的風險更具綜合性、廣泛性、多變性。德國著名社會學家烏爾里希·貝克將后現代社會詮釋為風險社會，其突出特征表現為具有不斷擴散的人為不確定性邏輯，以及導致現有社會結構、制度和關系向更加復雜、偶然和分裂狀態轉變。傳統和非傳統、人為和自然的風險交織疊加，新產業、新業態帶來的新型風險不斷涌現，各類風險矛盾在基層積聚，并逐步演化為風險鏈。風險之間的漣漪效應導致基層應對的往往不是單一、個別的風險，而是綜合性、區域或系統性風險，全面考驗著基層綜合治理能力。

基層應急管理面臨的現實挑戰

（一）基層應急管理體系不完善

1.應急管理意識薄弱

基層管理多呈現任務驅動型特征，應急管理功在平時，但“救的成績看得見，防的成績看不見”，基層對非常態應急處置的重視程度遠高于常態基礎管理。部分基層干部“談應急色變”，或抱有僥幸心理，或出現畏難情緒，疏于日常防范，只在面對超常規風險沖擊時，才重新分配注意力。基層應急管理“指揮棒”多以約束性指標為考評標尺，基于“成本—收益”考量，綜合權衡風險指數、基層抗風險能力、部門或個人利益后，部分基層干部選擇被動式應付應急任務，進一步加劇基層應急的形式主義和避責傾向。

2.應急職能尚未理順

機構改革后，應急職能在國家和省市層面得到整合，縣及以下應急職能從物理集成向化學反應過渡還尚待時日。縣應急管理局多依托原安監局和政府應急辦組建，工作內容、范圍和方式與原機構存在差異，在內部權責劃分、人員調配上仍需長期磨合和調整。鄉鎮、街道因機構和編制限制，并沒有與縣應急管理局直接對接的部門，一般掛靠在黨政辦公室或由其他人員兼職負責，應急職能不突出。

3.應急協同存在困難

應急管理是一個涉及縱向層級關系和橫向部門關系的復雜過程。縱向上，基層在層級關系中位于金字塔底部，除了承擔應急管理的屬地責任外，還需完成層層發包的其他行政任務，應急處置效率低。橫向上，囿于部門間的平行關系，基層應急部門空有統籌之名而無統籌之實，部分劃轉到應急部門的職能權責模糊、配套滯后，導致基層應急協同缺乏足夠組織權威和必要資源支持。

（二）基層應急綜合能力有待提升

1.應急準備能力不足

基層應急存在“重救輕防”現象，盡管建立了“縱向到底、橫向到邊”的應急預案體系，但明顯存在數量和質量不對稱問題。一方面，基層應急預案編制存在路徑依賴，多以上級預案為底進行小修小補，“千案同面”傾向明顯，且未經嚴密論證，針對性、可操作性不強。另一方面，因缺乏演練規范、激勵機制、評估標準，應急演練的組織與執行阻力較大，演練流于形式、方法單一、實戰性不強。

2.應急反應能力欠缺

一方面，基層工作任務繁重，在日常巡查中易“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，對潛在風險矛盾的排查不足，時常因工作疏忽、麻痹大意、害怕問責等，錯失信息上報黃金時間而貽誤戰機。另一方面，部分基層干部對輿情的影響力認識不足，缺乏輿情應對經驗和策略，易使輿情成為事件二次發酵的搖籃，導致簡單問題復雜化、個體問題公眾化、一般問題熱點化，進而影響政府形象和公信力。

3.善后工作能力不強

基層將精力過多集中于事中控制，善后處置工作相對比較薄弱。顯性的善后工作直接關乎民生和社會穩定，對次生衍生災害預估不足、救助資金使用程序不規范、救助對象不精準等，都會直接影響應急效果。隱性的善后工作，諸如缺乏專業及時的心理疏導、追責問責時效性差、分析復盤總結不夠等，也易成為事件升級的導火索。

（三）基層應急保障支撐仍需加強

1.應急隊伍建設力量不足

首先，受基層編制限制，縣級應急人員數量少、年齡結構不優、中堅力量斷層、專業性不強。鄉鎮一級沒有專設崗位，應急人員身兼數職，應急處置以組建臨時應對小組為主。其次，部分區域雖成立專職救援隊，但統籌調度難度大、培訓演練不足、專業性規范性不強。鄉鎮及以下應急救援隊以兼職為主，缺乏必要的應急知識儲備和實操經驗。最后，社會力量習慣于被動響應政府動員而非主動參與應急，群眾自救互救能力較弱，企業、社會組織參與范圍和作用有限。

2.應急物資保障不到位

基層應急資金來源單一，主要依靠政府財政撥款，縣鄉兩級財政經費有限，在基礎設施建設、物資儲備上的投入明顯不足。縣鄉幾乎沒有綜合性正規的應急避難場所，部分基礎設施缺乏、老化，存在風險隱患。基層應急物資儲備細分種類不全、數量不足，管理和使用不規范，村級倉庫一庫多用，布點不合理，部分物資儲存周期短需及時清補，加劇財政負擔。企業、家庭和個人缺乏物資儲備意識，有限的應急資源與無限的應急需求之間存在矛盾，而一些閑置的社會資源與應急需求間也缺乏一個穩定、持續和高滲透性的媒介。

