水利工程造價結(jié)算審計爭議問題及處理對策

李萌

常見造價審計爭議問題分析

（一）工程延期或趕工的費用索賠爭議。審計發(fā)現(xiàn)，工程經(jīng)常出現(xiàn)實際工期遠超合同工期的情況，如果為施工單位責任，通常情況應(yīng)按合同規(guī)定按天核減延期費用；如果建設(shè)單位出具了非施工方原因的證明，但無法提供詳細支撐材料，如大氣管控、疫情、征遷、不利地質(zhì)條件等原因的影響時間、影響范圍等，審計時難以認定非施工單位責任的天數(shù)，以致引發(fā)爭議。同時，在出現(xiàn)工程延期后，建設(shè)單位往往會要求施工單位采取趕工措施，例如某水閘工程，建設(shè)方認定延期非施工方責任后要求趕工，導致工程在汛期施工，施工單位新增降排水措施費，此類費用如何認定，在審計中常常引起爭議。另外，施工單位可以因延期和趕工索賠相關(guān)費用，由于施工方提供的證明不充分導致責任難以認定，可以索賠的費用較難精確計算，一定程度上也給審計認定增加了難度。

（二）設(shè)計變更及合同外措施費認定爭議。審計發(fā)現(xiàn)，一般情況下，工程重大設(shè)計變更的批復手續(xù)較為齊全，變更原因、變更內(nèi)容、資金來源渠道等的描述比較清晰，審計時一般無爭議。但一般施工變更存在審批手續(xù)不完善、無詳細變更圖紙、無責任原因表述等問題，在工程造價審計中往往存在爭議。例如某水閘工程中的欄桿原設(shè)計為不銹鋼和石材欄桿，實際施工中變更為鍍鋅鋼管防撞欄桿，無變更手續(xù)，只有監(jiān)理批準的施工方案，相應(yīng)增加了費用。由于此類變更屬于施工方案變化，僅有監(jiān)理批準，既無設(shè)計單位出具的圖紙，也無建設(shè)單位批復文件，審計認為不予認定，施工單位認為實際已實施。

另外審計也發(fā)現(xiàn)，施工單位結(jié)算報送的合同外措施費用手續(xù)不全。招標時，措施費是作為總價按項列清單的，施工單位投標已經(jīng)報了措施費，那么對于合同外的措施費內(nèi)容，就應(yīng)該有上級主管單位的批復，并且批復內(nèi)容應(yīng)該包括發(fā)生的原因、責任認定等。

（三）主要材料價格調(diào)整爭議。在水利工程造價管理中，建筑安裝工程費用中的材料費用是直接費的重要組成部分。近年來，水利工程建設(shè)中使用的鋼筋、水泥、砂石料等主要材料價格波動較大。對施工單位來說，材料費用在建設(shè)項目的成本中占有較大比例，材料價格波動對施工成本的影響較大，所以如果材料價格上漲，施工單位一般都會申請調(diào)差。然而，有的工程前期招標文件或合同約定材料價格不作調(diào)整、有的約定只調(diào)整幾種主要材料，且調(diào)差材料量難以計量、基準價確定標準不一、工期延誤原因難以認定等都會在審計中引發(fā)爭議。具體來說，一是在招投標階段已經(jīng)約定了固定單價合同不調(diào)差或某幾種材料允許調(diào)差，審計方根據(jù)合同約定對施工單位報的材差費用不認可，但當遇到不調(diào)差的材料數(shù)量大且價格大漲時，施工單位很難承擔這個風險。施工單位依據(jù)《合同法》若干問題的解釋，合同履行過程中，針對有失公平的條款當事人請求變更或解除，法院予以支持，來要求調(diào)差。二是調(diào)差材料量確定方式不一。有按照實際計量支付期消耗材料量，有按照自然月消耗材料量，有按照每月進入施工現(xiàn)場材料量。三是如果材料調(diào)差未明確基準價，施工單位通常在投標截止日對應(yīng)的信息價、招標控制價編制時對應(yīng)的信息價、投標截止日前28天對應(yīng)的信息價中選擇有利于自己的基準價進行結(jié)算。四是工期延誤期間材料價格上漲，根據(jù)文件規(guī)定，由于哪方的原因造成工期延誤的，延誤期的價差就應(yīng)由哪方承擔，但在施工過程中未對工期延長責任進行劃分，且工期延誤可能發(fā)生在幾個不同時間段，責任認定和計算方式都易產(chǎn)生爭議。