3.應急數字化水平較低

大部分基層不具備建立綜合性應急管理信息化平臺的條件，應急指揮調度主要依靠微信群、電話等傳統媒介。部分條件允許的縣區雖做了信息化嘗試，但因資金投入過大、數據收集和交換難度大、與地方治理平臺不兼容等原因，僅停留在數據收集和展示階段，深層次的功能比如指揮調度、分析預判、模擬演練等受到限制。

系統建構基層應急管理新格局的路徑選擇

黨的二十大報告提出的“必須堅持系統觀念”切中了新時代的特征和實踐要求。基層應急工作應以系統思維為基本遵循，辯證掌握當前和未來、事前事中事后、前方和后方的關系，全方位推進基層應急管理現代化水平，方能建構同中國式現代化要求相適應的基層應急管理新格局。

（一）前瞻性思考，健全基層應急管理體系

前瞻性思考強調在審視全局的基礎上把握戰略主動，駕馭發展規律。具體而言，就是將基層應急管理放到構建新安全格局的大局中考量，把握應急新形勢，從意識、制度、組織層面超前謀劃，下好基層應急“先手棋”。

1.意識先行：轉變基層應急管理理念

一是增強憂患意識。按照“兩個堅持、三個轉變”要求，將基層應急脈絡向前端風險治理延伸，分別對常態風險管理和非常態應急處置進行各有側重的制度設計。將應急進一步融入基層治理體系，運用“楓橋經驗”，以治理最小單元為底座建立風險防范化解機制。二是鑄牢責任意識。始終堅持“兩個至上”理念，清單式管理基層應急責任，運用巡查、督察方式強化監督考核。充分考慮基層應急工作的艱巨性和特殊性，優化績效考核指標，將日常風險管理納入加分項，在獎先評優、職級晉升上適度向基層應急一線傾斜。

2.制度跟進：加強基層應急職能體系建設

一是厘清應急管理職能。以深化機構改革為契機，對基層應急管理的權責進行全盤梳理，運用“加減乘除”對現有職能進行優化、精簡、合并、調整，列出職能清單并明確到部門甚至責任人。二是優化應急組織架構。按照權責一致原則推動縣一級應急組織架構調整，按責定崗定處室，重點做好隸轉人員的對接和安排。鄉鎮一級無法明確專門應急機構的，至少安排1～2 名工作人員與縣級應急管理部門對接，保障必要的工作經費。條件成熟區域可將應急網絡進一步覆蓋至村和社區一級。三是健全應急管理制度。在現有法律和政策體系下，充分考慮基層應急實際和客觀制約因素，量身定做基層應急管理制度，健全制度執行機制，提高制度約束力，確保基層應急在法治軌道上運行。

3.機制破題：完善基層應急協同機制

一是準確把握上下關系。捋清應急管理中的府際、部門、條塊關系，推動重心下移、力量下沉，為基層減負擴權賦能。一方面遵從基層應急自上而下的行動邏輯，繪制條線履職魚骨圖，明確分級負責制度，避免應急責任在基層無限匯聚疊加。另一方面擴大基層單位在應急管理中的自主權，以自下而上的現實行動強化基層主體地位，建立反向問責機制。二是靈活處理左右關系。形成以應急管理局、公安局、衛健委為主，其他部門積極參與的應急協同機制，將非正式、低約束的應急聯動轉變為明確的協同步驟。增強應急牽頭機構的協調權威，設置聯席會議制度和常態溝通機制，相關部門常設1 名聯絡員，織密應急協作網。三是積極尋求跨域協作。各縣區應急管理部門之間、同級街道和鄉鎮之間、城鄉社區之間簽署應急互助協議，建立信息、物資、人員共享和風險分擔機制。鄰近區域可打破行政區劃限制，由基層政府自主推動跨級別跨區域合作，建立基層應急管理利益共同體。

（二）全局性謀劃，提升基層應急綜合能力

全局性謀劃強調在統籌考慮所有情形的基礎上布局工作。具體而言，就是根據基層應急工作的層次性、階段性、整體性特征，分事前、事中、事后對不同階段的基層應急能力的全面提升做出部署，做強做優基層應急的“主心骨”。

1.事前：提升基層應急預防準備能力

一是把好預案編制關，在專家團隊和上級部門的指導下，結合基層實際編制“小而精”的應急預案，可將預案圖形化、手冊化、卡片化。二是把好預案管理關，細化配套行動方案和操作手冊，越往基層越是要場景具體、語言通俗、任務清晰。三是把好預案演練關，開展“桌面推演+隊伍拉練+現場實操”的沉浸式應急演練，借助沙盤、地圖、模擬駕駛艙等工具減輕基層負擔，演練結果及時運用到預案修訂上（圖1～圖3）。

圖2 消防技能競賽

圖3 基層防汛應急演練

2.事中：提高基層應急響應處置能力

一是構建預警和信息報送體系。按照“既往風險發生頻率+致災因子+承災體脆弱性+實踐危害可能性”模式，繪制基層風險地圖。加強對存量風險和余量風險的全方位排查，按照分類管理原則預設各類風險閾值。完善縣、鄉、村三級聯動預警和信息報送體系，組建隱患排查小分隊，采用隨拍隨訪隨報形式，確保信息縱向報送的速度、橫向報送的廣度以及后續報送的精度。二是強化基層輿情應對能力。建立高效、公開、透明的信息披露和回應機制。“望聞問切”精準識別輿情風險苗頭，主動回應群眾關切，一手抓引一手抓控，把握輿論場的主陣地和主導權。完善基層新聞發言人制度，將輿情應對納入基層干部培訓必修課，增進基層政府與公共媒體的良性互動和長效溝通。

3.事后：培養基層應急恢復重建能力

一是提高善后工作效率。根據基層實際研究制訂損失報送程序、損失評估標準、賠償救助標準等善后處置方案。落實“市級領導包縣區、縣區領導包鄉鎮、鄉鎮干部包村、村干部包片、黨員包戶”五級包聯機制，重點解決好與民生密切相關問題。完善基層應急評估機制和責任追究機制。二是建立心理應急干預機制。借助上級部門和本級衛健、醫院、診所力量，組建心理疏導團隊，及時對受災群眾進行心理評估并分別開展階段干預、綜合干預、特異性干預。三是推進應急安全文化建設。以網格化服務管理為支撐，推動應急安全文化進企業、進農村、進社區（圖4）。用好科普小冊子、宣傳展牌、主題活動、知識培訓等傳統宣教工具，同時采用動漫微課、有獎競答、直播互動、地方曲藝等形式增進科普宣教的知識性、趣味性、交互性，提升應急軟實力。

圖4 應急宣傳進農村

（三）整體性推進，夯實基層應急保障支撐

整體性推進強調多元要素之間的統籌兼顧與均衡協調。具體而言，就是綜合考慮人、財、物、技術的供給情況，增進基層各類應急保障之間的關聯性和耦合性，形成支撐合力，夯實基層應急“壓艙石”。

1.以隊伍建設為基，匯聚應急力量

一是培育應急專業隊伍。按照鄉鎮“六有”要求按需配備專業應急管理人員編制，配齊配強村（社區）基層專兼職應急管理網格員。建好應急專家庫，鼓勵應急管理專家、學者到基層應急單位掛職。抽調選育骨干力量充實到基層應急管理隊伍當中，開展應急管理輪訓，提高基層干部應急專業化水平。二是規范專業救援隊的管理。充分整合現有基層力量，構建“一專多能”救援隊伍。統籌安排救援任務，明確救援人員調動權限和程序、與屬地關系及保障渠道，設立合理的獎勵辦法和管理制度，增強救援人員組織黏性。三是動員社會應急力量。制定社會應急力量建設辦法，細化參與方式、激勵保障、征用補償方案，推動將社會應急力量參與應急納入政府購買服務和保險范圍。支持企業和民間組織建立自籌資金、自我管理、自我發展的應急隊伍，采用積分制吸納群眾就地下沉開展應急志愿服務。

2.以財物支撐為要，筑實應急底座

一是加大應急專項資金投入。上級政府應加強對基層應急管理的資金投入，利用市場化手段擴大應急資金來源，吸納來自企業、社會組織的贊助和捐助，減輕基層政府的財政負擔，同時也要加強對應急資金的監督，做到專款專用。基層政府應每年安排一定的財政預算用于應急項目建設，提高防災抗災基礎性能力。二是加強應急物資儲備。合理編制應急物資儲備規劃，科學布局基層三級應急物資儲備庫，修訂應急物資儲備目錄，鼓勵家庭、企業、學校、單位進行物資定量儲備。通過政府主導、市場化運作，以及建立物資代儲機制和社會化儲備機制，構建較為完備的基層應急物資體系。三是改善防災基礎條件。加強基層“2 張清單3 個地圖”編制。對多發易發頻發的風險點進行明確標識和嚴密監控，加密消防救援站點，完善應急避難場所規劃布局，提升重點場所容災備災水平。有序引導風險等級高、防災基礎條件較差的鄉村人口適度向災害風險較低地區遷移等（圖5）。

圖5 應急避難場所

3.以數字賦能為媒，提升應急水平

一是建設應急數據庫。貫通現有基層治理平臺，將應急作為平臺的重要模塊進行設計，加大集成應用開發力度。打通應急管理和基層治理平臺數據屏障，促使基層“網格”向精準化與智慧化的應急管理“網絡”躍遷。二是強化數字化技術運用。將大數據、云計算、區塊鏈等新興技術的發展與基層應急有機結合，通過沙盤模擬、數字孿生等技術提高基層防災減災水平，提升基層應急決策處置的科學性、精準性。