（四）總價包干項目結(jié)算爭議。水利工程中的土方開挖、土方回填、河道清淤等多采用總價包干的方式計量計價。總價包干土方項目，招標時工程量清單有明確的土方量，是在工程量的基礎(chǔ)上的總價包干，理想的情況就是實施過程中工程量沒有發(fā)生變化。但實際工程實施中常常由于設(shè)計不精確、河道地形地勢發(fā)生變化等原因，實際完成土方量有較大出入。如果實際完成的工程量與招標的工程有較大變動，審計時是否應(yīng)該核減或核增工程量，往往引發(fā)爭議。審計發(fā)現(xiàn)，有些施工單位未按《水利水電工程標準施工招標文件》（2009年版）及《水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》（SL288-2014）第6.4.3條的要求，開工前進行原始斷面測量，開挖工程量計量依據(jù)不足，只能核實是否達到招標文件或設(shè)計文件中明確的斷面位置，施工前原始斷面和設(shè)計的斷面是否一致無法認定，也就無法核實工程量。如果施工前測量，施工前測量的土方與招標土方量有較大出入，是否要核減或增加工程量結(jié)算，例如某工程土方總價包干，開工前測量發(fā)現(xiàn)設(shè)計少算60萬方土方，出現(xiàn)實際方量出入較大的情況，施工單位要求增加費用，審計認為招標是依據(jù)設(shè)計圖紙等詳細資料進行的，投標人有義務(wù)核實現(xiàn)場狀況并充分考慮后報價，且是總價包干項目，承包人需承擔相應(yīng)風險，因而不認可增加費用。

（五）地方征遷矛盾協(xié)調(diào)費用爭議。水利工程施工中的土石方或地基處理等工程，需采用局部爆破、打樁等振動大的施工方法，周邊的村民會以影響房屋安全為由要求施工單位賠償。若村民與施工單位在賠償方面存在分歧，可能會發(fā)生到工地阻工的行為，對正常施工造成影響，從而造成施工單位的人工、機械成本增加。例如某工程施工過程中村民以施工大型機械經(jīng)過影響加工廠房屋安全為由，要求拆遷補償，否則阻工，該加工廠在征遷紅線外，施工單位為了不影響施工進度給予了12萬元補償費用后向建設(shè)單位索賠，建設(shè)單位認為加工廠在征遷紅線外，不是其責任不予認可。審計發(fā)現(xiàn)，類似阻工賠償有的由施工單位直接處理未給補償；有的由施工單位處理，建設(shè)單位作為合同外項目增加；有的直接在建設(shè)單位處理。相同事項的內(nèi)容，處理方式不一樣，導致審計標準不同，有違一致性原則。發(fā)生這種情況，施工單位可能向建設(shè)單位提出工期和費用索賠，其索賠理由是施工過程已嚴格按照國家相關(guān)規(guī)范，并采取了相應(yīng)防護措施，仍然造成影響是其無法預計的風險。而建設(shè)單位認為，招標文件中已經(jīng)明確了周邊的施工環(huán)境和條件，施工單位有義務(wù)采取措施避免施工對周圍環(huán)境的影響。

爭議問題產(chǎn)生的主要原因

（一）前期工作深度不夠。水利工程施工招標必須滿足工程場地征遷工作已完成，初步設(shè)計已批復等條件。實際由于水利工程占地多而分散，建設(shè)單位征遷工作任務(wù)較重，難度較大，而項目前期時間整體較緊，建設(shè)單位未能完全解決征遷中的矛盾問題，這導致施工時遇到地方阻工等矛盾。另外，前期勘察設(shè)計深度不夠、勘察設(shè)計質(zhì)量不高，多用典型設(shè)計，現(xiàn)場勘探點位、斷面等不能滿足施工要求，一些不良地質(zhì)未能提前勘探，圖紙深度不能考慮施工工藝，導致施工發(fā)生較多設(shè)計變更甚至遇到突發(fā)險情，造成巨額損失涉及索賠爭議。

（二）招投標文件制定不嚴謹。在招投標階段，一方面建設(shè)單位會利用招標人的優(yōu)勢，將一些不應(yīng)該由施工單位承擔的風險在招標文件中強加給施工單位，施工單位為了承接工程，接受該風險，但中標后在實際施工中鉆空子，利用設(shè)計變更或簽證等又將風險轉(zhuǎn)移，導致審計時造價爭議產(chǎn)生。另一方面，一些建設(shè)單位或招標代理單位缺乏專業(yè)人員或責任心不強等，招標文件前后矛盾、工程量清單缺項漏項、清單特征描述與設(shè)計圖紙不符等，都會導致造價爭議產(chǎn)生。

（三）現(xiàn)場資料管理不完善。實際施工內(nèi)容與圖紙或工程量清單不符是引發(fā)爭議的主要原因。施工過程中發(fā)生變更，需要及時辦理批準手續(xù)并做好資料存檔工作。一方面由于現(xiàn)場施工人員沒有資料管理的意識，變更資料不全，手續(xù)不符合要求，審計難以認定。另一方面，變更批復往往耗時較長，工程為了趕工期存在先實施后補手續(xù)的問題，有些后補變更批復辦理難度較大，導致變更批復在時間或效力方面不符合相關(guān)規(guī)定，審計難以認定。

思考與建議

（一）提高勘察設(shè)計質(zhì)量。將施工中可能發(fā)生的造價爭議問題提前在勘察、設(shè)計過程中考慮。提高前期勘探深度，深入工程現(xiàn)場，增加勘探的點位和范圍，能較大程度減小施工中突發(fā)險情或不良地質(zhì)的發(fā)生。提高設(shè)計深度，細化設(shè)計圖紙，少用典型設(shè)計，確保圖紙設(shè)計深度滿足施工要求，充分考慮施工工藝和施工方案，使施工方案落地，易實施，能有效減少設(shè)計變更。

（二）嚴格按規(guī)范做好招投標工作。在招投標之前，建設(shè)單位已經(jīng)進行了大量的前期工作，掌握詳細的工程信息資料，建設(shè)單位作為招標人有義務(wù)在招標文件中詳細告知工程相關(guān)信息，并積極組織施工單位詳細勘探現(xiàn)場，這有利于投標人精準報價、報送技術(shù)方案等。建設(shè)單位應(yīng)該委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招投標代理機構(gòu)編制一套高質(zhì)量的招標文件和工程量清單等，招標文件應(yīng)詳細介紹工程情況，招標人的要求、技術(shù)標準等，工程量清單應(yīng)詳細對照設(shè)計圖紙，反映項目特征、數(shù)量，做到不缺項漏項。招標文件和工程量清單要前后一致，表述清楚，不相互矛盾，特別是當招標文件中要求投標人自行考慮，在清單中無單獨列項的內(nèi)容，在控制價中一定要有體現(xiàn)。同時，投標人應(yīng)在充分理解招標文件的基礎(chǔ)上，對工程現(xiàn)場及周圍環(huán)境、市場情況進行充分調(diào)研，對招標文件描述不清晰的內(nèi)容及時提出疑問。

（三）嚴格履行合同約定。在施工過程中，施工單位應(yīng)嚴格按照有關(guān)規(guī)定或合同約定向監(jiān)理和建設(shè)單位報送工程資料，并保證資料的真實性、及時性、完整性，監(jiān)理和建設(shè)單位應(yīng)在收到資料后在規(guī)定的時限內(nèi)回復。特別是遇到設(shè)計變更或是工期延誤等問題，施工單位應(yīng)如實記錄現(xiàn)場情況，對造成的損失及時認定，并報送監(jiān)理確認。建設(shè)單位和施工單位在工程施工階段嚴格履行合同條款、規(guī)范工程管理程序，也是減少審計階段造價爭議問題發(fā)生的有效手段。

（作者單位：江蘇省水利廳）